公益訴訟之現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

阿計(jì)

規(guī)則爭(zhēng)議如何平息

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的確立，無疑為公益訴訟裝上了起飛的翅膀。但作為一項(xiàng)全新的司法改革，無論是法理基礎(chǔ)還是細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，仍存諸多爭(zhēng)議難題。

比如，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重點(diǎn)方向，這意味著行政訴訟制度由傳統(tǒng)的“民告官”模式擴(kuò)展至了新型的“官告官”模式，由此是否與行政訴訟的制度定位、訴訟原理等發(fā)生沖突，就頗存爭(zhēng)議。

而在種種爭(zhēng)議中，最大的焦點(diǎn)莫過于，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中既是原告又是訴訟監(jiān)督者，究竟如何合理確定其訴訟地位？有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟和訴訟監(jiān)督都是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，因而在遵循—般訴訟規(guī)律的前提下，應(yīng)當(dāng)賦予其不同于一般私益訴訟原告的訴訟權(quán)利和程序安排。但反對(duì)者卻擔(dān)憂，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中“一身二任”的雙重角色沖突，很可能破壞訴訟平衡。因而必須厘清其主次關(guān)系，防止以保護(hù)公益為名侵犯合法私益，更須防止以法律監(jiān)督為由影響公正審判。

事實(shí)上，圍繞檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中訴訟地位、職責(zé)定位的爭(zhēng)議，不僅存在于學(xué)術(shù)界，也體現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部分歧。試點(diǎn)實(shí)踐結(jié)束之際，最高檢的總結(jié)報(bào)告就提出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不同于一般原告，行使的不是一般訴權(quán)而是法律監(jiān)督權(quán)，相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)既要遵循訴訟制度的一般要求，也要符合檢察職能的特點(diǎn)和規(guī)律。而最高法的相關(guān)報(bào)告則認(rèn)為，如果在公益訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)特殊地位，會(huì)帶來與原有法律規(guī)定如何協(xié)調(diào)以及其他訴訟主體如何定位的問題。因而在具體訴訟制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)維護(hù)民事訴訟、行政訴訟的基本架構(gòu)和以審判為中心的格局，參照原告確定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)。

而這些認(rèn)識(shí)分歧也直接導(dǎo)致了實(shí)踐困惑。其典型現(xiàn)象是，在試點(diǎn)初期，部分基層法院一度按照普通原告的權(quán)利義務(wù)要求檢察機(jī)關(guān)，如提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書甚至用傳票通知開庭等等，無不引發(fā)相當(dāng)爭(zhēng)議。直到“兩高”經(jīng)過內(nèi)部協(xié)凋，方才解決了這一矛盾。

盡管經(jīng)過兩年的試點(diǎn)實(shí)踐，不少分歧已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，規(guī)則設(shè)計(jì)不斷走向完善，但一些重大爭(zhēng)議并未徹底平息。比如，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟二審程序，應(yīng)當(dāng)采用上訴還是抗訴方式？前者側(cè)重訴訟雙方的權(quán)利對(duì)等，后者則強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能；再如，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟一旦敗訴并造成對(duì)方損失，如何承擔(dān)補(bǔ)償后果？有人擔(dān)比過高的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)將束縛檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟手腳，也有人主張應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門基金以承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任；還有，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，能否適用和解與調(diào)解程序？支持者認(rèn)為有利于敦促危害公益者主動(dòng)糾錯(cuò)，反對(duì)者則堅(jiān)稱公共利益不容討價(jià)還價(jià)；再有，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境污染之類的公益訴訟勝訴后所獲得的賠償金，如何合理分配其歸屬？究竟是用來補(bǔ)償具體的受害公眾，還是轉(zhuǎn)為整治公害問題的資金？此外，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查手段、舉證責(zé)任、撤訴權(quán)利、訴訟費(fèi)用、判決執(zhí)行等方面，也都存在著不小爭(zhēng)議。

另一方面，2017年6月修改的行政訴訟法和民事訴訟法，只是構(gòu)建了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的原則性框架，其重點(diǎn)在于確立檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)，而對(duì)于諸多爭(zhēng)議焦點(diǎn)，并未提供清晰答案。這一修法方式，不僅緣于高效推進(jìn)公益訴訟制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要，更在于就立法技術(shù)而言，修法的使命在于確認(rèn)改革成果和方向，排除最為實(shí)質(zhì)性的制度障礙，而細(xì)則性、程序性的制度規(guī)范，應(yīng)當(dāng)由司法解釋等予以設(shè)計(jì)。

從這個(gè)角度而言，“兩高”在試點(diǎn)期間雖然分別制定了實(shí)施辦法，實(shí)現(xiàn)了檢測(cè)改革方案的目標(biāo)，但未能以會(huì)商形式統(tǒng)一改革思路、共訂細(xì)節(jié)規(guī)則，以致留下不少懸而未決的爭(zhēng)議，也被視為最大的遺憾。

事實(shí)上，修法行動(dòng)完成之際，最高檢曾明確表態(tài)：

“下一步將積極與最高法溝通協(xié)商，共同制定檢察機(jī)關(guān)提起、人民法院審理公益訴訟案件的司法解釋，明確檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，建立調(diào)查核實(shí)等配套保障機(jī)制，努力構(gòu)建一套符合中國(guó)國(guó)情的公益訴訟程序。”但耐人尋味的是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式落地半年多后，眾所期待的相關(guān)司法解釋仍然未見蹤影，顯見一些關(guān)鍵性細(xì)則仍在磨合之中。也正因此，如何消除認(rèn)識(shí)分歧、凝聚改革共識(shí)，為諸多爭(zhēng)議提供合理的解決方案，防止形成新的改革瓶頸，已是亟待加速的緊迫任務(wù)。

外部阻力如何排除

除了制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)尚有不少未決懸念，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革實(shí)踐還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)阻力。

2016年，由數(shù)個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)組織評(píng)選的該年度中國(guó)十大公益訴訟案例中，安徽省蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴該市國(guó)土局怠于履行土地監(jiān)管職責(zé)一案，赫然在列，其入選理由是：

“該案是全國(guó)首例針對(duì)市級(jí)行政機(jī)關(guān)的資源保護(hù)型行政公益訴訟，意義重大。”

然而在試點(diǎn)期間，此類觸及市級(jí)政府部門的行政公益訴訟卻幾成孤例。被檢察機(jī)關(guān)推上被告席的行政機(jī)關(guān)，絕大多數(shù)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或基層職能部門，較高層級(jí)的地方政府或廳局級(jí)以上的“大部門”卻寥寥無幾，不少輿論因此質(zhì)疑其有“抓小放大”之嫌。

事實(shí)上，這一訴訟格局有其客觀因素，基于我國(guó)的公共管理體制，基層行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著最廣泛、最直接的執(zhí)法和監(jiān)管職能，而這一環(huán)節(jié)，也是行政違法的高發(fā)地帶，因而成為公益訴訟的主要靶子有其必然性。但不可否認(rèn)的是，一些地方政府和行政部門出于政績(jī)考慮和臉面顧忌，以“協(xié)調(diào)”“打招呼”等手段拒斥檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，甚至通過各種管道施加干預(yù)，的確給行政公益訴訟帶來了不小阻力。而這種外部壓力，也導(dǎo)致部分檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生了畏難消極情緒，以致一些本應(yīng)啟動(dòng)的公益訴訟偃旗息鼓。

要改變這一局面，固然需要統(tǒng)一各方的理性認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，為公益訴訟營(yíng)造良好的政治環(huán)境。但更重要的是制度的完善，其治本之策當(dāng)數(shù)加速推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物管理真正獨(dú)立于地方，以弱化乃至擺脫地方利益對(duì)司法的不當(dāng)干涉，為檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使公益訴權(quán)開辟通途。但在深層次的司法改革成果尚待有期的情形下，更為現(xiàn)實(shí)的是在現(xiàn)行法制的框架下，作出有利于公益訴訟的特別設(shè)計(jì)。

諸多專家學(xué)者和社會(huì)輿論因此認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的案件范圍過于狹窄，不僅與公益訴訟的先進(jìn)國(guó)家相距甚遠(yuǎn)，而且遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)公眾的期待，甚至可能成為阻止其他類型公益訴訟的障礙，并呼吁應(yīng)當(dāng)全方位關(guān)注涉及公眾利益的熱點(diǎn)問題和急需司法保護(hù)的公益議題，以具體列舉的方式，進(jìn)一步擴(kuò)容檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍。

梳理各方主張，大致可分為以下幾個(gè)維度。在公民權(quán)利領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)將反歧視、教育平等、勞動(dòng)爭(zhēng)議等案件，尤其是涉及老人、婦女、未成年人、殘疾人等弱勢(shì)群體合法權(quán)益的案件，納入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的保護(hù)之列；在民生保障領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保障、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生安全、公共服務(wù)供應(yīng)、社會(huì)福利等議題，納入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的維權(quán)范圍；在市場(chǎng)秩序領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、不合理收費(fèi)、證券欺詐、價(jià)格違法、違法廣告等破壞市場(chǎng)公平的行為，納入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的監(jiān)督目標(biāo)；在公共建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共工程違規(guī)發(fā)包、重大項(xiàng)目濫用資金、損害公共設(shè)施、破壞文物、違章建筑等損害公共資源的現(xiàn)象，納入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的追責(zé)對(duì)象。

不過，要求擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件范圍的強(qiáng)烈呼聲，也面臨著不少異議。反對(duì)者擔(dān)心，如果案件范圍過分?jǐn)U張，不僅會(huì)透支檢察機(jī)關(guān)的訴訟資源，而且可能帶來諸多負(fù)效應(yīng)。在行政公益訴訟領(lǐng)域，若是將監(jiān)督觸角伸向行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，將導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過分干預(yù)，造成行政管理效率低下，實(shí)際上是對(duì)公共利益的另一種損害。而在民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)，如果對(duì)其介入邊界不予以限制，亦將違反當(dāng)事人法律地位平等、意識(shí)自治等民事訴訟基本原則，釀成公權(quán)過度干涉私權(quán)自由的不良后果。

耐人尋味的是，目前相關(guān)法律列舉加概括的立法技術(shù)，已經(jīng)為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件范圍的擴(kuò)容埋下了伏筆?？此瞥橄竽：摹暗取弊直硎?，為未來留下了巨大的想象空間。事實(shí)上，在修法行動(dòng)完成之際，最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人即明確表示，隨著公益訴訟的推進(jìn)、辦案經(jīng)驗(yàn)的積累、制度規(guī)范的完善，將圍繞社會(huì)關(guān)切的熱點(diǎn)問題和領(lǐng)域，進(jìn)一步有序、有條件地拓展公益訴訟的范圍，更好地保護(hù)社會(huì)公眾的利益。

這一信號(hào)表明，以漸進(jìn)方式逐步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的案件范圍，已是未來的發(fā)展方向。在這一過程中，最為關(guān)鍵的是，應(yīng)當(dāng)綜合考量檢察機(jī)關(guān)職責(zé)，訴訟機(jī)制運(yùn)作、公益受損程度、社會(huì)發(fā)展水平等諸多因素，合理劃定“公共利益”的內(nèi)涵和邊界，既避免定義過窄導(dǎo)致保護(hù)不足的困境，也防止盲目擴(kuò)張引發(fā)負(fù)面后果的風(fēng)險(xiǎn)。