公益訴訟之突圍軌跡

阿計(jì)

授權(quán)開辟“試驗(yàn)田”

由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的主力，在很大程度上成為社會共識，檢察機(jī)關(guān)的自覺探索似乎也證明了這一點(diǎn)，但在立法層面，仍然存在著模糊之處。早在2007年，最高人民法院曾一度批復(fù)不再受理檢察機(jī)關(guān)提起的國有資產(chǎn)流失案件，其原因并非不支持檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟，而在于顧忌法律依據(jù)的缺失。2012年民事訴訟法修改后，盡管增設(shè)了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以提起民事公益訴訟，但并未明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟的主體資格，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位、角色設(shè)定等依然不夠清晰。而檢察機(jī)關(guān)自行探索的公益訴訟實(shí)踐，通常以直接起訴、督促起訴、支持起訴等方式展開，但這些模式都缺乏明確具體的法律依據(jù)、程序規(guī)則等等，其合法性、規(guī)范性面臨巨大挑戰(zhàn)。

雖然缺乏民事訴訟法的明確授權(quán)，但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”畢竟為檢察機(jī)關(guān)打開了民事公益訴訟的口子，也較易形成社會的共識度。相形之下，公益訴訟制度在行政訴訟法中的一片空白，卻導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟更無回旋余地，其合法性存在更大疑問。而不少學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的重點(diǎn)，并非民事公益訴訟，恰恰應(yīng)當(dāng)是行政公益訴訟。原因在于，行政機(jī)關(guān)的管理職能幾乎覆蓋所有公共領(lǐng)域，其不作為、亂作為將嚴(yán)重?fù)p害公共利益。而行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致行政公益訴訟的難度遠(yuǎn)高于民事公益訴訟，在案件定性處理、排除干擾阻力、考慮社會影響等方面都面臨更大困難。民間組織與行政機(jī)關(guān)相比，顯然力量明顯失衡，難以擔(dān)當(dāng)行政公益訴訟的重任。相形之下，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，具有特別的法律地位、監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)大權(quán)威和專業(yè)技能等等，足以有效抗衡行政機(jī)關(guān)，理應(yīng)以行政公益訴訟為主要使命。

耐人尋味的是，2014年修改行政訴訟法時(shí)，曾有設(shè)立行政公益訴訟制度的動議，但最終未能實(shí)現(xiàn)。究其原因，除了來自一些行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈反對外，還緣于行政公益訴訟的一些關(guān)鍵問題存在重大爭議。其中一大反對理由是，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位與公益訴訟基本職能存在沖突。如果檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份提起公益訴訟，不僅可以監(jiān)督被告的訴訟活動，甚至可以監(jiān)督法院的審判活動，將破壞訴訟的平衡構(gòu)造。此外，圍繞著行政公益訴訟如何界定公共利益、分配舉證責(zé)任、承擔(dān)訴訟費(fèi)用、設(shè)計(jì)程序規(guī)則、確定判決形式等等，也都存在不小的分歧。

立法固然需要審慎的態(tài)度，但公益訴訟對檢察機(jī)關(guān)的聲聲召喚已勢不可當(dāng)。在此背景下，以試點(diǎn)方式全面啟動檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟探索，推進(jìn)改革的同時(shí)檢測成敗，積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，就成了最優(yōu)選擇。由此，一系列重大決策接踵而至。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，首次提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，由此吹響了一項(xiàng)重大司法改革的沖鋒號。次年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，隨著頂層設(shè)計(jì)的成型，試點(diǎn)改革進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)。

兩個(gè)月后的2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權(quán)最高人民檢察院以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)開展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。

至此，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的試點(diǎn)改革正式獲得了合法性通行證。2015年7月2日，就在全國人大常委會作出相關(guān)授權(quán)決定的第二天，最高人民檢察院公布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，對檢察機(jī)關(guān)提起行政或民事公益訴訟的諸多問題作出了明確規(guī)范。其后，“兩高”又先后出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對改革作出了更為細(xì)化的規(guī)則設(shè)計(jì)。

借助時(shí)代呼喚、高層決策、立法授權(quán)、配套制度的層層推力，檢察機(jī)關(guān)正式開辟了公益訴訟試驗(yàn)田，踏上了砥礪前行、開花結(jié)果的征途。

從個(gè)案破冰到井噴之勢

伴隨著檢察機(jī)關(guān)以強(qiáng)大的“國家隊(duì)”之勢亮相試點(diǎn)改革舞臺，徘徊中的公益訴訟迎來了煥然一新的面貌。

2015年12月，山東省慶云縣檢察院將當(dāng)?shù)丨h(huán)保局訴諸法院，激活了試點(diǎn)改革啟動后的首例行政公益訴訟案。該案的起因是，慶云縣檢察院在審查當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)涉嫌污染環(huán)境罪案時(shí)，發(fā)現(xiàn)縣環(huán)保局雖然早已知情涉事企業(yè)的污染行為，卻違法批準(zhǔn)其進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期，于是向縣環(huán)保局發(fā)出了檢察建議，但縣環(huán)保局仍然怠于監(jiān)管，慶云縣檢察院因此將縣環(huán)保局推上了被告席。半年后的2016年6月，當(dāng)?shù)胤ㄔ壕痛税缸鞒鲆粚徟袥Q，支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求，并責(zé)令縣環(huán)保局依法履職。而此前的2016年1月，貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)一案已經(jīng)率先作出判決，檢察機(jī)關(guān)收獲了試點(diǎn)改革啟動后的首個(gè)行政公益訴訟勝果，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局局長和環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長亦因此案被擼去了官帽。沿著這些先行的足跡，被視為改革重點(diǎn)及難點(diǎn)的行政公益訴訟，取得了歷史J『生突破。

試點(diǎn)改革啟動后由檢察機(jī)關(guān)提起的首例民事公益訴訟案，出現(xiàn)在江蘇省常州市。2016年4月，隨著常州市人民檢察院以公益訴訟人身份起訴的一起污染索賠案一審落槌，兩名制造污染的被告被判令必須支付150萬元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。4個(gè)月后的2016年8月，吉林省白山市人民檢察院發(fā)動的一起公益訴訟案亦下達(dá)一審判決，試點(diǎn)改革啟動后由檢察機(jī)關(guān)提起的首例行政附帶民事公益訴訟案再奏凱歌。法院不僅認(rèn)定涉案衛(wèi)計(jì)部門監(jiān)管不力，同時(shí)責(zé)令肇事醫(yī)院立即停止非法排污行為。

紛至沓來的“首例”，不斷釋放著試點(diǎn)改革的效應(yīng)，進(jìn)發(fā)著公益訴訟的活力。至2016年6月底，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，已經(jīng)全部成功破冰。

不過，在為期兩年的試點(diǎn)改革前半程，各地推進(jìn)速度并不均衡，少數(shù)試點(diǎn)省份僅有三成左右的基層檢察院辦理了公益訴訟。從全局而言，整體進(jìn)展也不甚理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年9月底，各試點(diǎn)地區(qū)共辦理公益訴訟案件1710件，其中訴前程序消化掉的案件占1668件，提起訴訟的僅為42件，法院審結(jié)的只有12件。這一狀況一度引發(fā)不小的擔(dān)憂，以至2016年11月全國人大常委會審議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況中期報(bào)告時(shí)，不少批評意見認(rèn)為，如果缺乏足夠數(shù)量的典型性、代表性樣本，就無法檢驗(yàn)制度改革是否合理，也無法為制度完善提供實(shí)踐依據(jù)。

在此背景下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部一系列加速改革的措施紛紛啟動。2016年9月，最高人民檢察院對各試點(diǎn)地區(qū)明確提出要求，年底前60%的基層檢察院須解決公益訴訟空白。而改革前期出于穩(wěn)妥考慮，要求地方檢察院擬提起公益訴訟須先報(bào)請最高檢批準(zhǔn)的審查機(jī)制，此時(shí)也作出重大調(diào)整，將審批權(quán)下放至了省級檢察院。與此同時(shí)，一些地方檢察機(jī)關(guān)也加大了自我督促的壓力，頗為典型的是，吉林省人民檢察院專門制定了《公益訴訟試點(diǎn)工作推進(jìn)不力問責(zé)辦法》，由此帶來的直接效果是，到2017年1月底，吉林省內(nèi)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件已達(dá)60件，起訴數(shù)躍居全國第一。

另一方面，伴隨著中央政府出臺一系列支持檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的政策，改革初期一些地方政府和職能部門拒斥公益訴訟的阻力也在悄然融化。國務(wù)院制定的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《土壤污染防治行動計(jì)劃》等等，均明確提及公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)積極配合、接受監(jiān)督。而在地方政府層面，也不乏類似的政策跟進(jìn)，安徽省就制定了全國首個(gè)省級政府支持行政公益訴訟的指導(dǎo)性文件。

這種內(nèi)外呼應(yīng)、上下聯(lián)手的權(quán)力趨動，正是推進(jìn)中國式改革的最大動力。由此，試點(diǎn)改革一改此前突破與徘徊并存的局面，步入了集中發(fā)力的后半程。到2017年3月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件已達(dá)5871件，其中提起訴訟案件飚升至653件。此后，試點(diǎn)改革更是以井噴之勢發(fā)起了最后沖刺，僅兩個(gè)月內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件就激增了兩千多件。

立法的升級

時(shí)光如梭，轉(zhuǎn)瞬間，為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)改革，走到了收官驗(yàn)收的時(shí)刻。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。案件范圍覆蓋所有授權(quán)試點(diǎn)領(lǐng)域，試點(diǎn)地區(qū)的全部市（分、州）級檢察院和91%的基層檢察院均已辦理了訴訟案件，觸及民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政公益附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等多種案件類型。人民法院審結(jié)的236件訴訟案件中，一審、二審程序所有環(huán)節(jié)都有涉及，涵蓋判決、調(diào)解、撤訴等各式結(jié)案方式。

全覆蓋、多樣化的試點(diǎn)探索，充分彰顯了試點(diǎn)改革的效應(yīng)。在民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)通過引導(dǎo)、督促社會組織積極行使公益訴權(quán)，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供專業(yè)支持，極大調(diào)動了民間社會參與公益保護(hù)的積極性，形成了聯(lián)手保護(hù)公益的強(qiáng)大合力。以往民事公益訴訟“不愿訴、不敢訴、不能訴”的困境，由此得到極大改善。

更加引人注目，同時(shí)也是試點(diǎn)改革最大成功之處，則是行政公益訴訟的開疆拓土。截至2017年3月的統(tǒng)計(jì)顯示，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟已達(dá)580件，占全部提起公益訴訟案件的89%，顯見已成為試點(diǎn)改革的主攻方向。而在檢察機(jī)關(guān)辦理的全部訴前和訴訟程序案件中，涉及國土部門1552件，環(huán)保部門1141件，林業(yè)部門918件，水利水務(wù)部門405件，農(nóng)業(yè)部門214件，人民防空部門213件，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門168件，財(cái)政部門124件，眾多與公共利益和民生權(quán)益密切相關(guān)、執(zhí)掌重要權(quán)力資源的行政機(jī)關(guān)，紛紛被納入監(jiān)督之列。由此，不僅彌補(bǔ)了長期缺失行政公益訴訟的法治短板，而且構(gòu)建了檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的剛性機(jī)制，這對督促行政機(jī)關(guān)依法行政自覺、豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段，意義深遠(yuǎn)。

普遍的共識是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的試點(diǎn)改革，積累了豐富的實(shí)踐樣本，充分校驗(yàn)了制度設(shè)計(jì)，探出了一條司法保護(hù)公益的中國道路。而此時(shí)最為緊迫的議題是，隨著為期兩年的試點(diǎn)改革步入收官階段，如何使試點(diǎn)成果上升為立法確認(rèn)，將改革進(jìn)行到底！

早在2017年3月的全國兩會上，就有240余位代表、委員提出議案、建議，對試點(diǎn)改革予以高度評價(jià)，并呼吁盡快在全國推開。5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議作出判斷：

“正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”，并提出“在總結(jié)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障?！倍白匪荩瑑赡昵叭珖舜蟪Ｎ瘯ㄟ^的相關(guān)授權(quán)決定也曾明確要求：“試點(diǎn)期滿后，對實(shí)踐證明可行的，適時(shí)提請全國人大常務(wù)委員會修改完善有關(guān)法律?！?/p>

沿著“重大改革于法有據(jù)”的法治軌道，一場重塑公益訴訟制度的修法行動應(yīng)約而至。2017年6月27日，全國人大常委會通過了民事訴訟法修正案和行政訴訟法修正案，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度被正式載入法律。

至此，由2012年民事訴訟法修改后首創(chuàng)的公益訴訟制度，在經(jīng)歷了持續(xù)不斷的制度演進(jìn)和實(shí)踐洗禮后，終于完成了具有拐點(diǎn)意義的一次立法升級。一個(gè)檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公益訴訟新時(shí)代，正式開啟了！