分稅制改革如何激發(fā)地方政府積極性

鄭嘉璐

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅制度的變遷能直接影響地方政府的執(zhí)政理念。當(dāng)前，中國正加快轉(zhuǎn)變地方政府的職能，摒棄“唯GDP論”，打造服務(wù)型政府。在這一轉(zhuǎn)變過程中，財(cái)稅體制改革將扮演舉足輕重的角色。隨著營改增的完成，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的調(diào)整，分稅制已是下一步改革的重點(diǎn)。

分稅制改革怎么搞？《南風(fēng)窗》記者專訪了中國人民大學(xué)財(cái)政系主任呂冰洋教授。

地方政府間的稅收競爭

南風(fēng)窗：稅收能激勵(lì)地方政府的行為，這背后的邏輯是怎樣的？

呂冰洋：過去很長一段時(shí)間里，中國的地方政府熱衷于吸引企業(yè)投資。這是因?yàn)榉侄愔聘母锖?，地方政府主要的收入來源是企業(yè)所得稅分成、增值稅分成及營業(yè)稅。換句話說，地方政府的稅收基本來自于企業(yè)產(chǎn)出：企業(yè)銷售產(chǎn)品多、利潤高、增值大，地方政府獲得的稅收就多。

出于稅收的激勵(lì)，地方政府有動(dòng)力吸引企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y，也有動(dòng)力保護(hù)地方稅源大戶。最近引發(fā)關(guān)注的“鴻茅藥酒事件”就是這樣，為什么當(dāng)?shù)卣袆?dòng)力支持這樣的企業(yè)發(fā)展，甚至動(dòng)用了一些行政手段？因?yàn)檫@家企業(yè)是納稅大戶，它對當(dāng)?shù)刎?cái)政收入太重要了。

稅收激勵(lì)政府行為的例子還有很多。比如上世紀(jì)80年代，產(chǎn)品稅是地方政府重要的稅收來源，為了多收稅，地方政府會(huì)鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)“價(jià)高稅多”的企業(yè)發(fā)展，對外來商品則采取地區(qū)貿(mào)易保護(hù)主義。一個(gè)典型事例是當(dāng)時(shí)各縣爭相開辦啤酒廠，居民只能買本地產(chǎn)的啤酒，外地啤酒則不許在當(dāng)?shù)厥圪u，因?yàn)樗鼤?huì)影響本地啤酒的產(chǎn)品市場。那時(shí)候發(fā)生的所謂“蠶繭大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”都與此有關(guān)。

南風(fēng)窗：在稅收激勵(lì)下，地方政府間難免存在稅收競爭。當(dāng)前稅收競爭的情況如何 ？

呂冰洋：當(dāng)前地方政府的稅收競爭主要采取兩種手段。第一是在稅收執(zhí)法上有差異。我們知道，稅率是全國統(tǒng)一的，但是地方征管力度并不完全相同，征管力度大，企業(yè)實(shí)際稅率就高。有些地方政府會(huì)有意放松征管，形成稅收洼地，以此來吸引企業(yè)。第二是稅收返還。企業(yè)繳稅到財(cái)政，財(cái)政再返還給你，這也相當(dāng)于企業(yè)繳的稅少了。

稅收競爭有利有弊。有利的一面是，競爭激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方利用稅收杠桿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競爭，客觀上促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的增長。而不利的一面是稅收秩序的不規(guī)范。地方政府采取不同的征管力度和稅收返還，導(dǎo)致企業(yè)面對的執(zhí)法環(huán)境及實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)是不一致的。行政力量干預(yù)了市場性的資源配置，沒有讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用。

中國當(dāng)前面臨的一些社會(huì)問題也與此有關(guān)。地方政府熱衷于工業(yè)投資，導(dǎo)致了工業(yè)產(chǎn)能過剩問題；曾經(jīng)的營業(yè)稅有一半來自建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資和價(jià)格保持高位有利于增加地方財(cái)政收入，這導(dǎo)致了中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策在地方政府層面難以落實(shí)。更重要的一點(diǎn)是，由于納稅的主體是企業(yè)，地方政府更愿意為轄區(qū)企業(yè)而非居民提供服務(wù)和保護(hù)。政府與企業(yè)互動(dòng)密切，在GDP增長的同時(shí)，可能出現(xiàn)政企合謀、環(huán)境破壞、地區(qū)差距擴(kuò)大等問題。

南風(fēng)窗：現(xiàn)行的分稅制會(huì)導(dǎo)致許多問題，當(dāng)初作這樣的設(shè)計(jì)是出于什么考慮？

呂冰洋：這個(gè)問題要從歷史發(fā)展角度來看。雖然分稅制還存在不少問題，但縱向比較來看，中國的稅收制度是在不斷進(jìn)步的。從改革開放到現(xiàn)在，這40年稅制改革的主線是“建設(shè)統(tǒng)一大市場”。

在中國經(jīng)濟(jì)剛剛起飛的時(shí)候，的確需要激勵(lì)地方政府為企業(yè)提供扶持和生產(chǎn)性服務(wù)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)市場條件不好，單純依靠市場無法吸引大量的企業(yè)投資，需要政府提供稅收支持才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前這個(gè)階段，人均GDP接近一萬美元，統(tǒng)一的大市場已經(jīng)基本形成，我們不需要再通過制造稅收洼地來激發(fā)生產(chǎn)力。對大型經(jīng)濟(jì)體來說，統(tǒng)一大市場本身就有高度的效率，市場競爭越平整，越有利于發(fā)揮市場在資源配置中的效率。因此，消除行業(yè)間、地區(qū)間、企業(yè)間的稅收差別就顯得非常重要。當(dāng)前分稅制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是減少行政對稅收的干預(yù)，引導(dǎo)地方政府把注意力放到提高公共服務(wù)水平和公共治理水平上去。

兩種積極性

南風(fēng)窗：想要利用稅收引導(dǎo)地方政府為居民服務(wù)，分稅體系就要有所設(shè)計(jì)。未來的分稅制改革應(yīng)該遵循什么樣的原則？

呂冰洋：目前，地方財(cái)政收入依然高度依賴企業(yè)的產(chǎn)出，下一步的分稅方案，應(yīng)該斬?cái)噙@種聯(lián)系，按受益性原則劃分稅基。換句話說，地方財(cái)政收入應(yīng)與好的公共服務(wù)掛鉤。試想一下，如果地方政府提供的公共服務(wù)越好，獲得的稅收就越多，那地方政府一定有動(dòng)力轉(zhuǎn)變職能，去盡可能地提供最好的公共服務(wù)。

目前，地方財(cái)政收入依然高度依賴企業(yè)的產(chǎn)出，下一步的分稅方案，應(yīng)該斬?cái)噙@種聯(lián)系，按受益性原則劃分稅基。換句話說，地方財(cái)政收入應(yīng)與好的公共服務(wù)掛鉤。

我認(rèn)為，未來還是要堅(jiān)持分稅制的設(shè)定，但要把能維護(hù)統(tǒng)一市場、有利于宏觀調(diào)控的稅種歸為中央稅，把與轄區(qū)居民服務(wù)相關(guān)的稅種歸為地方稅。這樣地方政府的工作重心將從為企業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變到為居民服務(wù)上。

南風(fēng)窗：你能否舉一個(gè)體現(xiàn)受益性原則的例子。

呂冰洋：就以前些年石家莊三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”為例。如果地方的主要稅收來自于增值稅和企業(yè)所得稅，地方政府就有激勵(lì)保護(hù)這個(gè)企業(yè)，因?yàn)槿构臼羌{稅大戶。但假設(shè)把地方稅體系調(diào)整一下，地方稅收不再是增值稅而是一般性消費(fèi)稅，就是說所有進(jìn)入超市的商品，都需要按固定比例納稅，那地方政府就沒有任何激勵(lì)去保護(hù)企業(yè)。因?yàn)槿沟瓜氯?，居民還可以選擇其他品牌的奶粉，繼續(xù)消費(fèi)，當(dāng)?shù)氐亩愂詹粫?huì)受到影響。

并且，地方政府不但不會(huì)偏袒企業(yè)，反而有激勵(lì)查處問題企業(yè)，保護(hù)消費(fèi)市場。原因很簡單，如果地方政府不查處問題產(chǎn)品，當(dāng)?shù)氐南M(fèi)環(huán)境就惡化了，居民有可能跑到周邊城市去消費(fèi)，那與消費(fèi)緊密相關(guān)的稅收就隨之流走了。

可以看到，地方政府的執(zhí)政觀念在這里發(fā)生了轉(zhuǎn)變。對當(dāng)?shù)卣畞碚f，保護(hù)好消費(fèi)環(huán)境才能獲得更高的稅收，這實(shí)際上增加了居民的福利。這就是受益稅的好處。

能體現(xiàn)受益性的稅種主要有三個(gè)，按受益性強(qiáng)弱排序?yàn)椋悍康禺a(chǎn)稅、一般性消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅。就房地產(chǎn)稅而言，地方政府會(huì)通過提供優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)來增加房地產(chǎn)評估價(jià)值；就一般性消費(fèi)稅而言，地方政府會(huì)通過完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)消費(fèi)環(huán)境吸引更多消費(fèi)者；就個(gè)人所得稅而言，地方政府會(huì)通過提供良好的就業(yè)環(huán)境吸引更多勞動(dòng)者進(jìn)入。這三者都會(huì)促進(jìn)地方公共服務(wù)質(zhì)量的提高，也都適合作為地方稅。

南風(fēng)窗：地方稅體系的改革能引導(dǎo)地方政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。以受益性原則改革地方稅，地方政府的積極性會(huì)發(fā)生什么變化？

呂冰洋：中國是一個(gè)大國，不同地區(qū)面臨的情況千差萬別，社會(huì)治理一定需要“中央和地方兩個(gè)積極性”，也就是說地方政府的積極性永遠(yuǎn)都需要激發(fā)。關(guān)鍵是激發(fā)地方政府什么樣的積極性，是激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，還是提供公共服務(wù)的積極性？這兩個(gè)積極性對地方稅的要求是不一樣的：從發(fā)展生產(chǎn)的角度看，把對企業(yè)征收的稅種作為地方稅，最有利于激發(fā)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，比如增值稅、企業(yè)所得稅；從促進(jìn)公共服務(wù)的角度看，把對居民征收的稅種作為地方稅，最有利于激發(fā)提供公共服務(wù)的積極性，比如房產(chǎn)稅、一般性消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅。

當(dāng)前，中國民眾對公共服務(wù)的要求越來越高，中央也在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我認(rèn)為，下一步應(yīng)該使用稅收工具來調(diào)動(dòng)地方政府提高公共服務(wù)質(zhì)量的積極性。

講到這里還要補(bǔ)充一點(diǎn)，我們要認(rèn)識(shí)到，無論如何設(shè)置地方稅系，轄區(qū)間稅收競爭都是不可避免的現(xiàn)象。地方稅體系的改革應(yīng)該盡量抑制負(fù)面的稅收競爭，鼓勵(lì)良性的稅收競爭。一般而言，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭容易帶來扭曲，公共服務(wù)競爭則會(huì)提升社會(huì)整體福利水平。

改革地方稅

南風(fēng)窗：如果遵照受益性原則建設(shè)地方稅體系，會(huì)遇到哪些阻礙？

呂冰洋：受益性強(qiáng)的稅種比如房地產(chǎn)稅、一般性消費(fèi)稅都是稅收痛苦感較強(qiáng)的稅種，這就決定了它們的開征難度非常大。比如當(dāng)消費(fèi)稅從5%上升到8%時(shí)，日本居民發(fā)現(xiàn)到超市購物時(shí)，每件商品都要多交一些稅。當(dāng)時(shí)日本社會(huì)反對的聲音很高，期間連換了四個(gè)首相。

但換個(gè)角度來看，較強(qiáng)的稅痛感也不全是壞事。納稅人的權(quán)利意識(shí)會(huì)隨著稅痛感的增強(qiáng)而提升，這也是在倒逼政府提高公共治理水平，比如預(yù)算更加透明、提高行政效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量等。以房地產(chǎn)稅為例，繳稅后，納稅人很可能會(huì)追問：我交了這么多稅，政府拿去干了什么呢？我家周邊的醫(yī)院搞得不太好，政府能不能改善一下醫(yī)療環(huán)境？便于理解，我們可以把房地產(chǎn)稅類比成小區(qū)業(yè)主繳納的物業(yè)費(fèi)，如果你交了物業(yè)費(fèi)，但小區(qū)里的垃圾沒清理，你愿意嗎？

南風(fēng)窗：你的意思是地方稅改革要設(shè)計(jì)好步驟，在你看來，這項(xiàng)改革應(yīng)該按照什么步驟推行？

建立在綜合制基礎(chǔ)上的個(gè)人所得稅，不僅是籌集財(cái)政收入的重要稅種，還有其他重要作用，比如幫助政府有效掌握個(gè)人收入和行為信息，激發(fā)納稅人權(quán)利意識(shí)等。

呂冰洋：地方稅改革應(yīng)該按照由易到難的順序。目前來看，最可行的是“按消費(fèi)地原則分配稅收”。以增值稅為例，營改增后，增值稅按照央地“五五分成”的比例劃分，依然取決于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)繳納的增值稅數(shù)額。未來，一個(gè)地區(qū)分得多少增值稅，可以不再遵循生產(chǎn)地原則，而是取決于當(dāng)?shù)叵M(fèi)量占全國消費(fèi)量的比例。這樣一來，地方就不會(huì)對域內(nèi)的企業(yè)提供那么多政策扶持，而是更加關(guān)注域內(nèi)的消費(fèi)環(huán)境。這種方式?jīng)]有新增稅種，也沒有增加居民的稅痛感，只是調(diào)節(jié)了政府的職能，所以可行性比較強(qiáng)。

第二步改革難度要大一些，那就是個(gè)人所得稅的改革。個(gè)稅改革的方向是綜合征收與分類征收相結(jié)合，未來，我們可以對勞動(dòng)與經(jīng)常性資本所得進(jìn)行綜合征收，作為省級政府的主體稅，對非經(jīng)常性資本所得如股票交易所得作為中央稅。要知道，建立在綜合制基礎(chǔ)上的個(gè)人所得稅，不僅是籌集財(cái)政收入的重要稅種，還有其他重要作用，比如幫助政府有效掌握個(gè)人收入和行為信息，激發(fā)納稅人權(quán)利意識(shí)等。所以，個(gè)人所得稅勢必要實(shí)行一定程度的綜合制，并由現(xiàn)在的代扣代繳轉(zhuǎn)為自行申報(bào)。

企業(yè)是創(chuàng)造價(jià)值的環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的賦稅不應(yīng)該過重，所以很多發(fā)達(dá)國家都以對人收稅為主。由對企業(yè)征稅轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ苏鞫?，這也是中國未來稅制改革的一個(gè)重要方向。我們可以看一組數(shù)據(jù)，在美國，個(gè)人所得稅占稅收收入比重的35%，在OECD國家平均占25%，在俄羅斯占19%。中國的這一數(shù)據(jù)在2017年提高了一點(diǎn)，也才到8.3%。

最后，難度最大的是開征一般性消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅。

南風(fēng)窗：外界對房地產(chǎn)稅的開征議論紛紛，尤其對房地產(chǎn)稅發(fā)揮的作用分歧很大。在你看來，房地產(chǎn)稅的開征，能夠解決什么問題？

呂冰洋：對于房地產(chǎn)稅的功能，外界有多個(gè)期待：一是調(diào)房價(jià)，二是調(diào)分配，三是增加地方財(cái)政收入，四是促進(jìn)政府治理水平提高。開征房地產(chǎn)稅到底會(huì)達(dá)到什么效果呢？

首先，調(diào)房價(jià)是不太可能的，放眼全世界，很少有國家用房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)房價(jià)。中國征收二手房交易個(gè)人所得稅、契稅都沒有抑制房價(jià)，征收房地產(chǎn)稅也很難實(shí)現(xiàn)。第二，調(diào)分配也不行。分配有很多種，比如可支配收入分配、公共服務(wù)分配和財(cái)富分配等，房地產(chǎn)分配只是財(cái)富分配的一種。它的征收或許可以讓有錢人更少的買房子，但他們還可以進(jìn)行其他資本運(yùn)作，比如投資股市、期貨等產(chǎn)品。第三，將房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種也不行，我統(tǒng)計(jì)過OECD國家房地產(chǎn)稅占稅收的比重，只有3.3%，這太低了。如果中國開征房地產(chǎn)稅，稅收占比還會(huì)更低，它對地方財(cái)政的幫助并不大。

所以，房地產(chǎn)稅的作用就是促進(jìn)地方治理水平的提高。我們不能賦予房地產(chǎn)稅過多的職能，給予它過高的期待，如果目標(biāo)定位錯(cuò)了，那就麻煩了。