城市維護(hù)建設(shè)稅立法的完善

張程臣 李沫

摘要：城市維護(hù)建設(shè)稅是我國(guó)為了加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)，擴(kuò)大和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)資金來(lái)源而開(kāi)征的一個(gè)稅種，用于城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施的維護(hù)建設(shè)。城市維護(hù)建設(shè)稅屬于附加稅，其稅制設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單、征管相對(duì)便利、征收范圍較廣，對(duì)于籌集城市維護(hù)建設(shè)資金擁有相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源渠道和規(guī)模，起到了積極的作用。由于國(guó)稅和地稅征管部門(mén)的脫節(jié)，使得國(guó)家和地方在征收城建稅時(shí)存在著一些征收管理上的不協(xié)調(diào)。同時(shí)，城建稅與其他稅種在立法等方面存在著矛盾之處。還有諸如稅率設(shè)置不合理等問(wèn)題的存在，完善城市維護(hù)建設(shè)稅的立法是十分必要的。

關(guān)鍵詞：城市維護(hù)建設(shè)稅；立法；完善

一、研究現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)一系列關(guān)于城市維護(hù)建設(shè)稅立法進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中我們可以分析得出，從1985年我國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅的開(kāi)征到2012年在擴(kuò)圍背景下對(duì)城市維護(hù)建設(shè)稅的改革，城市維護(hù)建設(shè)稅雖然僅開(kāi)征了30多年，但是對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)的發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要有：

第一，附加稅性質(zhì)和稅率的差別，使納稅人負(fù)擔(dān)有別。由于增值稅、消費(fèi)稅以及營(yíng)業(yè)稅本身存在著稅制差異，使得不同行業(yè)的納稅人面臨著不同的貨物勞務(wù)稅稅負(fù)，因此城建稅的納稅人因所處行業(yè)不同，同樣面臨著不同的實(shí)際稅率。尤其，營(yíng)業(yè)稅因重復(fù)征稅問(wèn)題而廣受詬病，城建稅以營(yíng)業(yè)稅為計(jì)稅依據(jù)也必然存在重復(fù)征稅。

第二，稅基不穩(wěn)，城建稅資金的籌資功能弱化。在地方稅收收入中，城市維護(hù)建設(shè)稅是除營(yíng)業(yè)稅外，比重排在第二的地方自有稅種，歷年的稅收規(guī)模也相對(duì)充足，其占地方稅收收入的比重維持在5%-7%之間，是地方稅收收入體系的第三大稅種，排在增值稅和企業(yè)所得稅之后。城建稅稅收收入直接受制于兩大流轉(zhuǎn)稅，這兩大流轉(zhuǎn)稅的減免也就意味著城建稅的減免。任何關(guān)于增值稅、消費(fèi)稅的改革，均將改革影響直接傳導(dǎo)給城建稅。

第三，稅權(quán)高度集中，地方政府無(wú)法擁有獨(dú)立的稅收政策調(diào)整權(quán)。城市維護(hù)建設(shè)是地方性公共品，應(yīng)當(dāng)由地方自行決策并提供，其所對(duì)應(yīng)的資金供應(yīng)方式和機(jī)制，地方也應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)限，但目前地方政府對(duì)于城市維護(hù)建設(shè)稅的稅收政策調(diào)整權(quán)限明顯缺位。

二、當(dāng)前背景下完善城建稅立法的必要性

（一）研究目的

在當(dāng)前“營(yíng)改增”全面推行的背景下，地方稅體系構(gòu)建的重要性不斷凸顯出來(lái)，作為地方專(zhuān)項(xiàng)用于城市維護(hù)建設(shè)方面的稅收來(lái)源，原本就遵循著財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則進(jìn)行稅制設(shè)計(jì)。近年來(lái)，城市維護(hù)建設(shè)方面資金不足的問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重，倚重土地財(cái)政和地方投融資平臺(tái)等做法愈演愈烈，這對(duì)于地方稅體系的構(gòu)建，尤其是作為城市維護(hù)建設(shè)領(lǐng)域的主體稅種——城市維護(hù)建設(shè)稅立法的完善，提出了迫切的要求。

（二）當(dāng)前城建稅立法存在的主要問(wèn)題

1.稅基不穩(wěn)，城建稅資金的籌資功能弱化

城建稅以增值稅、消費(fèi)稅的應(yīng)納稅額為基礎(chǔ)，其稅收收入直接受制于這兩大流轉(zhuǎn)稅。當(dāng)存在拖欠、偷漏主體稅種的情況下或者是購(gòu)銷(xiāo)不均衡的情況下，城建稅的征收也會(huì)存在很大的問(wèn)題。同時(shí)城建稅是在增值稅、消費(fèi)稅的基礎(chǔ)之上又再次征收的一種稅，對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)是稅上征稅，因此可能會(huì)導(dǎo)致納稅人抵觸情緒的產(chǎn)生。

2.附加稅性質(zhì)，在稅收征管方面缺乏執(zhí)法剛性

稅務(wù)部門(mén)無(wú)法對(duì)城市維護(hù)建設(shè)稅欠稅進(jìn)行獨(dú)立征繳和處罰。由于城市維護(hù)建設(shè)稅只是一種附加稅，這一性質(zhì)就決定了并沒(méi)有十分嚴(yán)格的征管要求，這就使得一些納稅人可能會(huì)有偷稅漏稅而不被發(fā)現(xiàn)的可能，征收管理十分困難。

3.征管部門(mén)劃分與稅收歸屬不一致，征管效率不高

城市維護(hù)建設(shè)稅為地方財(cái)政所有，征稅部門(mén)劃分和稅收歸屬不一致，附加于增值稅 、消費(fèi)稅的城建稅與城建稅地方收入屬性相矛盾，由此存在的信息溝通問(wèn)題，不可避免。

4.城建稅條例中的稅率設(shè)置不合理

城建稅的稅率實(shí)行地區(qū)差別稅率考慮到城鎮(zhèn)規(guī)模越大，所需要的建設(shè)與維護(hù)資金越多，與此相適應(yīng)，便有了根據(jù)納稅人所在地不同而從高到低不同的稅率。該稅創(chuàng)建之初是有其合理性的，時(shí)至今日，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以及發(fā)展需要已完全改變，城建稅的稅率應(yīng)重新設(shè)定了。第一，從效率原則來(lái)看，城建稅可設(shè)置單一稅率，便于計(jì)算征收，節(jié)約征稅成本。第二，從公平原則來(lái)看，可依據(jù)不同行業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞程度來(lái)設(shè)置差別稅率，對(duì)高污染、高能耗的行業(yè)征高稅，對(duì)綠色環(huán)保無(wú)污染行業(yè)征低稅，體現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)公平。第三，從受益原則來(lái)看，雖然現(xiàn)行行政區(qū)劃已經(jīng)劃分了城市市區(qū)、縣城和鎮(zhèn)的具體范圍，然而實(shí)施多年的結(jié)果表明，上述劃分過(guò)于籠統(tǒng)，且各地理解不一，在稅率執(zhí)行上也各異，除此之外，由于城鄉(xiāng)一體化，城、鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，使得政府在稅率執(zhí)行上不一致，如此便必然造成稅收負(fù)擔(dān)不平衡，違背了城建稅“區(qū)別對(duì)待、合理負(fù)擔(dān)”的立法精神。

三、解決方案

（一）將城建稅單獨(dú)立法

根據(jù)之前的經(jīng)驗(yàn)可以看出，城建稅之所以在目前存在一些問(wèn)題，一個(gè)直接的原因就是我國(guó)對(duì)于城建稅的重視程度不夠。因此我們讓建議從立法層面解決，城建稅單獨(dú)立法，使其成為主體稅種，增加它的重要程度，改變以往的附加稅性質(zhì)，這樣有利于地稅部門(mén)的日常征收管理，和地方政府的城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)，促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。

（二）調(diào)整計(jì)稅依據(jù)

城市維護(hù)建設(shè)稅是我國(guó)為了加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)，擴(kuò)大和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)資金來(lái)源而開(kāi)征的一個(gè)稅種，用于城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施的維護(hù)建設(shè)。根據(jù)其自身的這一特點(diǎn)我們可以發(fā)現(xiàn)這一稅種的設(shè)立是為了維護(hù)城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施的，所以我認(rèn)為應(yīng)該以你對(duì)公共事業(yè)和公共設(shè)施的使用程度的多少來(lái)進(jìn)行繳稅，比如以營(yíng)業(yè)收入、租賃收入、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)收入等為計(jì)稅依據(jù)，也可以穩(wěn)定稅收收入來(lái)源，同時(shí)根據(jù)城建稅的繳納也可以體現(xiàn)出納稅企業(yè)規(guī)模的大小。拓寬城建稅的稅基，使得城建稅收入能夠隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)，符合公平負(fù)擔(dān)原則，接軌國(guó)際稅收慣例，簡(jiǎn)化計(jì)算過(guò)程，便于征納雙方操作。同時(shí)，我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)了全面“營(yíng)改增”，如果僅僅以增值稅、消費(fèi)稅作為計(jì)稅依據(jù)，是不夠完善的。

（三）改變地區(qū)差異稅率

目前我國(guó)的城市維護(hù)建設(shè)稅的稅率是按行政區(qū)域劃分為市區(qū)的稅率為7%、縣鎮(zhèn)的稅率為5%、其他地區(qū)的稅率為1%。這樣劃分容易造成納稅人稅收負(fù)擔(dān)不平衡、各行政區(qū)劃適用的稅率較難掌握的后果，而且固定的稅率不利于地方政府根據(jù)本地區(qū)各市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城建資金需要的實(shí)際情況做適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)整。所以，建議修改后的城建稅采用幅度稅率，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)需要，從實(shí)際情況出發(fā)，在規(guī)定的幅度內(nèi)確定不同市縣的適用稅率。另外，目前部分地區(qū)征收的與城建有關(guān)的費(fèi)用與城建稅完全相同，采用幅度稅率便于地方將有關(guān)的城建費(fèi)并入城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅，減少征集渠道和征管成本，規(guī)范征收行為。

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