銅仁市易地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與策略選擇

李開(kāi)林　李玉洪

摘要：易地扶貧搬遷旨在讓“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困人口擺脫貧困。研究通過(guò)對(duì)銅仁市實(shí)地調(diào)研，找出易地扶貧搬遷存在問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)，最后提出可行的策略。銅仁市易地扶貧搬遷施行情況存在低水平經(jīng)濟(jì)與高期望值就業(yè)要求的矛盾；新的社會(huì)不公問(wèn)題。銅仁市在扶貧搬遷過(guò)程中也有許多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。要使易地扶貧搬遷更有成效，要明確政府、社會(huì)與貧困者之間職責(zé)關(guān)系；將微觀分類施策與宏觀區(qū)域發(fā)展相結(jié)合；構(gòu)建恰當(dāng)?shù)氖拱徇w人員受益的機(jī)制；完善易地扶貧搬遷政策；銅仁市要利用好寶貴經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)問(wèn)題，提高易地扶貧搬遷效率。

關(guān)鍵詞：銅仁市；易地扶貧搬遷經(jīng)驗(yàn)；問(wèn)題；策略選擇

十三五期間，銅仁市將通過(guò)易地搬遷的方式讓23余萬(wàn)貧困人口擺脫貧困，搬遷人口占貧困總?cè)丝?0%以上，易地搬遷成效事關(guān)該市精準(zhǔn)扶貧工作的成敗。通過(guò)走訪該市30多個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)、相關(guān)政府部門(mén)、部分搬遷村寨，調(diào)查了易地扶貧搬遷各方面情況，現(xiàn)從銅仁市易地扶貧搬遷成功經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題及對(duì)策研究來(lái)分析當(dāng)?shù)匾椎胤鲐毎徇w情況。

一、易地扶貧搬遷的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）較為完善的社會(huì)保障制度

該市易地扶貧搬遷中98%以上貧困人口享受最低生活保障，社會(huì)保險(xiǎn)幾乎全面覆蓋搬遷人口。部分縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為極度貧困的搬遷人口建立了社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)代繳制度?？h醫(yī)院專門(mén)針對(duì)易地搬遷的貧困人口提供了醫(yī)療保險(xiǎn)不能覆蓋的疾病免費(fèi)檢查與治療政策。較為完善的社會(huì)保障制度讓貧困人口的基本生活得到了保障。各種保險(xiǎn)代繳制度及“擴(kuò)大化”的醫(yī)療保險(xiǎn)使搬遷貧困群眾“看病難、看病貴”的問(wèn)題得到有效的解決。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，針對(duì)易地扶貧搬遷的貧困人口提供了從小學(xué)到大學(xué)的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)補(bǔ)助，既讓搬遷貧困家庭小孩有學(xué)可上，又減輕了家庭負(fù)擔(dān)。完善的社會(huì)保障制度讓搬遷貧困人口能夠享受優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資源。易地搬遷的“精扶貸”為具有勞動(dòng)能力并熱心于自主創(chuàng)業(yè)的人提供了資金支持。

（二）有益貧困人口的產(chǎn)業(yè)扶貧模式

產(chǎn)業(yè)扶貧是比較普遍的扶貧形式，然而大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目卻難以使貧困人口受益，甚至成為龍頭企業(yè)或其他利益主體截獲扶貧資源、圈地的工具。新時(shí)期易地搬遷的大部分貧困人口依托產(chǎn)業(yè)園與工業(yè)園區(qū)進(jìn)行安置，如何構(gòu)建使貧困人口廣泛參與的分享機(jī)制和完善產(chǎn)業(yè)扶貧模式，是產(chǎn)業(yè)扶貧能否成功的關(guān)鍵。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有幾種值得推廣的模式。

1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式

2016年石阡縣本莊鎮(zhèn)涼山村將本村深石山區(qū)建檔立卡貧困人口68戶248人就近安置在涼山村銅古組，就近安置避免了搬遷后各種不適應(yīng)問(wèn)題的產(chǎn)生。涼山村集體經(jīng)濟(jì)模式中，村委會(huì)將涼山在外創(chuàng)業(yè)的能人選進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，搭建了具有較強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)的村級(jí)班子。探索出黨支部+專業(yè)合作社+農(nóng)戶的模式。村級(jí)黨委及領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)涼山土地連片、自然優(yōu)勢(shì)明顯的優(yōu)勢(shì)，大力爭(zhēng)取縣金融大扶貧政策的支持，采取資金入股與土地流轉(zhuǎn)的形式，將農(nóng)戶閑散資金與閑置土地有效結(jié)合起來(lái)。成立茶葉、脫毒馬鈴薯專業(yè)合作社，擁有茶葉加工廠、500頭規(guī)模養(yǎng)牛場(chǎng)一個(gè)。通過(guò)專業(yè)合作社專業(yè)化，市場(chǎng)化管理，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；c集約化。在產(chǎn)業(yè)不斷壯大的同時(shí)，村集體積累也在不斷壯大。采取了6211收益分配模式，即將村集體滾動(dòng)資金的60%用于社員分紅，20%用于村級(jí)集體滾動(dòng)發(fā)展資金，10%用于合作社管理人員薪酬，5%作為村級(jí)相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)，5%作為給貧困戶的入股資金。該模式中貧困戶可獲得三個(gè)方面的收益：一是在茶葉園區(qū)摘茶、種植管理馬鈴薯、養(yǎng)牛場(chǎng)養(yǎng)牛獲得勞務(wù)收入，二是資金入股分紅與土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收入，三是將村集體積累和多渠道籌集的資金，重點(diǎn)投向與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的公共事業(yè)，解決了人畜飲水問(wèn)題，搬遷群眾從發(fā)展的村公共事業(yè)中獲益。園區(qū)因相對(duì)較低的工資水平，致使對(duì)非貧困人口缺乏吸引力，有利于搬遷人員（貧困人口）通過(guò)勞動(dòng)分享利益。該模式的特點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)為村集體所有，避免了傳統(tǒng)的農(nóng)戶與企業(yè)進(jìn)行利益博弈。二是搬遷貧困人口受益的門(mén)檻降低，能從設(shè)計(jì)的制度里獲得多從收益。

2. “公司+基地+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”模式

松桃苗族自治縣普覺(jué)鎮(zhèn)豪口新區(qū)安置點(diǎn)共搬遷了普覺(jué)鎮(zhèn)尖山、梁洪、山口、水銀、東門(mén)等13個(gè)村寨的貧困人口105戶532人。普覺(jué)政府以彌猴桃+茶+蜜柚產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，建立省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)1個(gè)，探索出“公司+基地+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的模式。搭建了供銷社、股金社、合作社和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心的扶貧大平臺(tái)，動(dòng)員易地扶貧搬遷戶以土地、林地、扶貧資金、貸款資金等有效資產(chǎn)入股到股金社參與經(jīng)營(yíng)，每年以入股資產(chǎn)的10%為下限分紅。易地扶貧搬遷工程完成后，搬遷群眾可參與餐飲、經(jīng)商、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)增加收入。通過(guò)“兩幫一扶”解決資金問(wèn)題，政府聯(lián)系專家組織農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)培訓(xùn)解決技術(shù)瓶頸，對(duì)無(wú)勞力、無(wú)資金、無(wú)技術(shù)的三無(wú)人員通過(guò)入股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、股金社等方式，讓搬遷戶不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行年終分紅。這種模式特點(diǎn)如下：一是發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用——政府在確立扶貧項(xiàng)目、資金籌措、技術(shù)指導(dǎo)方面發(fā)揮了主要作用。二是缺乏勞動(dòng)力、資金與技術(shù)的搬遷戶通過(guò)入股合作社、股金社進(jìn)行分紅，讓缺乏勞動(dòng)能力的貧困人口基本生活有了保障。三是有勞動(dòng)能力的貧困人口通過(guò)土地等方式入股分紅、參加園區(qū)務(wù)工等多樣化的收入對(duì)脫貧致富有助推作用。

二、易地扶貧搬遷存在的問(wèn)題

（一）低水平經(jīng)濟(jì)與高期望值就業(yè)要求存在矛盾

銅仁縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點(diǎn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化水平低，產(chǎn)業(yè)化水平低，就業(yè)崗位較少且工資較低，而搬遷的貧困人口缺乏技能，綜合素質(zhì)低，很多不能滿足企業(yè)用工要求。同時(shí)，很多搬遷群眾對(duì)提供的崗位不滿意，企業(yè)崗位少、工資低與貧困人口素質(zhì)低、期望值高的雙重矛盾使得搬遷人員就業(yè)難、壓力大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)江口周屯、玉屏康華家園等安置點(diǎn)搬遷貧困人口因期望值高、崗位少的緣故，很多處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，生活來(lái)源多靠政府補(bǔ)助和親戚給予。

（二）部分易地搬遷戶與非貧困人口之間產(chǎn)生新的社會(huì)不公平問(wèn)題

在易地搬遷前，幫扶人員將給搬遷戶買(mǎi)豬、雞等作為幫扶手段，這種做法實(shí)質(zhì)是直接的利益輸送。在調(diào)查中，移民局工作人員談到很多搬遷戶“等”“靠”“要”思想極為嚴(yán)重。例如，搬遷戶要移民局工作人員給其換燈泡和送糧食之類的事情經(jīng)常發(fā)生。幫扶人員包脫貧的承諾使很多搬遷貧困戶積極性受到了損害，部分搬遷戶完全將脫貧寄希望于政府的幫扶。直接的利益輸送也產(chǎn)生了對(duì)非貧困人口的社會(huì)排斥。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分搬遷戶貧困的根源是懶惰，存在幫扶人為完成任務(wù)“要我脫貧”“求我脫貧”的心理。這類人群長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)家扶貧資源與依靠責(zé)任人幫扶維持低水平生活，既降低扶貧資源效用，也給幫扶責(zé)任人帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)。幫扶責(zé)任人一個(gè)人的工資要養(yǎng)活兩個(gè)家庭的情況較多。因懶就能占據(jù)扶貧資源的情況也極大打擊了非貧困人口繼續(xù)通過(guò)勞動(dòng)致富的積極性，易滋生只要懶惰就能得到政府幫扶的想法。

三、易地扶貧搬遷策略研究

（一）易地扶貧搬遷要明確政府、社會(huì)與貧困者三者之間的職責(zé)關(guān)系

實(shí)踐表明政府過(guò)多參與和大包大攬已經(jīng)讓部分搬遷人口產(chǎn)生了懶惰與依賴思想，極大降低了搬遷扶貧效果。政府過(guò)多介入損傷了社會(huì)自我服務(wù)與管理能力，損害了搬遷人口自我選擇權(quán)利和通過(guò)自力更生脫貧的信心，減弱了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)控作用，放大了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在扶貧中的作用，尤其要發(fā)揮社會(huì)工作者去激發(fā)貧困人口自主發(fā)展?jié)撃芎玩溄铀麄兣c社會(huì)資源方面的作用，脫貧最有效的方式是貧困人口自身努力。明確政府、社會(huì)與貧困者三者之間的職責(zé)關(guān)系，發(fā)揮各自作用，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)易地搬遷脫貧的目的。

（二）易地扶貧搬遷要將微觀分類施策與宏觀區(qū)域發(fā)展相結(jié)合

搬遷戶大多源于生存環(huán)境惡劣的深石區(qū)，文化程度較低，缺乏技術(shù)，在安置地為其提供門(mén)檻較低的工作崗位是助推脫貧的有效方式。搬遷戶中也有少部分是因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W而導(dǎo)致貧困的，這部分人需要政府及時(shí)救助，才可能避免陷入長(zhǎng)期貧困的窘境。也有缺乏勞動(dòng)力而陷入貧困的，這類群體需要社會(huì)保障來(lái)進(jìn)行覆蓋。對(duì)于因?qū)W和因病而陷入貧困的搬遷人員通過(guò)政府救助會(huì)給其學(xué)習(xí)生活帶來(lái)重大轉(zhuǎn)折，是能夠極大提高扶貧效率的。

銅仁市本身就屬地緣性貧困區(qū)域，在實(shí)施易地扶貧搬遷情況下，政府還需大量投資發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。今后開(kāi)發(fā)式扶貧中要進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困個(gè)體，創(chuàng)造門(mén)檻較低、符合搬遷貧困人口發(fā)展的就業(yè)崗位。

（三）構(gòu)建恰當(dāng)?shù)陌徇w人員受益機(jī)制，為具備勞動(dòng)能力的搬遷人員創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)，并非直接利益輸送

在全面建設(shè)小康社會(huì)階段，以貧困人口實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，完善扶貧機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)，引導(dǎo)貧困主體參與脫貧實(shí)踐。創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)發(fā)揮搬遷人口的積極性與主動(dòng)性，他們?cè)诿撠氝^(guò)程中處于主動(dòng)適應(yīng)的地位。提供技能培訓(xùn)、門(mén)檻較低的扶貧項(xiàng)目、給搬遷人員提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方式并未排斥其他社會(huì)群體參與的機(jī)會(huì)。直接利益輸送屬于被動(dòng)接受扶貧資源，這種只能由貧困人口獨(dú)享的方式已經(jīng)將其他人群排斥在利益門(mén)外。創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)有如下優(yōu)點(diǎn)：一是避免搬遷人員對(duì)政府過(guò)度依賴，他們需要自己去利用政府創(chuàng)造的機(jī)會(huì)，才能參與利益分享。通過(guò)社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)目的是增加其造血功能，避免西方式的高福利依賴。二是創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)避免出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)“窮人”的現(xiàn)象，如果排斥非貧困群體，讓搬遷群眾獨(dú)享利益，會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)“窮人”產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)或糾紛而危害社會(huì)團(tuán)結(jié)。

易地扶貧搬遷是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)的大型復(fù)雜惠民工程，本文是對(duì)“十三五”時(shí)期銅仁市易地扶貧搬遷理論研究的重要補(bǔ)充，對(duì)于該市政府在下一步扶貧搬遷工作改進(jìn)與策略制定方面具有重要參考意義，研究中的成功經(jīng)驗(yàn)與模式對(duì)于其他安置點(diǎn)解決相關(guān)問(wèn)題提供了范本，存在的問(wèn)題也是后續(xù)安置可以盡量避免的。

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（作者單位：李開(kāi)林，貴州師范大學(xué) 地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院；李玉洪，銅仁學(xué)院）