新常態(tài)下集約用地評價創(chuàng)新研究

吳燕輝　何榮惠

摘要：目前土地節(jié)約集約利用已經(jīng)是土地資源持續(xù)有效利用的關(guān)鍵手段，在以前的研究中，土地節(jié)約利用的研究成果較多，但存在理論基礎(chǔ)較弱、土地集約利用評價的方法較為單一、對土地利用中的環(huán)境效應(yīng)問題不夠重視、土地集約利用評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。因此，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用技術(shù)水平勢在必行。文章在對城鎮(zhèn)土地集約利用評價和湖北省多輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)想土地集約利用評價方法的改進(jìn)和技術(shù)的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：集約利用；技術(shù)創(chuàng)新；評價系統(tǒng)

從2008年開始全面展開開發(fā)區(qū)土地集約利用評價至今，累計(jì)參與了武漢、黃石、宜昌等30余個城區(qū)及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，積累了豐富的集約用地評價工作經(jīng)驗(yàn)。本文就工作中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在集約用地評價技術(shù)方面提一點(diǎn)初淺的意見與建議。

一、評價工作中存在的問題

（一） 評價工作效率和精度有待完善

相對于基準(zhǔn)地價更新等已有成熟軟件的項(xiàng)目，目前從事城鎮(zhèn)土地集約利用評價和開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的技術(shù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)，多數(shù)采用最原始的方式進(jìn)行項(xiàng)目操作，即圖件運(yùn)用gis等軟件進(jìn)行處理，數(shù)據(jù)運(yùn)用excel等軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、報(bào)告成果則是word等軟件完成，圖件、數(shù)據(jù)、成果幾大部分內(nèi)容是割裂的，從而導(dǎo)致評價工作的效率相對低下，成果精度也難有保障。

（二）技術(shù)層面

1. 評價指標(biāo)體系方面

土地集約利用評價指標(biāo)體系的選取，在以往的研究中，有采用熵值法，通過構(gòu)建一套城市土地集約利用評價的指標(biāo)體系，分析中國特大城市的土地利用集約度分布情況；也有基于因果關(guān)系角度的土地集約利用評價指標(biāo)的選取，最典型的是從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三方面選取指標(biāo)；目前全范圍開展的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，其評價指標(biāo)體系涵蓋土地利用狀況、用地效益、管理績效等三大方面，涉及土地供應(yīng)率等15個分項(xiàng)指標(biāo)，具有較好的可操作性，基本能實(shí)現(xiàn)評價目標(biāo)。經(jīng)過實(shí)際評價工作中的檢驗(yàn)，現(xiàn)行的指標(biāo)體系仍有待繼續(xù)完善：一是目前的產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用評價，包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地和開發(fā)區(qū)的節(jié)約集約利用評價，用地效益指標(biāo)僅考慮了經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，未考慮社會、生態(tài)效益，從而無法檢驗(yàn)區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境的綜合效應(yīng)，也無法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化中土地集約利用的要求；二是開發(fā)區(qū)的土地集約利用評價中，有些指標(biāo)的實(shí)際區(qū)分度不高，依據(jù)現(xiàn)有指標(biāo)內(nèi)涵，管理績效的四個指標(biāo)，90%以上開發(fā)區(qū)的指標(biāo)得分值均為100分，未能實(shí)際體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)管理水平的差異性。

2. 理想值方面

理想值方面的問題主要是針對開發(fā)區(qū)土地集約利用評價。主要表現(xiàn)在：

一是工業(yè)用地率等指標(biāo)非正相關(guān)性，應(yīng)為適度相關(guān)。在開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)過程中，有的開發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的工業(yè)用地率存在遠(yuǎn)超過城市規(guī)劃中的工業(yè)用地率的規(guī)劃指標(biāo)。依據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》（以下簡稱“《規(guī)程》”）關(guān)于理想值的求值方法和原則，就會出現(xiàn)工業(yè)用地率的現(xiàn)狀值大于理想值這種矛盾的情況。一方面工業(yè)用地率的理想值要以城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指標(biāo)值為主要考量因素，則理想值應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)狀值；另一方面，按照《規(guī)程》要求，理想值不應(yīng)低于現(xiàn)狀值。同樣土地利用強(qiáng)度等指標(biāo)也不是越大，土地利用效益越好，其理想值須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用的地質(zhì)地貌條件等多方面因素。

二是理想值的選取空間大，導(dǎo)致橫向?qū)Ρ壤щy。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價過程中，各指標(biāo)的理想值一般有3～4種方法可以選取來確定其理想值，不同的方法確定的結(jié)果可能差異會較大，最終的結(jié)果也會因理想值的選取方法不同而有差異，這就會造成開發(fā)區(qū)土地集約利用評價出來的集約利用水平，難以進(jìn)行同級開發(fā)區(qū)橫向或縱向的比較，將會對開發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)、升級審批等評價成果的應(yīng)用產(chǎn)生影響，實(shí)際應(yīng)用效果不佳。

3. 潛力測算方面。

就目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價和開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中的潛力測算方法來看，有其相似之處，測算出來的結(jié)果對土地利用過程中的挖潛有很強(qiáng)的實(shí)際應(yīng)用意義，但也存在一些需要改進(jìn)的地方。比如在開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中，依據(jù)《規(guī)程》，區(qū)域范圍內(nèi)的已建成農(nóng)村建設(shè)用地歸類為擴(kuò)展?jié)摿?，是開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)尚可供應(yīng)的土地。

但通過實(shí)際調(diào)查得知，對已建成農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行再利用為開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地，其實(shí)際可行性很困難。有的開發(fā)區(qū)內(nèi)由于歷史遺留原因，將大片的農(nóng)村建設(shè)用地劃入了開發(fā)區(qū)范圍，在開發(fā)建設(shè)過程中，這些農(nóng)村建設(shè)用地如果要變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，存在拆遷、安置、規(guī)劃等諸多問題，而且可能存在開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃也在規(guī)避這些難以挖潛的區(qū)域，所以對這部分用地，直接納入開發(fā)區(qū)尚可供應(yīng)的土地范圍，會使得開發(fā)區(qū)評價測算出來的潛力并不能完全釋放，評價結(jié)果的應(yīng)用也就非常有限。關(guān)于這些問題的存在，《規(guī)程》中并沒有對應(yīng)的修正方法，也影響了《規(guī)程》的可操作性。

二、技術(shù)改進(jìn)及創(chuàng)新建議

針對我們工作中發(fā)現(xiàn)的上述三個方面的問題，結(jié)合工作中的體會，從以下四個方面提出對于評價工作技術(shù)改進(jìn)以及創(chuàng)新的建議。

（一）技術(shù)手段創(chuàng)新—建立評價工作大數(shù)據(jù)系統(tǒng)

針對評價工作效率低下，成果精度不高的問題，應(yīng)在遵循《規(guī)程》的前提下，以多年來的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立大數(shù)據(jù)庫，便于國土部門和其他相關(guān)部門在大數(shù)據(jù)中更加便捷地找到所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及對應(yīng)的分析與建議，為決策提供依據(jù)。

在技術(shù)實(shí)施方面，數(shù)據(jù)錄入、圖件數(shù)據(jù)處理、評價指標(biāo)計(jì)算、成果出圖等評價技術(shù)過程全部由系統(tǒng)控制完成，也有效提升評價工作的效率與精度，經(jīng)初步系統(tǒng)測試，運(yùn)用“評價系統(tǒng)”開展土地集約利用評價工作，評價工作效率可提升60%以上，評價工作數(shù)據(jù)成果準(zhǔn)確率基本可達(dá)100%。

在應(yīng)用管理方面，“評價系統(tǒng)”可拓展解決區(qū)域特別是當(dāng)前開發(fā)區(qū)用地審批中的“圖”、“數(shù)”一致管理的薄弱環(huán)節(jié)，直觀反映各區(qū)域內(nèi)存量土地的利用效率、并對低效或者閑置工業(yè)用地的二次開發(fā)以及淘汰低效高能耗企業(yè)等問題進(jìn)行核查，同時可與相鄰或同發(fā)展級別開發(fā)區(qū)土地利用情況進(jìn)行相互直觀比較，有利于集約利用成果的多元化應(yīng)用。

（二） 指標(biāo)體系完善建議

一是用地效益應(yīng)從區(qū)域的社會、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境效益幾方面進(jìn)行綜合評價，以檢驗(yàn)區(qū)域在發(fā)展過程中是否以又好又快發(fā)展為前提。評價指標(biāo)建議可增加單位建設(shè)用地就業(yè)量、工業(yè)用地污染控制率等指標(biāo)，在評價工作中各評價區(qū)域可以依據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行選用。

二是開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)方面，管理績效指標(biāo)中的到期項(xiàng)目用地處置率等區(qū)分度不高的指標(biāo)可作為一個備選指標(biāo)，各開發(fā)區(qū)可以在工作中按照實(shí)際情況選用?？紤]評價成果兩年一更新，可增加相關(guān)的動態(tài)評價指標(biāo)，如工業(yè)總產(chǎn)值與工業(yè)用地地均產(chǎn)值的增長率等指標(biāo)，來反映開發(fā)區(qū)用地集約的動態(tài)變化狀況，使開發(fā)區(qū)土地集約利用評價更加契合開發(fā)區(qū)土地利用的實(shí)際情況。

（三）完善潛力測算方法的建議

一是已建成農(nóng)村建設(shè)用地這部分潛力，建議在《規(guī)程》中考慮將這部分潛力作為未來有利用可能性的后備資源。

二是細(xì)化年均供地面積的修正方法，強(qiáng)化《規(guī)程》的可操作性。

三、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)本身就是一個土地集約利用的過程，土地集約利用評價工作是土地利用的基礎(chǔ)性工作，在促進(jìn)土地高效利用方面也將更加重要。在以后的土地集約利用評價工作中，需要特別注意基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、實(shí)時性，才能有效結(jié)合新技術(shù)手段服務(wù)于評價工作，使得土地集約利用評價工作更加高效、精準(zhǔn)地為區(qū)域集約用地提供依據(jù)。

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（作者單位：吳燕輝，湖北置幫房地資產(chǎn)評估咨詢有限公司；何榮惠，湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院）