政策設(shè)計(jì)與社會企業(yè)發(fā)展

李健

〔摘要〕 隨著社會企業(yè)在中國的迅速崛起，民間倡導(dǎo)政府出臺社會企業(yè)政策的呼聲日益高漲，地方政府對社會企業(yè)的關(guān)注也提供了政策設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。采用定性比較分析方法，從政策背景、政策層級、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、執(zhí)行策略和監(jiān)督管理六方面對全球范圍30個(gè)國家促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的政策展開比較和分析，探討上述政策設(shè)計(jì)要素之間的匹配關(guān)系及對促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的作用路徑。這一分析的政策啟示是：政府要為社會企業(yè)發(fā)展提供使能的政策環(huán)境，建立專責(zé)的主管部門或部會層面的溝通協(xié)調(diào)平臺，重視政策工具內(nèi)部的選擇和組合以及采取相對寬松的監(jiān)管措施。

〔關(guān)鍵詞〕 社會企業(yè)，政策設(shè)計(jì)，政策工具，政策效果

〔中圖分類號〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0032-07

一、引言

近30年來，社會企業(yè)（Social Enterprise）逐漸在世界各國出現(xiàn)，作為彌補(bǔ)公共部門在提供社會服務(wù)能力不足以及改善私人部門在社會公益方面“市場失靈”的一種新型組織形式，其重要性愈發(fā)突出。〔1 〕與此同時(shí)，越來越多的國家注意到社會企業(yè)在建構(gòu)更加包容性的社會和經(jīng)濟(jì)議程方面的潛力，紛紛制定各項(xiàng)政策促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)社會企業(yè)帶來更多的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。21世紀(jì)初期，在社會創(chuàng)新思潮的助推下，社會企業(yè)在我國迅速崛起。然而，社會企業(yè)發(fā)展過程中廣泛面臨著產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)技能、管理和業(yè)務(wù)支持、資金、網(wǎng)絡(luò)與協(xié)作發(fā)展乃至治理結(jié)構(gòu)等問題，新興的社會企業(yè)家希望政府能夠出臺利好政策，為社會企業(yè)創(chuàng)造使能（enable）的規(guī)制環(huán)境。作為回應(yīng)，寧夏和北京等一些地方政府已經(jīng)開始行動，并在政府文件中提及要大力發(fā)展社會企業(yè)。

在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，引介國外發(fā)展社會企業(yè)的政策也已構(gòu)成社會企業(yè)研究的重要內(nèi)容。檢視相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)支持社會企業(yè)發(fā)展的政策舉措都已經(jīng)得到我國學(xué)者的密切關(guān)注。從總體研究脈絡(luò)來看，研究初期集中于我國的港臺地區(qū)，中期聚焦于歐美，近期開始關(guān)注日韓新加坡等亞洲國家。應(yīng)該說這些研究為我們認(rèn)識社會企業(yè)政策的重要性提供了很好的研究基礎(chǔ)，并為后續(xù)我國政府出臺相關(guān)社會企業(yè)政策提供了重要的知識儲備。但已有研究至少在以下三個(gè)方面存在不足：一是研究普遍側(cè)重于政策內(nèi)容的梳理，對政策背景、過程和影響的關(guān)注較少，導(dǎo)致政策可移植性差；二是研究多針對單個(gè)國家進(jìn)行介紹，缺少國別對比分析，存在學(xué)習(xí)對象的選擇困難；三是研究普遍缺乏統(tǒng)一的分析框架，不僅研究內(nèi)容重復(fù)度高，也無法了解各國政策全貌。為此，本文擬以現(xiàn)有研究的不足作為研究切入點(diǎn)，將全球范圍內(nèi)30個(gè)國家作為案例進(jìn)行定性比較分析，試圖呈現(xiàn)政策促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的完整路徑，進(jìn)而回答我國政府是否應(yīng)該以及如何制定政策以達(dá)到促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。本研究不僅要契合當(dāng)前地方政府層面政策設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，更要有利于促進(jìn)社會企業(yè)在我國的快速發(fā)展。

二、樣本來源與選擇

本文的樣本來源主要有三個(gè)：一是歐盟（European Union）針對成員國開展的社會企業(yè)國別調(diào)查報(bào)告，一共有29個(gè)國家（其中有28個(gè)歐盟成員國加上瑞士）；二是比利時(shí)列日大學(xué)蒂芙尼教授領(lǐng)銜的國際社會企業(yè)模式比較項(xiàng)目（International Comparative Social Enterprise Models， ICSEM），該項(xiàng)目目前為止已經(jīng)完成了32份國別報(bào)告，主要以工作論文的形式發(fā)布在官方網(wǎng)頁上；三是EMES官方網(wǎng)站公開發(fā)布的歷年社會企業(yè)年會論文、工作論文和研究報(bào)告。此外，我們還查閱了其他一些相關(guān)論文和研究報(bào)告，補(bǔ)充了加拿大、法國、日本、新西蘭、南非、韓國、美國、越南、印度、新加坡、菲律賓、泰國等國家和地區(qū)的樣本，總樣本數(shù)量為30個(gè)。從各大洲分布來看，國別涵蓋歐洲20個(gè)國家、美洲2個(gè)國家、亞洲7個(gè)國家、非洲1個(gè)國家。樣本篩選遵循以下三個(gè)原則：一是歐盟國別報(bào)告中提及出臺社會企業(yè)政策的國家自動作為國別研究對象；二是如果發(fā)現(xiàn)某一國家或地區(qū)有明確的社會企業(yè)立法或認(rèn)證制度，則自動作為國別研究對象；三是如果某一國家或地區(qū)尚無社會企業(yè)立法，則政府應(yīng)專門制定面向社會企業(yè)的支持政策。

三、定性比較研究的優(yōu)勢所在

一般而言，探索性研究和描述性研究都適用于社會企業(yè)政策領(lǐng)域。目前國內(nèi)研究多針對單個(gè)國家，社會企業(yè)政策的國別比較還不多見。這部分的是因?yàn)椴煌瑖疑鐣髽I(yè)的概念與范圍差別較大，并且兼具國別性、混合性和階段性的特征，難以直接對比。有少數(shù)學(xué)者嘗試進(jìn)行社會企業(yè)政策的比較分析，比如李衍儒、江明修比較了英國、美國、中國香港和中國臺灣地區(qū)的社會企業(yè)政策和發(fā)展經(jīng)驗(yàn) 〔2 〕，顧慧芳、鄭可棟對比了英美國家“社會企業(yè)”的制度設(shè)計(jì) 〔3 〕，金仁仙對中日韓三國的社會企業(yè)政策進(jìn)行了比較分析 〔4 〕，但這些研究不僅所占數(shù)量偏少，并且缺乏穩(wěn)定的研究范式，限制了研究的深入。

定性比較分析（qualitative comparative analysis，QCA）是對一個(gè)案例定位（case-orientation）的定性研究結(jié)合布爾代數(shù)算法對案例進(jìn)行邏輯化分析的過程。布爾代數(shù)起源于數(shù)學(xué)領(lǐng)域，是一個(gè)用于集合運(yùn)算和邏輯運(yùn)算的公式，通過布爾代數(shù)進(jìn)行集合運(yùn)算可以獲取到不同集合之間的交集、并集或補(bǔ)集，進(jìn)行邏輯運(yùn)算可以對不同集合進(jìn)行與、或、非。定性比較分析將個(gè)案作為多個(gè)原因和所引起條件的結(jié)合體，是一種構(gòu)建理論的方法，可以系統(tǒng)地分析中小樣本的數(shù)據(jù)。它的優(yōu)點(diǎn)在于：（1）該方法可以深入地挖掘案例中的特征，相較于案例分析而言，QCA 強(qiáng)調(diào)對于多個(gè)案例中的多種自變量進(jìn)行歸納分析，以研究對共同產(chǎn)生的因變量結(jié)果的影響；（2）對案例群的選擇和分析，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中我們往往無法觀察到那么多的自變量?！? 〕定性比較分析包括明確集合和模糊集合兩種分析方法，其中明確集合變量取值為1或0，即1表示某個(gè)條件的發(fā)生或存在，0則表示某個(gè)條件不發(fā)生或不存在。由于明確集合在將所有變量轉(zhuǎn)換成二元變量時(shí)存在數(shù)據(jù)損失的風(fēng)險(xiǎn)，模糊集合則是運(yùn)用0～1之間的成員度來表達(dá)個(gè)案的某些屬性 〔6 〕168，現(xiàn)實(shí)中變量特征在不同的案例中通常是連續(xù)變化的，這時(shí)明確集合無法有效描述變量的特征。但是模糊集合定性比較分析對于成員身份度評價(jià)的準(zhǔn)確性提出了更高的要求，需要研究人員對于研究領(lǐng)域有足夠的經(jīng)驗(yàn)和理論知識作為基礎(chǔ)?！? 〕

本研究之所以選擇定性比較分析，主要依據(jù)三方面的考慮。第一，不同國家和地區(qū)對待社會企業(yè)的態(tài)度不同，以政策設(shè)計(jì)為對象決定了這是一個(gè)樣本量有限的研究，而對于如此多的國家社會企業(yè)政策效果展開深入調(diào)研幾乎是不可能的，大量的問卷調(diào)查又缺少效度，定性比較分析對有限樣本的研究具有較強(qiáng)的解釋力。第二，我國社會企業(yè)政策研究整體來看還處于起步階段，在相關(guān)理論框架和研究尚不成熟的階段，定性研究可以有效判明事物構(gòu)成要素及性質(zhì)。第三，影響政策效果因素是多重條件并發(fā)、多個(gè)因素相互間動態(tài)交互的過程。我們假設(shè)這些不同因素之間可能具有替代性，當(dāng)缺乏某種特征的時(shí)候，另外某種特征可能是一個(gè)重要的影響因素。正是基于這些判斷，本研究將采用模糊定性比較分析方法，較為系統(tǒng)地考察不同的政策設(shè)計(jì)因素在促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展中扮演的角色和作用，從而深化對這一問題的認(rèn)識。

四、影響社會企業(yè)政策效果的相關(guān)因素的確定

由于歷史傳統(tǒng)、社會條件和對社會企業(yè)的理解不同，各國的社會企業(yè)政策也有著不同取向，其政策效果也大相徑庭?！?，9 〕一般而言，影響政策效果的因素包括政策環(huán)境、政策資源、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行策略、監(jiān)督管理、溝通與協(xié)調(diào)和政策本身的合理性等。其中，溝通與協(xié)調(diào)可以并入執(zhí)行機(jī)構(gòu)中，有專責(zé)的主管部門或高層級的協(xié)調(diào)平臺會發(fā)揮溝通與協(xié)調(diào)作用；政策本身的合理性又難以直接評價(jià)，為此，在本文中我們主要分析其他六個(gè)因素。

（一）政策環(huán)境

政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。良好的政策環(huán)境有利于確保社會企業(yè)處于一個(gè)增長的并且競爭性的環(huán)境之中，是實(shí)現(xiàn)一國社會企業(yè)快速發(fā)展的充分條件?！?0 〕為此，政府首先需要形塑一個(gè)有利于社會企業(yè)發(fā)展的體制環(huán)境與架構(gòu) 〔11 〕，它涉及諸多因素，包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治文化和國際環(huán)境等。Li和Wong總結(jié)了西班牙、英國和我國香港政府社會企業(yè)支持政策成功的原因，發(fā)現(xiàn)它們都注重為社會企業(yè)創(chuàng)造出使能的環(huán)境，確立社會企業(yè)價(jià)值并被公眾認(rèn)可，以及為社會企業(yè)提供商業(yè)便利和支持?！?2 〕 綜合上述分析（見表1），我們用1表示政策環(huán)境有利、0表示政策環(huán)境不利，政策環(huán)境有利則意味著該國或地區(qū)有良好的社會企業(yè)組織基礎(chǔ)，制定過有利的先前政策，有著良好的國際環(huán)境支持等。

（二）政策資源

政策資源是指滿足政府實(shí)施社會企業(yè)支持政策所需要的人力、物力和財(cái)力等。一般而言，支持社會企業(yè)的政策層級越高，意味著政府對社會企業(yè)越重視，相應(yīng)地，政府調(diào)動的政策資源也越多。按照政策的一般性概念，可以將社會企業(yè)的政策分為法律法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件等。比如比利時(shí)、芬蘭、馬耳他、英國、意大利、越南等制定了專門的社會企業(yè)法律法規(guī)，加拿大和美國在州層面制定了法律法規(guī)，愛爾蘭、葡萄牙等制定了部門規(guī)章，波蘭、丹麥、斯洛文尼亞、希臘、捷克、拉脫維亞、泰國等制定了規(guī)范性文件。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，我們根據(jù)政策層級高低或政策約束力的強(qiáng)弱為政策資源變量進(jìn)行賦值，1為法律法規(guī)，0.5為地方或部門規(guī)章，0為規(guī)范性文件。

（三）目標(biāo)群體

社會企業(yè)政策所指向的目標(biāo)群體范圍大小也會影響到政策的效果。由于社會企業(yè)沒有統(tǒng)一的組織形態(tài)，各國結(jié)合各自的實(shí)際情況為社會企業(yè)設(shè)立了不同的法律形式。歐洲社會企業(yè)法律協(xié)會（European Social Enterprise Law Association）將社會企業(yè)分為三種法律形式和身份，第一種是既有的法律形式（Existing Legal forms），比如協(xié)會、基金會、合作社和企業(yè)等；第二種是社會企業(yè)的法律形式（Social Enterprise Legal Forms），即通過對現(xiàn)有法律框架的調(diào)整專門為社會企業(yè)設(shè)計(jì)的法律形式；第三種是社會企業(yè)的法律身份（Social Enterprise Legal Statuses），可以包含多種不同的法律形式，與一系列預(yù)設(shè)的原則相一致?！?3 〕相應(yīng)地，我們用0表示社會企業(yè)使用既有的法律形式，0.5表示建立社會企業(yè)的法律形式，1表示社會企業(yè)設(shè)計(jì)的法律身份。

（四）執(zhí)行機(jī)構(gòu)

社會企業(yè)的政策效果有賴于強(qiáng)有力的政策執(zhí)行，而是否建立專責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是保證政策效果的重要因素。確定一個(gè)專責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)意味著政策制定者采納了社會企業(yè)及其對經(jīng)濟(jì)社會貢獻(xiàn)的系統(tǒng)視角，其目的是為了適合社會企業(yè)的需要并且創(chuàng)造出最優(yōu)化其影響的方式。黃德舜等分析了意大利、韓國、美國、新加坡和我國香港的社會企業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)這些國家和地區(qū)都建立了專責(zé)社會企業(yè)主管單位。〔14 〕70-90鄭勝分和劉育欣認(rèn)為設(shè)立專責(zé)推動機(jī)構(gòu)能夠促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展，施淑惠也提出可以設(shè)置部會層級以上溝通平臺統(tǒng)合政策資源①。為此，我們用1表示有專門的社會企業(yè)主管部門或部會層級的溝通平臺，0表示沒有專門的社會企業(yè)主管部門或部會層級的溝通平臺。

（五）執(zhí)行策略

各國促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的執(zhí)行策略差異較大，集中體現(xiàn)在政策工具上。Heckl和Pecher的一份研究報(bào)告重點(diǎn)分析了31個(gè)歐洲國家對社會企業(yè)的支持政策，他們發(fā)現(xiàn)這些國家在政策目的、目標(biāo)群體和政策設(shè)計(jì)上都存在差異，他們將這些政策梳理為82條措施，并進(jìn)一步歸結(jié)為5種類型：法律規(guī)制、財(cái)務(wù)支持、商業(yè)支持、培育發(fā)展和EQUAL框架?！?5 〕鄭勝分和劉育欣將政府支持社會企業(yè)的政策工具分為資金補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)融資和公共采購①。有學(xué)者將其總結(jié)為制定發(fā)展戰(zhàn)略、法律規(guī)制、財(cái)政支持、稅收政策和社會服務(wù)五個(gè)方面。在實(shí)踐中政府往往根據(jù)一國的現(xiàn)實(shí)情況，對上述政策工具進(jìn)行靈活選擇和組合，執(zhí)行策略形塑了社會企業(yè)的目標(biāo)和行動框架，進(jìn)而影響到政策效果。結(jié)合各國的實(shí)際做法，我們建立了立法支持、戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、社會投資、網(wǎng)絡(luò)支持、認(rèn)證支持、能力建設(shè)、宣傳推廣、公共采購共十種政府支持社會企業(yè)的政策工具箱，每種賦值為0.1，如果某個(gè)國家一種都沒采用則取值為0，如果某個(gè)國家十種全部采用則取值為1。

（六）監(jiān)督管理

按照權(quán)責(zé)對等的原則，社會企業(yè)在享受政策支持的同時(shí)也需要設(shè)置相應(yīng)的約束條件，還要廣泛考慮到與其他傳統(tǒng)組織形式的公平競爭，為此很多國家和地區(qū)都制定了相應(yīng)的監(jiān)督管理措施。作為工具導(dǎo)向的組織形態(tài)，社會企業(yè)政策的形成反映了一國政府在一段時(shí)期內(nèi)不斷變化和發(fā)展的監(jiān)管角色。在某些情形下，這一過程培育了公共部門與社會企業(yè)之間的合作。 〔16 〕280從實(shí)踐來看，政府為社會企業(yè)提供一攬子監(jiān)管方案，包括章程聲明、信息公開、利潤分配、工資限制和民主參與等，這些舉措在一定程度上保證了社會企業(yè)使命優(yōu)先的承諾。我們根據(jù)各國的具體政策內(nèi)容，歸納出資產(chǎn)鎖定、利潤分配、信息披露、民主參與、章程聲明等約束條件， 〔17 〕每條設(shè)置等距為0.2，相應(yīng)的0～5條分別賦值為0～1。

綜上所述，促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的政策產(chǎn)生不同效果的影響因素已經(jīng)被研究者識別出來，但尚缺乏結(jié)合眾多影響因素的系統(tǒng)思考和研究。社會企業(yè)政策是一個(gè)復(fù)雜的作用過程，不同因素之間的作用也可能互相抵消，導(dǎo)致不同的因素組合會產(chǎn)生不同的政策效果。為更好地幫助我國制定社會企業(yè)支持政策，我們十分有必要將上述因素的不同組合視為研究對象，認(rèn)真吸取國際經(jīng)驗(yàn)，并從整體上進(jìn)行政策設(shè)計(jì)才有可能制定出合理的政策，進(jìn)而促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。在進(jìn)一步的研究中，社會企業(yè)支持政策效果用社會企業(yè)數(shù)量增長和社會問題的解決程度來表示，0表示社會企業(yè)數(shù)量沒有明顯增長，社會問題也沒有緩解，0.5表示兩者取得一個(gè)，1表示兩者目標(biāo)都得到實(shí)現(xiàn)，即社會企業(yè)支持政策達(dá)到既定效果。最終獲得模糊集（見表1所示）。

五、分析與討論

（一）結(jié)果分析

本文采用的QCA 分析軟件為由美國亞利桑那州立大學(xué)研究開發(fā)的fs /QCA2.0 版。應(yīng)用QCA2.0分析成功因素真值表，剔除連續(xù)性小于0.8 的國別樣本，選擇標(biāo)準(zhǔn)分析，得到三種方案。其中，復(fù)合方案（complex solution）的參數(shù)在QCA中是一種完全按照變量設(shè)置而出現(xiàn)的一種結(jié)果。相比復(fù)合方案，吝嗇方案（parsimonious solution）的參數(shù)結(jié)果相對簡單，可能會出現(xiàn)與實(shí)際不符的情況。中間方案（Intermediate solution）是介于該兩種方案之間的一種方案。參照真值表分析結(jié)果，復(fù)合方案和中間方案結(jié)果基本一致，因而對復(fù)合方案結(jié)果進(jìn)行分析。其中，變量c1、c2、c3、c4、c5、c6 分別對應(yīng)政策環(huán)境、政策資源、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行策略和監(jiān)督管理等政策設(shè)計(jì)要素，此外“～”代表“非”的含義。

原始覆蓋度（raw coverage）表示在每一個(gè)條件組合中的每一種因素對結(jié)果的影響，在QCA 分析中意義不大，因此不做分析；唯一覆蓋度（unique coverage）取值高低表示哪種組合更容易導(dǎo)致政策效果的實(shí)現(xiàn)。通過整個(gè)解的覆蓋度得分（solution coverage）和一致性（solution consistency）來看（如圖1所示），在本研究中，政策設(shè)計(jì)要素案例組合覆蓋度相對較低，得分為0.57，可能是樣本量較少導(dǎo)致。但整個(gè)解的一致性分別達(dá)到了0.89， 較為滿足分析要求。

（二）研究討論

真值表分析結(jié)果為我們提供了四條促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的政策選擇方案。

1.如果一國制定的社會企業(yè)政策層級越高，即政府為促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展所調(diào)動的政策資源越多，此時(shí)應(yīng)該明確社會企業(yè)的法律身份，吸引更多的傳統(tǒng)組織實(shí)體加入社會企業(yè)陣營，并建立專責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或部會層面的溝通平臺，政府為社會企業(yè)提供有限的政策支持措施，同時(shí)對社會企業(yè)采取寬松的管制，促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的效果越好。以立陶宛為例，2004年通過了國立法案《社會企業(yè)法》，規(guī)定社會企業(yè)是指任何一種建立起來為勞動力市場處于嚴(yán)重不利的人群創(chuàng)造就業(yè)的企業(yè)，法律形式包括私人有限責(zé)任公司/股份有限公司、公共有限責(zé)任公司/股份公司、公共實(shí)體/機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)等。立陶宛社會經(jīng)濟(jì)部門負(fù)責(zé)主管社會企業(yè)，要求所有具有法律認(rèn)可的社會企業(yè)應(yīng)該有一個(gè)可以測量的積極影響力并對社會企業(yè)強(qiáng)調(diào)透明和問責(zé)管理。自從《社會企業(yè)法》2004年生效后，注冊的社會企業(yè)數(shù)量增長了5倍，支持的雇傭人員增長了7倍，國家補(bǔ)貼在10年間增長20倍，從2004年的57萬歐元增長到2014年的1158萬歐元。

2.如果一國社會企業(yè)政策環(huán)境是有利的，政府制定的政策層級較高，調(diào)動更多的政策資源進(jìn)入社會企業(yè)領(lǐng)域，此時(shí)政府應(yīng)該明確社會企業(yè)的法律身份，吸引更多的傳統(tǒng)組織實(shí)體加入社會企業(yè)陣營，設(shè)立相應(yīng)的專責(zé)主管部門或部會層面的溝通平臺，同時(shí)對社會企業(yè)采取寬松的管制，促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的效果越好。比如，意大利的社會制度環(huán)境為社會企業(yè)特別是合作社形態(tài)的社會企業(yè)（social cooperatives） 提供了良好的基礎(chǔ)，這使得合作社形態(tài)在意大利成為主要的社會企業(yè)類型。在意大利，與社會企業(yè)相關(guān)的政策主要依賴于三部法律：381/91合作社法，460/1997的ONLUS法，以及155/2006社會企業(yè)法。意大利社會企業(yè)不僅包括社會合作社，還包括任何機(jī)構(gòu)，從非營利組織到企業(yè)，都可以申請擁有社會企業(yè)法律身份。意大利就業(yè)與社會政策部負(fù)責(zé)監(jiān)督社會企業(yè)的活動，規(guī)定社會企業(yè)和社會合作社必須每年向該地區(qū)政府遞交社會報(bào)告，并采用第三方財(cái)務(wù)審計(jì)。保守估計(jì)，意大利社會合作社大約有11000多家，而其他法定社會企業(yè)約有1300多家。這些社會企業(yè)以解決勞工市場問題和一部分社會公共服務(wù)的提供為主要目標(biāo)，對意大利的福利部門起了重要的補(bǔ)充作用。

3.如果一國社會企業(yè)政策環(huán)境是有利的，但政府沒有在較高層面制定社會企業(yè)支持政策，也沒有調(diào)動太多的政策資源到社會企業(yè)領(lǐng)域，此時(shí)應(yīng)允許社會企業(yè)使用既有的法律形式，設(shè)立相應(yīng)的專責(zé)主管部門或部會層面的溝通平臺，政府提供的專項(xiàng)政策工具越少越好，同時(shí)對社會企業(yè)采取寬松的管制，越能夠促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。如西班牙，公眾通常提及“社會經(jīng)濟(jì)”而不是“社會企業(yè)”，2011年的社會經(jīng)濟(jì)法為社會融入經(jīng)濟(jì)規(guī)定了共同的、建立在平等尊重上的原則，為社會企業(yè)的認(rèn)識和分類奠定了理論基礎(chǔ)。西班牙并沒有設(shè)立特定的社會企業(yè)法，相關(guān)政策分散在其他法律和政府部門的規(guī)范性文件中。西班牙嚴(yán)格意義上的社會企業(yè)有三類：第一類是公營和私營的特殊就職中心和職業(yè)中心，第二類則是專為盲人服務(wù)的西班牙全國盲人組織（Spanish National Organisation for Blind People- ONCE），最后一類是社會倡議合作社以及相似的被歸入社會經(jīng)濟(jì)法律框架內(nèi)的組織。西班牙在勞動和社會保障部內(nèi)設(shè)立了專門致力于社會經(jīng)濟(jì)的總司（Directorate General）負(fù)責(zé)推動社會企業(yè)，按照社會經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)要求，西班牙社會企業(yè)必須限制分紅并且將社會目標(biāo)置于利潤目標(biāo)之上，采取自主治理及有一定的社會參與。按照西班牙的官方統(tǒng)計(jì)，西班牙有44500家社會企業(yè)，在整個(gè)歐洲位居第五。在西班牙，社會企業(yè)被視作社會發(fā)展的“第三推動力”，獲得了愈來愈多的認(rèn)同。

4.如果一國社會企業(yè)政策環(huán)境是不利的，政府制定的政策層級較高，調(diào)動了更多政策資源進(jìn)入到社會企業(yè)領(lǐng)域，此時(shí)政府應(yīng)允許社會企業(yè)使用既有的法律形式，并建立相應(yīng)的專責(zé)主管部門或部會層面的溝通平臺，政府提供的政策工具越多越好，同時(shí)對社會企業(yè)減少管制強(qiáng)度，越能夠促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。2008年起，希臘受到全球金融危機(jī)嚴(yán)重打擊，政府自身也面臨主權(quán)債務(wù)危機(jī)，失業(yè)率大幅增加，社會企業(yè)發(fā)展受到的政策限制也相對較多。2011年，希臘實(shí)施了《社會經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)業(yè)法》（4019/2011），發(fā)起了兩項(xiàng)倡議發(fā)展社會企業(yè)的政策框架和行動計(jì)劃。目前希臘還沒有關(guān)于社會企業(yè)的定義，但是迄今為止，希臘社會企業(yè)主要采用三種既有的法律實(shí)體形式，包括婦女農(nóng)家樂合作社、有限責(zé)任社會合作社和其他類型社會合作社。近年來，希臘為推動社會企業(yè)發(fā)展，增加了社會企業(yè)新的參與者和監(jiān)督者——就業(yè)部。在執(zhí)行策略方面，希臘采用戰(zhàn)略規(guī)劃、認(rèn)證體系、財(cái)政支持、能力建設(shè)、社會投資、稅收優(yōu)惠、網(wǎng)絡(luò)支持、公共采購等多種政策工具促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。在監(jiān)督管理方面僅設(shè)置了民主參與和利潤分配兩條限制措施。據(jù)估計(jì)，希臘目前擁有注冊的符合法律形式的社會企業(yè)數(shù)量有57800家，但從希臘社會企業(yè)的學(xué)術(shù)研究和企業(yè)數(shù)量增長情況來看，希臘社會企業(yè)的發(fā)展至今較為緩慢，由于希臘的財(cái)政調(diào)整項(xiàng)目，為社會企業(yè)提供的許多優(yōu)惠政策還未實(shí)現(xiàn)。

六、啟示

本文通過對全球范圍30個(gè)國家促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的政策實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，借助定性比較分析研究方法對政策背景、政策層級、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、執(zhí)行策略和監(jiān)督管理等政策變量與政策效果之間的復(fù)雜作用關(guān)系展開了探索性研究，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)帶給我們以下幾點(diǎn)政策啟示。

（一）重視為社會企業(yè)創(chuàng)造使能的外部環(huán)境。本文的研究進(jìn)一步證實(shí)了Teasdale社會建構(gòu)影響社會企業(yè)政策的結(jié)論 〔18 〕。進(jìn)一步的研究可以發(fā)現(xiàn)，相比發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的政策環(huán)境通常較為不利。盡管如此，當(dāng)一國政策環(huán)境不利時(shí)，依然可以通過政府制定較高層級的政策，出臺一系列優(yōu)惠政策來促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。我國當(dāng)前發(fā)展社會企業(yè)的政策環(huán)境總體來說并不樂觀，需要國家層面牽頭制定相關(guān)政策或者在一些政策環(huán)境相對較好的城市先行先試，通過采取多種政策工具搭配組合來促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展。

（二）建立專責(zé)的主管部門或部會層面的溝通協(xié)調(diào)平臺。無論上述哪一種方案組合，建立專責(zé)的主管部門或部會層面的溝通協(xié)調(diào)平臺都是促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)必要條件。專責(zé)的主管部門或部會層面的溝通平臺有利于明確工作職能和責(zé)任，推進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，加強(qiáng)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，這些都有利于促進(jìn)社會企業(yè)迅速發(fā)展。從我國目前來看，北京市在“十三五”社會治理規(guī)劃中提及北京市社工委負(fù)責(zé)推動社會企業(yè)發(fā)展，實(shí)際上明確了社工委作為社會企業(yè)的主管部門，在當(dāng)前民政部門對社會企業(yè)缺乏興趣的情況下，社工委作為黨的部門在發(fā)揮溝通與協(xié)調(diào)作用上有較大的優(yōu)勢，但社工委在全國范圍并不是一個(gè)常設(shè)部門，從更大的范圍來看，未來設(shè)立專責(zé)的主管部門或成立隸屬中央的社會企業(yè)委員會依然十分有必要。

（三）重視政策工具內(nèi)部組合與選擇。社會企業(yè)支持政策既是一種投資，也是一種成本。 〔19 〕一般認(rèn)為，政府支持的措施越多，越有利于社會企業(yè)發(fā)展，為此，各國普遍架構(gòu)了多種促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展的政策工具。但研究發(fā)現(xiàn)，相對于政策工具的數(shù)量，政策工具的選擇和組合可能更為重要。尤其是當(dāng)一國政策環(huán)境比較有利或社會企業(yè)政策層級較高時(shí)，政策工具的重要性就隨之削弱，相對于政府提供的具體支持措施，增加社會公眾對社會企業(yè)的認(rèn)知和信任更為重要。因此，我國在進(jìn)行社會企業(yè)政策設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)計(jì)的政策工具并不是越多越好，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策工具的合理選擇，避免盲目出臺過多的優(yōu)惠政策從而產(chǎn)生預(yù)期之外的后果。

（四）采取寬松的監(jiān)管措施?！俺跎?，其形必丑”，社會企業(yè)在世界各國尚屬新生事物，對其進(jìn)行設(shè)置過多的約束條件反而會適得其反，抵消了支持政策的效果。我國習(xí)慣于堅(jiān)持放管結(jié)合的政策方針，但對于社會企業(yè)而言，建議我國在政策設(shè)計(jì)過程中盡量減少約束條件，相比之下利潤分配和財(cái)產(chǎn)鎖定等硬性限制條件，更適合采用信息公開和章程聲明等監(jiān)管措施。

總之，本文雖然運(yùn)用全球30個(gè)國家的樣本對政策如何促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展進(jìn)行了一些探索，為我國支持社會企業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)提供了一種新的研究思路，有助于學(xué)界深化社會企業(yè)的政策研究。但在有限的篇幅下，本文選取的條件變量難以完全覆蓋社會企業(yè)政策效果的實(shí)際情況，在未來的研究中需要豐富政策設(shè)計(jì)變量并深入掌握不同國家社會企業(yè)的發(fā)展情況。

注 釋：

①參見鄭勝分、劉育欣：《社會企業(yè)政策支持系統(tǒng)初探》，施淑惠：《當(dāng)前政府推動社會企業(yè)的規(guī)劃與做法》，載于《社區(qū)發(fā)展季刊》，2013年第9期。

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責(zé)任編輯 楊在平