加強公務員行政倫理監(jiān)督的思考

溫郁華

〔摘要〕 當前，部分公務員的行為嚴重背離了既定的行政倫理秩序，造成了公務員行政倫理監(jiān)督的實際困境。突破此困境，可加強行政倫理立法，從法律上約束公務員的行政行為；發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，把公務員的行政行為置于輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督之網(wǎng)；增強公務員的責任意識，使之在行政過程中慎獨內(nèi)省納言。

〔關鍵詞〕 公務員，行政倫理，社會監(jiān)督

〔中圖分類號〕D616 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0101-04

國家公務員的行政倫理實踐對社會道德風尚具有示范效應和導向作用，關系著人民群眾對黨和政府的滿意度，是衡量政府治理能力的關鍵要素。當前，因社會結(jié)構(gòu)、價值系統(tǒng)等巨大變遷而產(chǎn)生的價值變遷，使得部分公務員的行為已經(jīng)嚴重背離了既定的行政倫理秩序。要從根本上治理國家公務員行政倫理失范行為，必須按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，強化對國家公務員行使權力行為的監(jiān)督。為更好地構(gòu)建符合我國公務員行政倫理建設的監(jiān)督體系，應加強行政倫理立法，加強輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督，加強公務員的自律性，創(chuàng)新和完善符合我國實際的公務員行政倫理實踐的監(jiān)督體系，突破當前我國公務員行政倫理監(jiān)督的困境。

一、加強行政倫理立法，從法律上約束公務員行政行為

行政倫理立法是構(gòu)建行政倫理體系的主要途徑。國家需要依照立法程序?qū)⒐珓諉T履行行政職責所需要的道德規(guī)范和行政理念，通過國家意志的方式進行集中體現(xiàn)。換言之，行政倫理立法就是將行政倫理上升為法律層面，一切違背行政倫理的行政行為不僅要承受輿論的壓力、道德的譴責，還要承擔相應的法律責任及處罰。

通過頒布法律法規(guī)的形式對公務員應當具備的行政倫理加以規(guī)定，以此來促進公務員行政倫理的培養(yǎng)，是世界上一些國家最常見，也是最有效的方法。如美國的《政府官員和雇員倫理行為準則》《眾議院官員行為準則》《參議院職務行為規(guī)則》《美國政府倫理改革法案》以及《美國行政官員倫理指導標準》，日本的《日本國家公務員倫理規(guī)程》和菲律賓的《公共官員與雇員品行和道德標準法》等，可以說是比較成熟的法律法規(guī)，它們明確規(guī)定了公務員應遵守的行政道德、行政倫理規(guī)范。通過對不同國家行政倫理立法的研究，我們發(fā)現(xiàn)，盡管各國行政倫理法規(guī)名稱不同，形式各異，但其所包含的內(nèi)容主要關涉三個方面：一是在內(nèi)容上，對公務員的行政倫理規(guī)范有明確的規(guī)定；二是在制度上，有切實可行的制度性措施；三是在體制上，重視法律權威監(jiān)督機構(gòu)與外部監(jiān)督機構(gòu)的作用。由于受“經(jīng)濟人”假設的影響，這些國家對公務員要求的底線是“做合格的有道德的公民”。作為公民，公務員要符合公民的基本要求，同時，就其個人職業(yè)的特殊性，又需要承擔普通公民應負的責任。他們既要關切自身的權益，同時也需要重視公共道德、謹言慎行，理性行事。由此不難發(fā)現(xiàn)，美國、日本等國家在公務員倫理道德方面贊同對個體利益的關注。

我國公務員的行政倫理立法并不充分。一是諸多行政倫理規(guī)定并未通過立法的方式獲得明顯的優(yōu)勢性地位，產(chǎn)生必要的強制力度，紀律性約束與法律性約束之間并不平衡，難以實現(xiàn)有效管理；二是部分規(guī)定體現(xiàn)出分散性的特征，難以進行有效的操作；三是缺乏有力的制度保障；四是政治道德立法與公務道德立法比例不均，公務道德立法的缺乏導致管理的有效性降低。尤其需要關注的是，行政倫理規(guī)范配置及時性不足，不能及時滿足機構(gòu)設置在法律形式和政治形式上的調(diào)整；新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的行政倫理規(guī)范建設處于缺位狀態(tài)，未能與政治、經(jīng)濟、文化等實際情況緊密結(jié)合。如在財產(chǎn)申報方面，對申報對象、方式、內(nèi)容、公開形式，特別是土地、房產(chǎn)、存款、有價證券、車船飛機及債權債務等的公開還需作進一步規(guī)定；對于禁止利用公職從利益關系人處謀取私利及公職以外活動限制和離職公職人員從業(yè)限制等需要進一步細化。由于公務員工作實際的行政倫理規(guī)范體系并未及時建立，導致出現(xiàn)部分公務員利用規(guī)范空檔期進行利益輸送，嚴重損害了行政倫理實踐，造成了惡劣影響。

當前，要真正建立起一個符合公務員的行政倫理法律規(guī)范體系，必須從監(jiān)督法律體系著手，使監(jiān)督者權責相當，在恰當?shù)乇Ｕ掀浜戏嘁娴耐瑫r，也可以對其進行規(guī)范和約束。實際上，2005年中央頒發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，已然提出了這一重要任務。準確地說，行政倫理法規(guī)可以依托行政倫理法，以之為核心，結(jié)合公務員服務規(guī)定和反腐敗法，作出遞進式規(guī)定。

具體而言，行政倫理法的立法關涉國家工作人員行為規(guī)范、個人事項報告的完善等諸多方面，要立足現(xiàn)實，在《國家公務員法》《法官法》《檢察官法》《警察法》等法律法規(guī)的基礎上，結(jié)合我國國情，進一步制定和完善相關法律。鑒于廉政法的制定工作已經(jīng)開啟，為進一步加快廉政立法，確證其自身的有效性，現(xiàn)在亟需進行行政倫理方面的立法實踐，以期最終實現(xiàn)二者的相互協(xié)同與支撐。

二、發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，把公務員的行政行為置于輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督之網(wǎng)

社會監(jiān)督是加強公務員倫理實踐的重要路徑，可以產(chǎn)生積極影響。首先是輿論監(jiān)督。社會輿論的集體性可以反映社會整體對行政行為的監(jiān)督狀況，具有明顯的約束功能。具體表現(xiàn)為社會發(fā)展對行政行為的客觀要求。作為一種廣泛的權利，社會輿論主要通過新聞媒介進行作用，對國家、社會和個體產(chǎn)生重要的影響。并且，伴隨著時代的發(fā)展，科技的進步，輿論監(jiān)督已經(jīng)成為一種重要的監(jiān)督形式，可以形成及時、廣泛的影響力，成為公共行政關系的重要調(diào)節(jié)方式。當前，在揭露腐敗的過程中，新聞媒體扮演了重要的角色。它們以其特有的敏銳度、生動性、持續(xù)性和影響力敢為人先，對于重要的腐敗案件不斷地進行披露。以此形成了對公民相關意識的促進，同時也有效地約束和遏制了部分公務員潛在的違背行政倫理實踐的心理。實際上，強大的公共輿論產(chǎn)生的監(jiān)督作用也可以有效地輔助或彌補法律產(chǎn)生作用的有限性。就公務員行政倫理監(jiān)督而言，媒體的監(jiān)督必然是一個不可或缺的重要力量。

其次是群眾監(jiān)督。作為國家公務人員，要“始終站在人民大眾立場上，一切為了人民、一切相信人民、一切依靠人民，誠心誠意為人民謀利益” 〔1 〕。這與毛澤東同志將人民的利益作為一切行政工作的出發(fā)點和落腳點的認識同出一源，同歸一處。人民是國家的主人，是歷史的主要締造者，我們的一切權力都屬于人民。中國共產(chǎn)黨把全心全意為人民服務、為人民謀利益視為唯一的目的和最終的目的。那么，在公務員倫理實踐的過程中，我們就應當接受人民群眾的監(jiān)督，聽取來自人民群眾的不同意見，面對問題，認識問題，積極地改進不足，努力地創(chuàng)造美好生活。尤其是處于新時代的歷史潮頭，國家公務員更應當堅持立黨為公、執(zhí)政為民，以其為根本目的，廣泛、全面、持續(xù)地接受群眾監(jiān)督，進一步深入群眾、貼近群眾、服務群眾。這項長期、艱巨的任務，可以通過政務公開等多種方式進行展開，逐步構(gòu)建群眾監(jiān)督的運行機制，充分發(fā)揮人民群眾在公務員行政倫理監(jiān)督中的重要作用，最終實現(xiàn)良好的互信，構(gòu)筑公務員行政倫理新局面。

總之，輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督是實現(xiàn)公務員行政倫理監(jiān)督的重要路徑。隨著科技的日新月異，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，政治的不斷進步，已然使得輿論監(jiān)督具備了成為一種重要監(jiān)督方式的條件。它可以關切人民群眾的實際期盼，有益地調(diào)節(jié)國家公務員的倫理實踐。此外，群眾監(jiān)督也伴隨著人民群眾整體文化水平的不斷提高，在科技的發(fā)展、政治的進步等方面發(fā)揮了積極的作用，對于公務員行政倫理實踐提出了更高的要求。為了更好地促進公務員行政倫理實踐，應當進一步加強輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

在具體公務員行政倫理實踐過程中，要積極推進政務公開，提高監(jiān)督的有效性。黨的十九大報告指出，要鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權 〔2 〕。由此可見，深入推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于增強公眾對公務員行政倫理的監(jiān)督意識、提高公眾監(jiān)督的有效性具有十分重要的意義。因此，我們要繼續(xù)推進政務公開，進一步增加政府工作的透明度，給廣大群眾創(chuàng)造更多的干預和參與決策的機會和途徑。提升我國公民的參政意識，敢于揭露國家機關和行政人員的違法、違規(guī)行為，努力發(fā)動社會的整體力量，充分營造一種推崇廉潔、積極自律、敢于檢舉的社會氛圍，有效地發(fā)揮外在的監(jiān)督作用。

在監(jiān)督過程中，要切實重視道德代價，提升監(jiān)督的道德威懾力。防止違背公務員行政倫理實踐的發(fā)生，必須提高違反的代價。此處提及的代價包含道德代價、經(jīng)濟代價、政治代價和人身代價。當前，對于違背公務員行政倫理實踐的懲處主要突出的是經(jīng)濟代價、政治代價和人身代價，而對道德代價卻有所忽視。然而，不可否認，道德代價對違背公務員行政倫理實踐的心理有著重要影響。這種心理活動是一個重要的權衡過程，是一種利弊比較的取舍過程 〔3 〕，其比較的最終目的就是獲取高額的利益。

結(jié)合國家公務人員的實際，我們可以得出這樣兩個結(jié)論：一是最終能夠推動一些公務員突破行為底線的主要因素是，他們是否對于既定的規(guī)則存在畏懼。一個人在私欲膨脹到足以抵消各種畏懼的情況下，就會將滿足個人私欲的心理付諸實踐。二是這些突破底線的人中有一種人是出于對單純利益的考量，當利益達到一定程度時，他們就會忽略違背原則的成本；還有一種人是因為現(xiàn)實工作中的付出與實際的取得難以形成合理的比例，這種情況下容易弱化對于既定規(guī)則的正確認知，最終作出違背既定規(guī)則的行為 〔3 〕。

因此，在公務員行政倫理監(jiān)督過程中，應當進一步加大對違背行政倫理行為的懲處力度，尤其要突出道德處罰的力度。要充分利用中國的“恥感文化”，將行政人員的這種行為進行廣泛、充分的披露，通過這種社會輿論迫使其開始意識到腐敗可能帶來的后果，讓其在實施相應行為的時候能夠三思而后行，使有腐敗傾向的人在強大的社會壓力之下改變自己。誠如馬克思所言，羞恥是一種具有內(nèi)向性的憤怒。可以預見的是，社會輿論和公眾評價的壓力將會有效地喚起行政人員的這種內(nèi)向性的憤怒，使這種憤怒感指向其自身的不良行為，進而使得他們的行為變得對社會和公眾較為有利。

三、增強公務員的責任意識，使之在行政過程中慎獨內(nèi)省納言

責任重于泰山。公務員的本職是代表政府履行公共權力，自然人格及其出身并不能決定其公共職務，行政事務與個體之間并不存在天然的關聯(lián)性 〔4 〕311。公務員應當明確自己的職責，追求公共利益，絕對不能兼顧主觀目的。行政倫理本質(zhì)上就是一種責任倫理，公務員行政倫理理所當然地也是一種責任倫理。這種責任就是以民為本，執(zhí)政為民。毛澤東同志多次強調(diào)，各級政府機關及其工作人員要自覺堅持和維護黨的領導，堅持民主集中制的組織原則，將人民的利益作為一切行政工作的出發(fā)點和落腳點，《中國共產(chǎn)黨黨章》也對此進行了明確闡釋。由此可以發(fā)現(xiàn)，政府工作人員的本職工作就是為人民服務，這是我們的一貫傳統(tǒng)。不同時期，中國共產(chǎn)黨的領導人都堅持和發(fā)展著這一宗旨。在黨的十九大報告中，習近平同志明確指出：“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨?！?〔2 〕這是新時代以習近平同志為核心的黨中央對于執(zhí)政為民的持續(xù)堅持和不斷發(fā)展。

只有堅持執(zhí)政為民的價值引導才能擁有正確的權力觀，進一步展開公平、公正的良好實踐。公務員應當堅持執(zhí)政為民的責任引領，遵照制度規(guī)范，積極踐行行政倫理實踐，作出公平、公正的行為。因此，應當將“責任”作為公務員行政倫理實踐的內(nèi)核。公務員只有具備了充分的責任意識，才可能產(chǎn)生負責任的行為實踐。為了獲得這種責任能力，公務員可以從如下三個方面不斷錘煉：一是慎獨。作為公務員人格塑造的重要路徑，慎獨充分體現(xiàn)了公務員高度的自覺性。作為公務員，要心懷責任，無論是否有人監(jiān)管都要高標準地嚴格要求自己，遵守既有的倫理規(guī)范。二是內(nèi)省。作為一種自我反思的方法，內(nèi)省要求公務員敬畏責任，在實際工作中以倫理規(guī)范為依據(jù)，深刻認識自己的言行，調(diào)節(jié)自我行為，不斷地內(nèi)化責任，提升自我的認識水平。三是納言。中國共產(chǎn)黨素來秉持接受批評的優(yōu)良傳統(tǒng)。作為公務員要本著負責任的態(tài)度，敢于接受不同的意見和建議，甚至是質(zhì)疑；面對他人的批評要采取正確的態(tài)度。實踐充分證明，敢于接受不同意見、建議，能夠直面質(zhì)疑、化解難題的公務員往往可以更為有效地踐行公務員行政倫理，遵守倫理規(guī)范。

當前，要堅持以建設務實、高效、廉潔政府為主導，展開行政倫理實踐。中國特色社會主義已經(jīng)全面進入新時代，為了更好地實現(xiàn) “兩個一百年”的奮斗目標，必須以建設務實、高效、廉潔政府為主導，著力提升政府的公信力和執(zhí)行力，積極展開行政倫理實踐。首先要務實，這是踐行群眾路線的一貫要求，是建設新時代中國特色社會主義的關鍵性原則。為了更好地堅持群眾路線，公務員一定要積極地轉(zhuǎn)變思想作風，改變工作作風。要不斷加強和完善與人民群眾之間的信任關系，以此為基礎開展群眾工作。公務員在實際工作過程中，一定要堅持實際，尊重群眾，腳踏實地，勤勉敬業(yè)。把各項工作抓實、抓細，讓人民群眾過上殷實的生活。其次要高效，這是政府關注的關鍵性要素，關系著政府自身發(fā)展及其與人民群眾之間的重要聯(lián)系。高效的政府應當實現(xiàn)上下通達，令行禁止。當前，公務員行政倫理建設的核心要義就是錘煉一支政治合格、作風過硬的公務員隊伍。隊伍的合理構(gòu)建是對于政府和人民群眾上下通達的基礎條件和重要保障，能夠為實現(xiàn)高效政府的構(gòu)建提供堅實的基礎。最后是廉潔，這是對公務員的基本要求?！肮偌o者，乃表現(xiàn)于行政人員熱望、忠誠、合作、竭力負責及以服務為榮之精神也?！?〔5 〕262只有具備廉潔的工作作風，才能不斷進行反思，不斷內(nèi)化，進而激勵公務員面對工作和服務對象時具有一種良好的敬業(yè)精神，不偏私，只為公。長期以往，再輔以鐵的紀律約束，將會切實有利于公務員逐步形成一種良好的工作習慣，為構(gòu)建廉潔政府的實踐貢獻力量。

在加強公務員自律性的同時，也要積極發(fā)揮組織、社會和家庭的重要作用。公務員個體不僅是組織隊伍中的一員，同時也是社會成員和家庭成員。必須把公務員的倫理教育向社會拓展，向家庭延伸，形成組織教育、社會教育、家庭教育“三位一體”的倫理教育體制。

公務員個體的成長不僅要靠個人的不懈努力，還要靠組織的長期培養(yǎng)。優(yōu)秀的公務員并非短期“速成”，而是要靠長期、科學、系統(tǒng)的培養(yǎng)。只有經(jīng)過長期、科學、系統(tǒng)的培養(yǎng)才能夠使公務員堅定政治立場，逐步形成正確的世界觀、價值觀、權力觀，提高工作能力，增強為人民服務的本領。組織教育要注重搭建合理的教育平臺，以促進公務員的發(fā)展；拓寬教育渠道，以提升公務員的素質(zhì)；遵循公務員成長規(guī)律，有的放矢。

我們強調(diào)黨風、政風對社會風氣的影響，同時，也要考慮社會風氣對公務員行政倫理實踐可能產(chǎn)生的影響。公務員的倫理教育要從社會大格局的環(huán)境中進行思考，形成良性合體。具有幾千年發(fā)展歷史的中國行政文化，沉淀了諸多的優(yōu)秀成果。如“水能載舟，亦能覆舟”的重民思想、“因民之所利而利之”的為民思想、因時而變的改革思想及反專制、求民主的自由思想等都是應該繼續(xù)弘揚的重要思想。可以進一步地通過合理運用優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，現(xiàn)實的典型榜樣、理性的分析方式、友愛的引導宣傳積極構(gòu)建良好的社會環(huán)境，讓人們感覺自己處于一個溫暖、友愛、和諧、美好、有理想、有希望、講道理、講文明的社會大家庭之中，逐步接受良好社會環(huán)境的熏陶。

最后，需要關注的是家庭。家庭是以血緣、親情為紐帶的社會基本單位，是人類最基本和最重要的基本組織形式，是生活的主體。家庭作為社會的基本單位，對于公務員的日常行為同樣有著重要的影響。諸多的公務員就是囿于家庭環(huán)境的影響進行了錯誤的選擇。公務員行政倫理教育應該把握這一基本因素，通過組織開展家庭成員警示教育、實施家庭學習日制度，可以讓公務員與家人一起參加教育，通過開展家庭、家教、家風等活動讓人們充分地認識到家的美好、家庭建設的重要性，以及行政倫理監(jiān)督的必要性，使家庭對公務員個體發(fā)展產(chǎn)生正確的影響。

另外，深化國家監(jiān)察體制改革可以不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是深入推進公務員倫理實踐的必然之舉?？茖W完善國家監(jiān)察體制機制是加強科學配合和制度安排的有益路徑，監(jiān)察法草案從面向社會征求意見到再次修改并決定提請十三屆全國人大一次會議審議，為解決行政監(jiān)督法律制度供給不足的問題提供了一種可能，為迎接監(jiān)督機制當前面臨的新挑戰(zhàn)奠定了一個堅實的基礎。此舉也可以滿足公務員行政倫理法律建設的初步需要，有效地提升公務員的行政倫理規(guī)范配置，解決公務員行政倫理建設面臨的一些重要問題，深入促進國家公務員的行政倫理實踐。

參考文獻：

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〔2〕習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告 〔N〕.人民日報，2017-10-28.

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責任編輯 周 榮