FATF新一輪互評(píng)估的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)評(píng)析與借鑒

湯俊 溫馨 車奕蓉

摘 要：從2014年開(kāi)始，F(xiàn)ATF啟動(dòng)對(duì)其成員國(guó)執(zhí)行2012年FATF反洗錢新國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)情況的第四輪互評(píng)估。新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)反洗錢/反恐怖融資（AML/CFT）工作提出了多項(xiàng)新要求，其中發(fā)生較為顯著變化的有十項(xiàng)。本文選取迄今已完成評(píng)估的6個(gè)成員國(guó)的評(píng)估結(jié)果作為樣本，針對(duì)FATF新標(biāo)準(zhǔn)的十項(xiàng)顯著變化進(jìn)行分析，并著重解讀多數(shù)成員國(guó)未能有效執(zhí)行的三條標(biāo)準(zhǔn)，希望有利于我國(guó)立法和監(jiān)管部門更好地應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化、及早提出相應(yīng)措施來(lái)完善法律體系，促進(jìn)我國(guó)反洗錢/反恐融資工作的規(guī)范與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：FATF互評(píng)估；反洗錢新標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；金融監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.02

中圖分類號(hào)：F831.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）01-0013-06

一、FATF新一輪互評(píng)估概況

（一）FATF新一輪互評(píng)估背景介紹

金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force，F(xiàn)ATF）是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)最為權(quán)威的反洗錢與反恐怖融資專業(yè)性組織，其制定的相關(guān)條例已經(jīng)成為反洗錢與反恐怖融資領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。2014年，金融行動(dòng)特別工作組參照2012年FATF全會(huì)通過(guò)的新標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)了第四輪互評(píng)估工作，對(duì)所有成員國(guó)進(jìn)行檢查，以確定其對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況。

用于此次評(píng)估的FATF新標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)40條，包括“反洗錢與反恐怖融資的政策和協(xié)調(diào)”、“洗錢犯罪與財(cái)產(chǎn)沒(méi)收”、“恐怖融資與擴(kuò)散融資”、“預(yù)防措施”、“透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)”、“主管部門的職權(quán)和其他制度性措施”以及“國(guó)際合作”七個(gè)方面，不僅延用了FATF指引和研究報(bào)告中較為成熟的內(nèi)容，而且融合了聯(lián)合國(guó)及埃格蒙特集團(tuán)等國(guó)際組織發(fā)布的有關(guān)公約和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）新標(biāo)準(zhǔn)的十項(xiàng)顯著變化

FATF新標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各個(gè)國(guó)家的AML/CFT工作情況進(jìn)行的最新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)于國(guó)際社會(huì)繼續(xù)構(gòu)建有效的AML/CFT體系的起到了至關(guān)重要的作用。因此，F(xiàn)ATF新標(biāo)準(zhǔn)作為各個(gè)成員國(guó)開(kāi)展相關(guān)工作的指引，深入研究其中的重要變化以便更有效地執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)顯得十分有必要。通過(guò)對(duì)比新舊標(biāo)準(zhǔn)，我們發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)ATF新一輪評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了十項(xiàng)較為顯著的變化，可以概括如下（見(jiàn)表1）。

二、FATF新一輪互評(píng)估的評(píng)估結(jié)果與分析

（一）評(píng)估樣本選擇

截至目前，F(xiàn)ATF新一輪互評(píng)估已討論通過(guò)了31個(gè)國(guó)家的評(píng)估報(bào)告。本文以對(duì)中國(guó)的AML/CFT工作開(kāi)展有借鑒意義作為篩選標(biāo)準(zhǔn)，擇取了美國(guó)、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亞和瑞士這6個(gè)國(guó)家作為樣本，分析其在第四輪互評(píng)估工作中存在的突出問(wèn)題，歸納經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以指導(dǎo)我國(guó)下一步AML/CFT工作實(shí)施。

（二）已評(píng)估國(guó)家評(píng)估結(jié)果與分析

1.已評(píng)估國(guó)家關(guān)于新標(biāo)準(zhǔn)十項(xiàng)顯著變化的評(píng)估結(jié)果

FATF全會(huì)對(duì)被評(píng)估國(guó)家執(zhí)行每一條建議的情況進(jìn)行了相應(yīng)級(jí)別的評(píng)定。我們選取前文所述的FATF新標(biāo)準(zhǔn)中發(fā)生顯著和關(guān)鍵變化的10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，列出6個(gè)具有代表性的國(guó)家的評(píng)估級(jí)別及其分布情況（見(jiàn)表2）。

需要進(jìn)行說(shuō)明的是，F(xiàn)ATF將成員國(guó)執(zhí)行每一條標(biāo)準(zhǔn)的情況劃分為四個(gè)級(jí)別，分別為“合規(guī)”（C，所有基本標(biāo)準(zhǔn)均得以完全遵守）、“基本合規(guī)”（LC，僅有少量缺陷，絕大部分基本標(biāo)準(zhǔn)得以完全遵守）、“部分合規(guī)”（PC，存在嚴(yán)重缺陷，絕大部分基本標(biāo)準(zhǔn)未得以遵守）和“不合規(guī)”（NC，由于一國(guó)的結(jié)構(gòu)性、法律或制度特點(diǎn)，全部或部分要求在該國(guó)不適用）。

2.評(píng)估結(jié)果分析

縱觀表2中的評(píng)級(jí)結(jié)果，我們可以看出，不同的國(guó)家在執(zhí)行FATF新標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所得評(píng)級(jí)差異較大，為了便于對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行歸納和分析，在此我們將“C（合規(guī)）”與“LC（基本合規(guī)）”理解為正面評(píng)級(jí)，而將“PC（部分合規(guī)）”與“NC（不合規(guī)）”視作負(fù)面評(píng)級(jí)，以此對(duì)6個(gè)成員國(guó)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析。

（1）已評(píng)估國(guó)家的執(zhí)行情況排名

首先，我們從FATF官方網(wǎng)站上統(tǒng)計(jì)出該6個(gè)國(guó)家執(zhí)行40項(xiàng)全部標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)定等級(jí)，依次計(jì)算每個(gè)國(guó)家達(dá)標(biāo)情況（即C、LC、PC和NC），并以百分比形式呈現(xiàn)；然后，計(jì)算6個(gè)成員國(guó)在十項(xiàng)具有顯著性變化的標(biāo)準(zhǔn)方面的達(dá)標(biāo)情況；最后，把每個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果按照正面評(píng)級(jí)（即“C”與“LC”所占百分比的加和）加以列示和對(duì)比。通過(guò)計(jì)算可得出如下結(jié)論（如表3所示）。

通過(guò)分析以上數(shù)據(jù)，我們了解到，在已完成新一輪互評(píng)估的6個(gè)成員國(guó)中，西班牙和意大利在執(zhí)行FATF新40項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所獲正面評(píng)級(jí)數(shù)明顯高于其他國(guó)家，其余國(guó)家按好壞排名依次是瑞士、美國(guó)、加拿大和澳大利亞；與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，倘若只關(guān)注各國(guó)執(zhí)行FATF新標(biāo)準(zhǔn)中10項(xiàng)顯著變化標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，6個(gè)成員國(guó)評(píng)估結(jié)果按好壞排名依舊是西班牙和意大利居于高位，然后是瑞士和加拿大、美國(guó)、澳大利亞，基本與執(zhí)行全部40項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)所獲評(píng)估排名一致。

此外，我們還可以得到以下結(jié)果：6國(guó)執(zhí)行FATF新變化的十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)獲正面評(píng)級(jí)情況與其執(zhí)行FATF的全部40項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)獲正面評(píng)級(jí)情況基本成正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)表3的十項(xiàng)顯著變化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)全部標(biāo)準(zhǔn)的解釋度可知，該十項(xiàng)顯著變化標(biāo)準(zhǔn)很大程度上代表了整體評(píng)估結(jié)果，可以大致反映出各國(guó)AML/CFT工作的執(zhí)行情況。

（2）十項(xiàng)顯著變化標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況

由于數(shù)據(jù)樣本涉及6個(gè)具有代表性的成員國(guó)的評(píng)級(jí)結(jié)果，我們做出以下規(guī)定：若其中某一標(biāo)準(zhǔn)下，評(píng)級(jí)結(jié)果為“PC”（部分合規(guī)）和“NC”（不合規(guī)）的國(guó)家不少于3個(gè)，即獲得負(fù)面評(píng)級(jí)的國(guó)家占多數(shù)，我們將認(rèn)為此項(xiàng)發(fā)生顯著變化的標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)大多數(shù)國(guó)家都是一種挑戰(zhàn)，還需結(jié)合各國(guó)具體情況按照新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)反洗錢工作的開(kāi)展加以改進(jìn)和完善。

表2評(píng)級(jí)結(jié)果分布清晰表明，對(duì)于FATF新標(biāo)準(zhǔn)十項(xiàng)顯著變化的標(biāo)準(zhǔn)中，其中有三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)情況并不令人滿意，分別是：標(biāo)準(zhǔn)10—客戶盡職調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)16—電匯和標(biāo)準(zhǔn)25—透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)，也就是說(shuō)，對(duì)于此三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)及以上的國(guó)家未達(dá)到“LC”（基本合規(guī)）的評(píng)級(jí)。剩余的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況相比而言較為樂(lè)觀，尤其是對(duì)應(yīng)金融情報(bào)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)29和與國(guó)際合作有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)40，幾乎所有國(guó)家都能達(dá)到“LC”（基本合規(guī)）以上的評(píng)級(jí)結(jié)果。

因此，在FATF發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)的背景下，結(jié)合已經(jīng)完成新一輪互評(píng)估國(guó)家的評(píng)估結(jié)果，對(duì)新一輪互評(píng)估結(jié)果，尤其是基于顯著變化的十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行全面研究，可以為我國(guó)迎接FATF評(píng)估和繼續(xù)執(zhí)行好FATF標(biāo)準(zhǔn)提供可參考經(jīng)驗(yàn)。

三、中國(guó)在FATF第三輪互評(píng)估中的不足

2006年11月，F(xiàn)ATF進(jìn)行了第三輪互評(píng)估，針對(duì)中國(guó)在互評(píng)估工作中的不足表現(xiàn)，結(jié)合新修訂的40項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和其中十項(xiàng)發(fā)生顯著變化的內(nèi)容，現(xiàn)概述如下。

（一） 法律體系不健全

法律體系的不健全主要體現(xiàn)在與洗錢有關(guān)的定罪范圍較窄，例如由恐怖融資行為引起的洗錢行為及自洗錢行為均沒(méi)有被囊括進(jìn)洗錢罪之中。這一點(diǎn)，并未能完全符合新標(biāo)準(zhǔn)1—風(fēng)險(xiǎn)為本中的相關(guān)要求。

（二） 預(yù)防措施不完善

以金融機(jī)構(gòu)為例，首先，未能持續(xù)且有效地進(jìn)行客戶盡職調(diào)查，比如客戶風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不力，缺少對(duì)其資金來(lái)源的判斷，也沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)受益所有人進(jìn)行身份等方面的核實(shí)。其次，沒(méi)有明確要求金融機(jī)構(gòu)提交與恐怖融資相關(guān)的可疑交易報(bào)告，且缺乏對(duì)信息的主觀評(píng)估，報(bào)告系統(tǒng)的有效性不足。再次，在內(nèi)控、合規(guī)及審計(jì)方面，沒(méi)有建立與恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的內(nèi)控環(huán)境及審計(jì)制度來(lái)監(jiān)測(cè)合規(guī)性。最后，對(duì)外國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)人物、高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家、海外分支機(jī)構(gòu)或子公司的特別關(guān)注度低，不符合合規(guī)性要求。由此可見(jiàn)，我國(guó)在新標(biāo)準(zhǔn)10—客戶盡職調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)12—政治公眾人物、標(biāo)準(zhǔn)19—高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或地區(qū)以及標(biāo)準(zhǔn)26—金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中，都存在一定的問(wèn)題，需要引起重視。

（三） 執(zhí)行力度不足

一方面，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心（CAMLMAC）和反洗錢局（AMLB）沒(méi)有足夠的人力對(duì)大量可疑交易報(bào)告等信息進(jìn)行有效的管理；另一方面，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)洗錢罪的法律要件缺乏足夠的認(rèn)知，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)開(kāi)展洗錢和恐怖融資的調(diào)查。結(jié)合新標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我們并未能完全符合標(biāo)準(zhǔn)26—金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理、標(biāo)準(zhǔn)29—金融調(diào)查兩標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（四） 國(guó)際合作有限

根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)40中關(guān)于國(guó)際合作方面的要求，重新審視我國(guó)在第三輪互評(píng)估中的執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)和主管當(dāng)局在雙邊司法互助和引渡工作方面能夠做到完全合規(guī)，但對(duì)外提供協(xié)助的態(tài)度不夠積極，且由于簽訂的諒解備忘錄有限，情報(bào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作受限。

（五） 其他方面

與特定非金融機(jī)構(gòu)（一般為貴金屬/珠寶交易商、律師事務(wù)所、公證機(jī)關(guān)、房地產(chǎn)、服務(wù)提供商）有關(guān)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都不合規(guī)，未能對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的客戶識(shí)別、記錄保存、可疑交易報(bào)告及內(nèi)控建立方面進(jìn)行有效監(jiān)管，存在巨大洗錢風(fēng)險(xiǎn)。尤其是信托公司，法人和法律安排的受益所有人信息獲取和保存方面存在漏洞。這一點(diǎn)，未能契合新標(biāo)準(zhǔn)25中對(duì)透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)的強(qiáng)調(diào)。此外，數(shù)據(jù)的缺失也是主管當(dāng)局面臨的突出問(wèn)題，比如現(xiàn)金和不記名票據(jù)跨境運(yùn)輸量、對(duì)引渡請(qǐng)求作出應(yīng)答的時(shí)間、凍結(jié)或沒(méi)收資產(chǎn)的數(shù)量等數(shù)據(jù)不全面。

四、FATF新一輪互評(píng)估的啟示及對(duì)我國(guó)的應(yīng)對(duì)建議

我國(guó)2005年1月21日成為FATF的觀察員，2007年正式成為其成員國(guó)，并于2012年2月13日通過(guò)FATF評(píng)估后續(xù)程序。在AML/CFT體系建設(shè)和運(yùn)行中，我國(guó)持續(xù)且較好地遵循 了FATF標(biāo)準(zhǔn)，2012年成為FATF的第 13個(gè)達(dá)標(biāo)國(guó)家，也是第 1個(gè)達(dá)標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。

FATF新標(biāo)準(zhǔn)及其變化對(duì)我國(guó)執(zhí)行AML/CFT制度、參與新一輪互評(píng)估有著重大的影響。盡管本文擇取的主要是美國(guó)、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亞和瑞士這6個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家作為樣本，與仍處于發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)國(guó)情未能完全匹配，但考慮到一方面發(fā)達(dá)國(guó)家在AML/CFT工作中成效突出，運(yùn)作完善，有很強(qiáng)的模范性和指導(dǎo)意義，另一方面，通過(guò)分析和對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)AML/CFT的現(xiàn)狀和不足，存在諸多共性，并不會(huì)受到基本國(guó)情等方面的干擾而影響對(duì)我國(guó)的評(píng)估，在一定程度上能夠互為補(bǔ)充和借鑒。因此，在新標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，參照上述6個(gè)具有代表性的國(guó)家在現(xiàn)階段AML/CFT工作中存在的突出問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出合理化建議，歸納如下：

首先，在標(biāo)準(zhǔn)10—客戶盡職調(diào)查方面，美國(guó)、澳大利亞和瑞士的評(píng)估結(jié)果次于其他三個(gè)國(guó)家，究其原因主要是金融機(jī)構(gòu)等缺乏對(duì)客戶代理人、受托人和受益所有人信息及其結(jié)構(gòu)的調(diào)查、核實(shí)與更新，其中較為突出的問(wèn)題是未將壽險(xiǎn)受益人的信息認(rèn)定為風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行管理。此外，主管當(dāng)局也沒(méi)有針對(duì)失職的報(bào)告主體進(jìn)行終止其業(yè)務(wù)的規(guī)定。在第三輪互評(píng)估中，我國(guó)在AML/CFT中不僅存在著同樣的問(wèn)題，在對(duì)客戶不同類型的交易閾值設(shè)置方面也沒(méi)明確的規(guī)定。基于此，為應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的第四輪評(píng)估，應(yīng)認(rèn)真吸取上述國(guó)家在該標(biāo)準(zhǔn)中存在的不足，不僅要先做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分類設(shè)置工作，也要在開(kāi)展基礎(chǔ)性工作的同時(shí)進(jìn)行客戶信息結(jié)構(gòu)的分析和優(yōu)化，加強(qiáng)對(duì)未能履職的機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和懲處。

其次，值得注意的是上述6個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)16—電匯方面的評(píng)估結(jié)果均為“PC”，通過(guò)研究，發(fā)現(xiàn)一方面體現(xiàn)在各國(guó)對(duì)于中間行和收款行，沒(méi)有明確要求其針對(duì)電匯業(yè)務(wù)（尤其是跨境電匯業(yè)務(wù)）發(fā)起人的信息進(jìn)行獲取、證實(shí)和記錄；另一方面是因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的政策和章程規(guī)定中間行和收款行應(yīng)何時(shí)拒絕或暫停電匯業(yè)務(wù)。在國(guó)際電匯業(yè)務(wù)中，我國(guó)許多大型機(jī)構(gòu)作為中間行，存在“放任”現(xiàn)象且較為突出，甚至擅自截留或缺省電匯信息，而在第三輪互評(píng)估中沒(méi)有對(duì)電匯這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估。因此，在接下來(lái)的工作中，應(yīng)該及時(shí)更新電匯標(biāo)準(zhǔn)，確保與FATF最新建議保持同步；規(guī)范中間行和收款行的業(yè)務(wù)操作，加強(qiáng)對(duì)其記錄、核實(shí)電匯參與人信息的要求，形成特定業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)；結(jié)合電匯信息記錄，運(yùn)用以風(fēng)險(xiǎn)為本的原則來(lái)判別是否繼續(xù)辦理、拒絕或是暫停該類業(yè)務(wù)，以及如何進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)。

最后，以加拿大和瑞士為代表的國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)25—透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)面臨著“NC”不合規(guī)的裁定。原因之一是沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，要求受托人持有、更新以及核實(shí)受益所有人的信息，其次是缺乏有效的制裁措施來(lái)加強(qiáng)與監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行信息交換和共享這一要求的實(shí)施?；仡櫳弦惠喸u(píng)估，上述兩個(gè)不合規(guī)原因同樣存在于我國(guó)AML/CFT工作中。

因此，加拿大和瑞士評(píng)估結(jié)果再一次警醒著我們需要繼續(xù)重點(diǎn)推進(jìn)與受益人信息有關(guān)的工作，一方面，制定合理有效的信息管理制度對(duì)受益人信息進(jìn)行整合，另一方面，加強(qiáng)與主管當(dāng)局信息的傳遞和交流，逐步降低由于信息缺失和混雜造成的高風(fēng)險(xiǎn)，提高信息透明度?！?/p>

（特約編輯：苗啟虎）

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[8]賈科. FATF標(biāo)準(zhǔn)的新變化及我國(guó)金融反洗錢/反恐融資應(yīng)對(duì)策略分析[J].華北金融， 2014（4）：56-58.