跨界流域治理中地方府際協(xié)作機制研究

王勇，羅保寶，申愛君

摘 要：“五水共治”以來，浙江省整體的水生態(tài)得到很大改善，在水污染治理中取得了顯著的成績?，F(xiàn)實看來，這一治理方式過度重視地方水權，忽略了水域的整體性，這種治理模式并沒有很好地解決治理中存在的地方區(qū)域性與流域整體性的沖突，流域治理很難協(xié)調統(tǒng)一。河長制雖然能夠職責到人，但對于跨區(qū)域流域卻很難奏效。因此加強地方在跨界流域治理中的府際協(xié)作，構建有效的協(xié)作機制、完善公眾參與度、建立生態(tài)補償機制在跨界流域治理中顯得尤為重要。本文就以菇溪河為例探究了一河分兩區(qū)的治理，為解決跨流域治理中政府間尷尬局面以及治理難以推進等問題，進一步提出了建立以“共贏”為核心的溝通協(xié)作機制；依法治水、依法管水，設置有法律依據(jù)的管理機構和職責授予；完善公眾參與治理制度；建立生態(tài)補償機制等對策建議。

關鍵詞：府際協(xié)作；流域水權；生態(tài)補償

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0024-03

流域作為一種特殊的自然資源，既具有自然屬性，也具有社會屬性。自然屬性體現(xiàn)在自成系統(tǒng)的整體性，而社會屬性則體現(xiàn)在水資源的可利用性。因此對水資源的利用開發(fā)和環(huán)境保護必然會導致自然屬性和社會屬性之間的沖突。政府的地方性保護主義往往使流域治理以鄰為壑，治理難度加大。尋找一種對于多分段流域水污染更為有效的治理方法，成為水污染治理的重要任務。流域水污染治理的難點在于打破地方保護主義，建立一套完整的地方府際協(xié)作機制。

一、菇溪河流域治理中府際協(xié)作的基本情況

（一）曲折的菇溪河流域治理

菇溪河發(fā)源于麗水市，貫穿溫州永嘉流入甌江。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，溫州永嘉橋頭鎮(zhèn)迅速躋身于中國紐扣、拉鏈行列，形成“小商品、大市場”的經(jīng)濟模式。菇溪河兩岸逐漸聚集起上百家作坊和小型企業(yè)。為追求經(jīng)濟效益，這些企業(yè)將工業(yè)廢水、巖粉和洗滌劑直排入河，造成河流的嚴重污染。2008年，菇溪河下游的永嘉縣投入4.38億元對菇溪河道進行綜合治理改造，對沿岸企業(yè)進行大力整改。然而永嘉企業(yè)卻紛紛掉頭將工廠搬到菇溪河上游不屬于溫州行政區(qū)劃的青田縣。菇溪河河長表示“污染的還是菇溪河水，但我們鞭長莫及”，對菇溪河的治理可以說是“一方之水、他方之源”，以一方之力來治，實屬難題。

2013年溫州率先啟動“五水共治”工作，將菇溪河的治理作為流域治理的重點項目，采取了“一河一策，一河一長”的制度。2014年在河長盛勇軍帶領下聯(lián)手建立了全省首個跨地市區(qū)域水環(huán)境治理聯(lián)席機制。一種“聯(lián)動一體化、聯(lián)防責任化、聯(lián)治高效化、聯(lián)商常態(tài)化”的治水模式誕生。永嘉和青田開展了聯(lián)合執(zhí)法來協(xié)作治理菇溪河的污染，昔日“兩不管”的菇溪河在聯(lián)合治理下開始浮現(xiàn)生機，然而這種生機的背后卻隱藏著很多問題。長期以來，我國流域水資源分屬不同的機構、不同的部門管理，流域性污染越來越嚴重的原因之一是由于缺乏流域統(tǒng)一管理機制導致的流域中溝通與協(xié)調缺乏[1]。

（二）從“各顯身手”到政府協(xié)作

“如果說制度是權力運行的基礎或依據(jù)，機制則是制度間相互聯(lián)系的渠道和網(wǎng)絡，它是實施制度的必要保證?！盵2]府際協(xié)作治理的提出是為了解決流域集中集權與分權、公共利益與區(qū)域自身利益的難題，充當聯(lián)系區(qū)域的紐帶。流域的自然屬性和污染的特點決定了流域治理的艱難，流域內各方利益存在著激烈的博弈。2008年溫州永嘉對菇溪河治理以來，從永嘉單方治水到兩地政府協(xié)作治理經(jīng)歷了一個不斷探索的過程。2014年，在浙江省治水辦、省環(huán)保廳的牽頭下，永嘉縣協(xié)同青田縣確立了巡查、信息情報共享等多項機制來管理沿岸小作坊，遏制污染源的產(chǎn)生，對幾家重點污染企業(yè)達成了“一廠一策”。于是協(xié)作治理菇溪河的戰(zhàn)役從此打響。

浙江許多轄域接壤地區(qū)業(yè)態(tài)相近，環(huán)境也相融。兩地政府在治水中不僅能成為戰(zhàn)友，也能推動兩地企業(yè)的轉型與合作。政府表示，他們每年至少四次聯(lián)合執(zhí)法，關閉了低小散的微型企業(yè)，責令關閉重污染大型企業(yè)，建立起了一批標準廠房。經(jīng)過實地考察，很多小微作坊還是存在于靠近沿岸的街道內。有56%的政府工作人員表示并不清楚青田和永嘉協(xié)作治理菇溪河的相關消息，所以協(xié)作的力度還遠遠不夠。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府都會“充分”利用其流域來發(fā)展本地的經(jīng)濟，從而不會自覺地、主動地從全流域的利益和流域的可持續(xù)發(fā)展的角度去考慮開發(fā)、利用本行政區(qū)域的水資源，在這種利益的驅動下，永嘉和青田的協(xié)作還是存在很大的分割性。

二、府際協(xié)作中存在的問題

（一）合作機械化

現(xiàn)行的協(xié)作模式缺乏相應的協(xié)調和制約機制。雖然菇溪河落實了河長制，但河長制也是將流域進行機械的切割，在整條河流治理中很難達到統(tǒng)一協(xié)調。加上部門之間、區(qū)域之間沒有強有力的協(xié)調機構，行政執(zhí)法中無法關聯(lián)協(xié)調和綜合決策。青田和永嘉的協(xié)作在協(xié)調和綜合決策上沒有達成共識，很難達成真正意義上的合作。當河流遭到嚴重污染的時候，只能是通過兩地協(xié)作治理會議，通過聯(lián)席洽談來處理自己管轄內的污染治理，并沒有脫離這種“各自為政”。永嘉獨自投資4.38億元對下游河道進行綜合治理，河道基礎設施有了明顯的改善，但面對青田上游攜帶的污染，永嘉卻是無計可施。鑒于上游青田在聯(lián)席會議上提出永嘉對于治理做出承諾卻無法監(jiān)督其落實的情況，因此，這種機械化的合作治標不治本。

（二）跨界沿岸殘留小作坊、企業(yè)排污不規(guī)范

如今菇溪河兩岸依然存在家庭小作坊、企業(yè)。它們主要生產(chǎn)紐扣、拉鏈，這種看似不存在水資源污染的生產(chǎn)背后其實隱藏著更大的危害。走進小作坊可以發(fā)現(xiàn)在房間里都備著塑料桶裝的水，這些水都是在生產(chǎn)產(chǎn)品過程中所必需的，每天使用的水至少1立方米。在提及這些經(jīng)過使用的水的處理方式時，老板很不情愿地說：“這使用過的水基本都是干凈的，就直接倒進生活污水排水口了?！本科渲饕蚴切∽鞣缓推髽I(yè)的不規(guī)范排放，大多數(shù)使用過的水直接作為生活污水倒入排污管道，并沒有實現(xiàn)政府所說的集污納管，也沒經(jīng)過凈化處理。這種小作坊的污水攜帶著重金屬進入河流，致使河里面的水生動物難以生存，這些潛在污染是水質惡化的罪魁禍首。

（三）過于注重河道基礎設施建設，還沒有達到“水岸同治”的效果

2015年10月25日下午，永嘉縣委書記婁紹光以“河長”身份來到橋頭鎮(zhèn)菇溪河道實地督察“五水共治”工作。他強調，要以“水岸同治”為根本，他說：“現(xiàn)在的水質已經(jīng)達到洗手的效果，但是還看不到水中的魚，要繼續(xù)加大治水力度，逐步讓水清起來?！痹诤拥澜ㄔO過程中，施工的影響也會使河水受到一定的影響，所以對政府來說“水岸同治”是很艱難的，暫時還達不到“水岸同治”的效果。永嘉斥巨資進行企業(yè)整改和河道建設，目前已對橋頭鎮(zhèn)的139家菇溪河兩岸的涉水紐扣企業(yè)進行了整治，建成凈化設施64個。五期大規(guī)模的河道建設，河長約8.28km的河道建設已經(jīng)完成四期。此工程的主要功能以城鎮(zhèn)防洪為主，同時兼顧生態(tài)環(huán)境治理和保護，兩岸是市政道路，供居民休閑觀光娛樂。

（四）水污染依舊嚴重，水質難以改善

1.流域的系統(tǒng)性表現(xiàn)在與周圍環(huán)境的相互依存和協(xié)調，以及河流上下游的關聯(lián)性上。菇溪河的17條支流加重了對菇溪河治理的砝碼。河岸邊漂浮著的固體污染物、生活垃圾經(jīng)過河水的浸泡已經(jīng)發(fā)霉，在夏日的午后陣陣惡臭迎風而來，引起了很多居民的不適。逆流而上，會有污染物隨著河水漂流而來，幾條支流口都存在這種現(xiàn)象。尤其是雨季，污染物就像趕集一樣，匯聚在水流平坦的永嘉河段。

2.流域治理的同時如果缺乏對流域環(huán)境的管理，將會導致邊治理邊污染的惡態(tài)，降低治水效率。永嘉和青田兩地政府間的協(xié)作依然僅僅停留在桌面上，在遇到污染需治理的時候總是想讓對方來為污染買單。由于所有地方政府都是自己地方的“經(jīng)濟人”，在追求利益最大化的同時難免會造成對環(huán)境的污染，然而河流的污染源往往具有不確定性。當下游出現(xiàn)污染物時就難以判斷其污染物的來源，水質的改善也因此停滯不前。

三、府際協(xié)作中的問題成因分析

（一）行政區(qū)域與環(huán)境系統(tǒng)整體性的矛盾

流域是一個由水量、水質、地表水和地下水等各組成成分構成的統(tǒng)一整體，是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)。在這個生態(tài)系統(tǒng)中，每一個組成部分的變化都會對其他組成部分的狀況產(chǎn)生影響。由流域的這種整體性特點所決定，在流域開發(fā)、利用和保護管理方面，只有將每一個流域都作為一個空間單元進行管理和開發(fā)才是最科學、最有效的[1]。自行政區(qū)劃以來，各地方的治理都呈現(xiàn)出獨立性，而且也存在著競爭和利益沖突。尤其是地跨兩個或多個行政區(qū)域的流域系統(tǒng)，忽略其環(huán)境系統(tǒng)整體性去治理河流污染只能是隔靴搔癢，無法根除污染隱患，這種上下游行政分區(qū)治理是橫向分割環(huán)境整體性的一個縮影。除此之外，在水域管理和利用上還存在“多龍治水”的局面，這也是行政化縱向分割生態(tài)環(huán)境整體性的體現(xiàn)。

（二）協(xié)作機制不健全

長期以來，流域內權力秩序的構建、多元利益的協(xié)調一直是流域治理的難點所在。地方都在追求著自身的利益，是一個“理性經(jīng)濟人”。這種地方政府利益可以一分為二：一是地方公眾利益；二是自身特殊利益。地方公眾利益包含了地方范圍內的充分就業(yè)、居民收入的提高、公共物品的供給等。地方追求整體利益是因為“地方公共利益的改善有助于提高地方政府在公眾心目中的聲望，而且能顯示其領導水平，這是作為經(jīng)濟人的地方政府追求的目標之一[3]。這也是兩地政府難以達成協(xié)作機制的重要原因。自桐鄉(xiāng)市建立浙江首個聯(lián)合機制執(zhí)法以來，永嘉和青田商定一年內聯(lián)合執(zhí)法四次并召開相應的聯(lián)席會議，但治水之功非一日之功，這種聯(lián)合執(zhí)法如同“貓捉老鼠”。聯(lián)合執(zhí)法中需要的是相互監(jiān)督，在沒有聯(lián)合執(zhí)法的時候，水資源的污染又會恢復到治理前的老面孔。在永嘉的大力治理下，卻沒有在交接地帶建立相應的水質監(jiān)測機構來監(jiān)測上游的污染，導致一邊治理一邊污染。對于遷移到上游的小作坊以及企業(yè)也無法進行規(guī)范化管理，小本生意很難支付其廠房成本和環(huán)境治理成本。

（三）分區(qū)域集污納管落實不到位

永嘉大力整改污染企業(yè)和作坊后，大量的企業(yè)和作坊開始遷移至青田。而這些作坊以及企業(yè)都是建在離河流不遠的地方，在提出對菇溪河進行改造后，很多地方都建立起了排污管道，經(jīng)過實地采訪發(fā)現(xiàn)很多的排污設施建設不合理，污水難以排出，而且很多排污管的污水不是排進凈化池而是選擇直接排入河流，這樣節(jié)省了很多環(huán)境成本。在下游水流平緩的永嘉河段，其排污口多達十幾個，其大小不一，但都有污水直排入河。青田上游支流眾多，村落也多。很多都在交通不便的地方，高成本的投入使政府很難在此建立凈化設施，有時黑色的污水直流入河，尤其是晚上的偷排偷放。對于這種污染并不能輕易根除，還需青田政府投入更多的資金來建立集中處理設施，從根本上拒絕污水直流入河。已建立的凈化設施也缺少相應的監(jiān)督，導致污水處理不夠徹底，使河流受到污染。

（四）民眾環(huán)保意識薄弱，污染難以根除

每當雨季到來，每條支流都會攜帶大量的污染物，其中大多數(shù)都是生活垃圾。追根溯源發(fā)現(xiàn)，這些污染物大多數(shù)是山村居民的生活垃圾。為了方便，山村居民直接將生活中少量的垃圾倒入河中；有些沿岸居民家中如果有家禽死去，他們晚上也會偷偷地將遺體扔進河里，他們經(jīng)常將垃圾堆積在河道邊，每當遇到暴雨就會全部被水沖走，因此被攜帶到下游。這種處理方法既簡單也不會給自己的生活帶來任何影響，很多環(huán)保意識薄弱的居民因此引發(fā)了一個群體效應，在某一時間段他們就會將垃圾集中在某一個地方堆積起來，直至環(huán)保部門提出警告。

四、地方府際間協(xié)作的幾點建議與思考

（一）建立以“共贏”為核心的溝通協(xié)作機制

現(xiàn)在菇溪河已經(jīng)告別了以前“黑河、牛奶河”的稱號。各地方也加強了各自的執(zhí)政力度，這種短暫的效果會讓人誤解為是聯(lián)合執(zhí)法帶來的，其實“一區(qū)一治”的現(xiàn)象依舊存在。

1.合理性開發(fā)，確保水權的最優(yōu)配置。環(huán)境具有一定的承載力和恢復力，在環(huán)境承載力的范圍內合理開發(fā)不會使流域自身的恢復力喪失。流域的開發(fā)必然會引起流域水權的分配，水權的分配必然會牽涉到水資源的開發(fā)和利用，現(xiàn)有的水權分配制度是以犧牲環(huán)境為代價的。因此，對于水權的初始分配必須重新考慮，流域各方面就生產(chǎn)、生態(tài)用水以及生產(chǎn)用水內部的水資源分配利用必須協(xié)商溝通，達成合理利用和水權的最優(yōu)配置。

2.信息共享。流域溝通協(xié)作的主要目的之一就是實現(xiàn)信息的共享，以便為流域污染治理提供及時、可靠的信息資源?？稍趯嵉卣{查中卻有56%的政府工作人員對菇溪河的協(xié)作治理不了解。所以信息共享機制的建立是首要任務，通過流域各方互相配合實現(xiàn)雙方的有效溝通與協(xié)作。

3.流域會議。流域會議在流域委員會的主持下召開，定期對污染治理進行協(xié)商。流域委員會由兩地各方利益者組成，該流域委員會必須由治水專家來擔任要職，通過流域會議對流域開發(fā)和治理做綜合的決策。

4.產(chǎn)業(yè)結構調整，對水資源進行最優(yōu)配置。兩地都在沿河附近建立了數(shù)百企業(yè)和作坊，不同的企業(yè)對水的污染程度不同，尤其在上游集中污染嚴重的企業(yè)將會給流域帶來雙重污染，因此需要將一些污染性的企業(yè)進行兩地的合理分配，避免其形成扎堆現(xiàn)象。除此之外可以對污染嚴重的企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級，減少對河流的污染，提高對水資源的高效利用，實現(xiàn)水資源的最優(yōu)配置。

（二）依法治水、依法管水，設置有法律依據(jù)的管理機構和職責授予

我國流域統(tǒng)一管轄機構由水利部和國家環(huán)保總局雙重領導，實際上其機構設置、工作經(jīng)費、人事調動和任免等均由水利部決定，國家環(huán)?？偩蛛y以進行管轄。同時由于流域統(tǒng)一管轄的法律地位較低。從《水污染防治法》中有關流域污染的防治規(guī)定來看，顯然其防治工作是流域水資源保護機構的職責。由于流域水資源保護機構法律地位不明、權利不清、職責不定，無法對流域進行統(tǒng)一管理。在跨流域治理中，流域委員會可協(xié)商制定相關的治水法，達到依法治水、依法管水，依法設立機構和職責授予。

（三）完善公眾參與治理制度

菇溪河的污染影響到37%的居民生活用水以及21%的農(nóng)田灌溉，很多居民反映河流污染已經(jīng)嚴重影響到自己的日常生活。流域環(huán)境的治理與管理具有社會性，涉及公眾利益，而公眾的利益是每一個具體人群或個人利益的結合。目前在流域治理和保護中公眾參與制度還缺乏法律保證、參與面窄、可操作性弱[1]。為使公眾參與發(fā)揮應有的作用應做到以下幾點。

1.參與立法。在流域的開發(fā)利用和保護治理中哪些會觸及公眾的利益，這些觸及公眾利益的過程都需要公眾來代表自身的利益參與立法決策，從而維護自己的利益。

2.實行決策票決制。面對綜合決策，可以通過投票來表達民意。

3.成立居民監(jiān)督團。在重大流域治理和環(huán)境保護行動中，可由沿河居民來組成監(jiān)督團監(jiān)督執(zhí)法情況以及治理過程中出現(xiàn)的問題，通過監(jiān)督團的反映不斷完善決策中的不足之處。

（四）建立生態(tài)補償機制，維護水域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定

流域生態(tài)補償機制的建立是為了糾正流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)保護和利用過程中的付出和收益的失衡。同時也能化解區(qū)域環(huán)境的矛盾，促進流域的環(huán)境污染治理，恢復建設發(fā)展流域生態(tài)環(huán)境。

1.籌建菇溪河環(huán)境保護基金庫。2008年在菇溪河治理中，在民間籌的資本就高達3 000萬元，因此，可以吸收民間資本來對環(huán)境保護者給予補償。

2.制定考核標準。制定環(huán)境考評標準，每一季度進行不定期的測評，參照標準進行補償。

3.建立流域生態(tài)補償體系。明確補償?shù)闹黧w、客體和內容。將每一季度考評結果與考評標準進行比對，如果超標則將超出的部分轉化為市場價值，進行資金補償，然后再將這部分資金投入到環(huán)境保護和治理中，如果超標得不到降低，可以通過提高市場價值的轉化指數(shù)，倒逼企業(yè)和個人降低污染物排放量。對于連續(xù)排放低于標準的可以加重對其當?shù)卣难a償，形成生態(tài)環(huán)境的良性補償和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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