淺談礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度

寧勝功

摘 要：由于礦產(chǎn)資源的開發(fā)給礦區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的一定破壞，從而引發(fā)了各類社會(huì)問(wèn)題。為解決并預(yù)防更多社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，我國(guó)結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，并汲取國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，以不斷完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。文章簡(jiǎn)單闡述了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度的基本概念，并從法律及經(jīng)濟(jì)兩方面分別具體分析了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；生態(tài)補(bǔ)償；法律制度

一、引言

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾也會(huì)進(jìn)一步加劇，為能緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，在獲取經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也兼顧生態(tài)效益，就必須建立行之有效的生態(tài)補(bǔ)償制度，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度概述

生態(tài)補(bǔ)償，即指為改善及維護(hù)生態(tài)環(huán)境、抑制自然資源的消耗，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)及自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展而對(duì)生態(tài)環(huán)境展開的一系列補(bǔ)償和恢復(fù)活動(dòng)。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償，即將生態(tài)補(bǔ)償理論應(yīng)用于礦產(chǎn)資源開發(fā)的過(guò)程。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，即為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人類社會(huì)及自然環(huán)境的和諧、可持續(xù)發(fā)展，政府通過(guò)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)所有人征收一定費(fèi)用以勘探新資源、開發(fā)新技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源因開采而出現(xiàn)短缺的一系列活動(dòng)及相應(yīng)保障制度的總稱[1]。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律制度

生態(tài)補(bǔ)償法律制度生態(tài)補(bǔ)償法律制度是指依托法律法規(guī)所建立起來(lái)的各種與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的社會(huì)關(guān)系規(guī)范制度的總和[2]?，F(xiàn)我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度尚未形成格局，相關(guān)制度及規(guī)定都零星地分散于各法律法規(guī)當(dāng)中。

1、生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度。自80年代開始，我國(guó)政府便開始了治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)立法工作，相關(guān)措施也由此展開。如1988年所頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》當(dāng)中明確了“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的基本治理原則，同時(shí)制定了相應(yīng)的土地復(fù)墾制度及土地補(bǔ)償費(fèi)制度。這在一定程度上為礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。1986年所頒布的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》提出了更多有關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)當(dāng)中環(huán)境保護(hù)及資源保護(hù)的方式和方法，此法的頒布標(biāo)志著礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償正式步入法制化道路。之后，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的不斷深入，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越多，而相應(yīng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度也越來(lái)越完善，如1994年，國(guó)務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》；2009年，我國(guó)頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等。

2、礦產(chǎn)資源開發(fā)稅、費(fèi)法律制度。1994年，我國(guó)頒布了《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，此規(guī)定明確指出礦產(chǎn)資源的開采需繳納一定補(bǔ)償費(fèi)，另針對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也作出了明確規(guī)定，同時(shí)還指出了補(bǔ)償費(fèi)的使用途徑。1996年所頒布的《中華人民共和國(guó)煤炭法》第二十條明確規(guī)定：“煤礦建設(shè)使用土地，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。征用土地的，應(yīng)當(dāng)依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，做好遷移居民的安置工作?！?999年所頒布的《近礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)于控礦權(quán)采礦權(quán)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法及使用方式。另2009年所頒布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》明確規(guī)定了采礦人應(yīng)繳存一定礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，且明確規(guī)定了繳存數(shù)額，以此確定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。

3、礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督及權(quán)利救濟(jì)法律制度。此制度內(nèi)容零星分散于上述所有法律當(dāng)中，主要內(nèi)容存在于1987年所頒布的《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）當(dāng)中，該《辦法》明確規(guī)定了各管理主體的具體職責(zé)及開發(fā)者所應(yīng)履行的義務(wù)，并制定了相關(guān)責(zé)任及處罰制度。在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中，應(yīng)注意結(jié)合其他相關(guān)部門法律，以為礦產(chǎn)資源的開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償提供法律支持。如《辦法》第二十四條明確規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在收到處罰通知之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴?！边@就為當(dāng)事人采取相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)措施提供了法律依據(jù)。此外，2004年，我國(guó)國(guó)土資源部制定了《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，此規(guī)定明確了礦產(chǎn)資源的聽證制度，同時(shí)當(dāng)事人還可依照《信訪條例》上的相關(guān)規(guī)定采取上訪等方式以維護(hù)其正當(dāng)救濟(jì)權(quán)利。

（二）生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)制度

現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施者主要是政府，政府利用加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式提供相應(yīng)的補(bǔ)償資金，從而提升生態(tài)效益[3]。從補(bǔ)償主體方面來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)制度包括政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償。

1、政府補(bǔ)償制度。政府補(bǔ)償，即政府利用管制、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付等方式所實(shí)施的補(bǔ)償活動(dòng)。政府補(bǔ)償主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金兩種方式。其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為強(qiáng)干預(yù)性的生態(tài)補(bǔ)償方式，而生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金為弱干預(yù)性的生態(tài)補(bǔ)償方式。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即利用各級(jí)政府的財(cái)政能力差，為實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的平衡而采取的一種財(cái)政資金或是財(cái)政平衡制度。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種方式，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、單位及個(gè)人所實(shí)施的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指同級(jí)政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金是指我國(guó)為各部門能有效開展礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而設(shè)置的特殊資金?，F(xiàn)我國(guó)多數(shù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的部門都已設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，以為有利于生態(tài)保護(hù)及環(huán)境建設(shè)等行為提供資金支持。另各部門可根據(jù)相關(guān)政策及實(shí)際需求設(shè)立特殊的專項(xiàng)基金，并制定相應(yīng)的補(bǔ)貼科目及標(biāo)準(zhǔn)。如林業(yè)部門為加強(qiáng)建設(shè)生態(tài)公益林而設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。

2、市場(chǎng)補(bǔ)償制度。市場(chǎng)補(bǔ)償，即市場(chǎng)交易主體在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及法律法規(guī)范圍內(nèi)使用各種經(jīng)濟(jì)手段，利用市場(chǎng)行為來(lái)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善的一切活動(dòng)的總和。我國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)補(bǔ)償制度主要有生態(tài)稅費(fèi)制度及市場(chǎng)交易模式。生態(tài)稅費(fèi)制度，即通過(guò)稅收、征費(fèi)等方面優(yōu)惠方式以實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償；而最典型的市場(chǎng)交易模式則主排污權(quán)交易，其是指在污染物排放量保持在允許排放量范圍內(nèi)的基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)的各污染源利用貨幣交換的方式以對(duì)排污量進(jìn)行調(diào)劑，從而減少區(qū)域內(nèi)排污量，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。我國(guó)現(xiàn)已于10多個(gè)城市實(shí)施排污權(quán)交易，所涉污染物眾多，如大氣污染物、水污染物、生產(chǎn)配額等，并取得了較好的成績(jī)。

3、社會(huì)補(bǔ)償制度。社會(huì)補(bǔ)償，即擁有生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想覺悟的非利益相關(guān)者通過(guò)某種渠道，利用一定手段所進(jìn)行捐助和資金募集，如國(guó)際組織捐贈(zèng)、國(guó)內(nèi)組織捐贈(zèng)、個(gè)人物資捐助等，并與生態(tài)保護(hù)義務(wù)群體所建立起來(lái)的惠益關(guān)系。社會(huì)補(bǔ)償可有效彌補(bǔ)政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償“失靈”時(shí)所帶來(lái)的損失。社會(huì)補(bǔ)償?shù)闹黧w為非政府組織，補(bǔ)償手段多樣，如資金補(bǔ)償、物資補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?，通過(guò)聯(lián)系相關(guān)部門以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。社會(huì)補(bǔ)償?shù)男矢?，具較強(qiáng)靈活性，且資源引進(jìn)容易、補(bǔ)償方式多樣，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要方式之一，可有效減輕政府補(bǔ)償?shù)墓ぷ髁?。我?guó)較為典型的社會(huì)補(bǔ)償案例當(dāng)屬世界自然基金會(huì)于長(zhǎng)沙所設(shè)立的項(xiàng)目部參與的長(zhǎng)江項(xiàng)目。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)上述分析可發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)擁有各類生態(tài)補(bǔ)償制度，包括法律制度和經(jīng)濟(jì)制度，但總體而言，我國(guó)針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償制度尚未成熟，因此，在未來(lái)的發(fā)展當(dāng)中，我國(guó)還需不斷深入研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摷胺椒ǎ瑥姆山嵌燃敖?jīng)濟(jì)角度不斷完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度。

（作者單位：成都理工大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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