借鑒美國經(jīng)驗，破解中國生態(tài)補償難題

張曉娟

【摘要】中美生態(tài)補償制度中，在補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)與程序、補償立法與政策實踐等諸多方面均存在巨大差異、差距。美國生態(tài)補償制度對我國的啟示與借鑒在于：應(yīng)明確生態(tài)補償和受償?shù)闹黧w，科學(xué)設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)和方式，構(gòu)建公開、透明、科學(xué)、合理的補償程序，完善生態(tài)補償立法體系，切實加大生態(tài)補償法制宣傳教育力度。

【關(guān)鍵詞】比較法 中美 生態(tài)補償 【中圖分類號】X323 【文獻標(biāo)識碼】 A

李克強總理在2014年的政府工作報告中強調(diào)，“必須加強生態(tài)環(huán)境保護，下決心用硬措施完成硬任務(wù)”，“落實主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制”。①建立完備的法律政策，是生態(tài)補償制度得到有效實施的關(guān)鍵所在。但當(dāng)前，我國生態(tài)補償制度還有許多與生態(tài)保護不相適應(yīng)之處。美國生態(tài)補償有著成熟的實踐經(jīng)驗，已形成較為完善的制度體系框架。在比較法的視域下對中美兩國生態(tài)補償制度進行比較分析，對當(dāng)前我國生態(tài)補償相關(guān)法律制度中存在的缺陷予以總結(jié)，借鑒美國有益經(jīng)驗并提出完善我國生態(tài)補償法律制度的對策建議，對推動當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護大有裨益。

生態(tài)補償主體不同：我國局限于國家，美國包括政府、市場、社會組織等

我國將國家作為生態(tài)補償主體，體現(xiàn)了補償?shù)墓嫘蕴卣?。但是補償主體局限于國家，同時也會導(dǎo)致生態(tài)補償主體體系陷入封閉狀態(tài)。目前，我國僅在《農(nóng)業(yè)法》第63條中規(guī)定補償主體為各級人民政府；《國務(wù)院關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施辦法》中規(guī)定，在義務(wù)植樹的過程中，由林權(quán)的所有權(quán)擁有者作為補償?shù)闹黧w；而按照野生動物、水生動物保護的條例規(guī)定，由當(dāng)?shù)匾吧鷦游锉Ｗo的行政機構(gòu)作為補償?shù)闹黧w。在利益遭受侵害之時，即便人們知道可以求償，但卻不知道應(yīng)該向哪個部門求償，最終導(dǎo)致生態(tài)補償難以實現(xiàn)。

與我國生態(tài)補償主體的單一現(xiàn)狀不同，美國的生態(tài)補償主體是多元化的，包括政府、市場、社會組織等，其市場化特征也十分突出。美國由行政機構(gòu)購買生態(tài)及相關(guān)服務(wù)，其公共支付體系已較為健全。政府鼓勵農(nóng)民在部分退化的土地上進行勞作，由此造成的損失由政府補償。同時，美國政府將生態(tài)服務(wù)作為商品引入市場，社會組織可按照一對一的形式進行私人交易。在生態(tài)受償?shù)闹黧w方面，美國生態(tài)受償主體范圍較為廣泛，在生態(tài)破壞中的利益受損者、生態(tài)環(huán)境的貢獻者、國家，均屬于生態(tài)受償?shù)姆秶?/p>

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不同：中國標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，美國補償標(biāo)準(zhǔn)有明顯彈性

在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)方面，中國采用機會成本法設(shè)定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。比如，根據(jù)某地《生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補償辦法》的規(guī)定，按照每畝2.5元的標(biāo)準(zhǔn)對生態(tài)公益林進行補償，如此低的標(biāo)準(zhǔn)顯然無法滿足山民需求，也無法鼓勵山民管理公益林?！耙坏肚小钡膯我粯?biāo)準(zhǔn)，往往無法達到鼓勵公民積極從事生態(tài)公益事業(yè)的預(yù)期效果。除此之外，補償標(biāo)準(zhǔn)的不明確為補償主體推卸補償責(zé)任創(chuàng)造了條件。美國的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)并非由政府統(tǒng)一進行規(guī)定，因情況不同，其補償標(biāo)準(zhǔn)也有明顯彈性。比如，在美國推行的退耕補償制度中，政府作為補償主體提供補償金，但政府并不統(tǒng)一規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)，而是因地制宜且在農(nóng)戶自愿的原則下進行補償，有利于受損主體的訴求表達，“通過競標(biāo)確定生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”。②相對于我國，美國生態(tài)補償制度體現(xiàn)了政府干預(yù)和市場運行兩者之間的互補。

在生態(tài)補償程序方面，中國生態(tài)補償缺乏完善的啟動程序。我國法律制度長期以來存在“重實體輕程序”的弊病，這也體現(xiàn)在了生態(tài)補償方面。我國目前雖然規(guī)定了相應(yīng)的生態(tài)補償制度，規(guī)定國家為生態(tài)補償?shù)闹黧w，也規(guī)定了生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。但是在受償主體的啟動方式、啟動人等方面尚不明晰，只在極少數(shù)的地方性法規(guī)之中有相關(guān)規(guī)定。而美國卻有明確的生態(tài)補償啟動程序，將依申請作為生態(tài)補償程序中最為重要的啟動方式，有效表達了生態(tài)受償主體的訴求。中國的生態(tài)補償為事前一次性補償，而美國的生態(tài)補償則以事后補償為主。美國對生態(tài)補償時限和不同受償主體的具體規(guī)定具有極強的靈活性，確保在貫徹生態(tài)補償原則的前提下，達到提高補償效益的目的。

生態(tài)補償立法實踐不同：我國尚未形成專門性生態(tài)補償立法，美國善于通過完善健全立法的方式開展此項工作

當(dāng)前，我國尚未形成專門性的生態(tài)補償立法。相關(guān)條文較為零散地分布在各項法律、法規(guī)之中?！稇椃ā返?條、《環(huán)境保護法》第19條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境補償相關(guān)內(nèi)容，《環(huán)境保護法》同時對生態(tài)保護、環(huán)境污染和防治兩個方面作出明確規(guī)定。此外，《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《水法》《自然保護區(qū)條例》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》《清潔生產(chǎn)促進法》《土地管理法》《漁業(yè)法》等單行環(huán)境立法中也對生態(tài)補償作出了一些規(guī)定。《河道管理條例》《土地復(fù)墾規(guī)定》《資源稅暫行條例》《征收排污費暫行辦法》等行政法規(guī)、規(guī)章中亦有相關(guān)內(nèi)容。

美國在生態(tài)補償制度推動生態(tài)文明建設(shè)的過程中，十分善于通過完善健全立法的方式來開展此項工作，并結(jié)合具體發(fā)展形勢對立法進行適度調(diào)整。我國法律雖然涉及了生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，但依然不夠條分縷析；而美國環(huán)境法律和其他單行法律明確規(guī)定生態(tài)補償制度具有針對性、可操作性，而且通過單行法的實施將生態(tài)補償制度逐一落實，搭建了較為完整的生態(tài)補償框架。

生態(tài)補償政策實踐不同：我國進行了積極有益的探索實踐，美國成為全球最早建立生態(tài)補償法律制度的國家之一

我國生態(tài)補償機制的缺陷，不僅影響了我國生態(tài)環(huán)境保護的效度，對社會環(huán)境利益的分配平衡也造成了負(fù)面影響。近些年來，我國各級黨委、政府一直高度重視生態(tài)補償政策體系的完善，從多個層面進行了積極有益的探索實踐，積累了一定實踐經(jīng)驗，對今后逐步完善生態(tài)補償政策體系具有重要價值。

在礦產(chǎn)資源生態(tài)補償方面，我國于上世紀(jì)八十年代才開始實施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度。雖然取得了一定的成績，但法律體系和配套政策制度的缺陷也為生態(tài)補償?shù)膶嵤┰斐闪艘欢ㄕ系K。我國《礦產(chǎn)資源法》第5條就資源補償費和礦產(chǎn)資源稅制度制定了一系列規(guī)范，但卻存在法律落實不到位、礦產(chǎn)資源稅和資源補償費征收難度大等諸多問題。

在森林生態(tài)補償方面，各級黨委、政府及其相關(guān)部門高度重視，出臺系列政策措施，森林覆蓋率近些年有了較大程度提高。但因為管理體制機制、配套措施不夠健全等原因，實踐中亦有許多問題亟待解決。比如，在實施退耕還林政策的過程中，在有力調(diào)動了農(nóng)戶參與積極性、有效改善了生態(tài)系統(tǒng)的有利背景下，也存在補償方式單一和標(biāo)準(zhǔn)偏低不符合實際、退耕還林工程實施政策不連貫等問題。

早在1920年，美國便已經(jīng)頒行了《美國聯(lián)邦礦山租賃法》，美國也因此成為全球最早建立生態(tài)補償法律制度的國家之一。《美國聯(lián)邦礦山租賃法》中規(guī)定，礦產(chǎn)開發(fā)中必須保護生態(tài)環(huán)境。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著美國露天礦業(yè)的迅猛崛起，人們廣泛呼吁“對露天采礦的行為進行制止”③。自此之后，美國建立了恢復(fù)治理基金制度和恢復(fù)治理保證金制度，極大地降低了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的破壞。為了積極應(yīng)對上世紀(jì)八十年代后期較為突出的林木采伐而導(dǎo)致的生態(tài)破壞，美國各州先后制定可持續(xù)林木采伐補償政策，公益林的更新和育林由政府作為投資主體，以技術(shù)支持、稅收激勵和財政優(yōu)惠等多種混合的政策工具保障林木采伐的可持續(xù)性。美國為此專門制定了交易計劃，森林采伐權(quán)可在政府指導(dǎo)下進行交易。

美國生態(tài)補償法律制度對我國的啟示與借鑒

美國生態(tài)補償制度啟示我們，實施生態(tài)補償制度的重要前提是必須健全完善生態(tài)補償?shù)姆芍贫润w系，必須同時發(fā)揮政府和市場兩個方面的積極性，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和受償?shù)闹黧w，應(yīng)充分發(fā)揮政府購買模式之外的社會團體、公益組織參與的多樣化支付形式。

一是明確生態(tài)補償和受償?shù)闹黧w。只有明確生態(tài)補償和受償?shù)闹黧w，才能進一步明確生態(tài)補償中各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在生態(tài)補償?shù)闹黧w方面，國家應(yīng)作為最為重要的補償主體。因為按照我國現(xiàn)行制度體系，國家的執(zhí)行力強、信息優(yōu)勢明顯、財政資金雄厚，生態(tài)資源大部分屬國家所有；同時，地方也應(yīng)該作為生態(tài)補償?shù)闹黧w之一。除此之外，要把負(fù)責(zé)生態(tài)補償?shù)臋C關(guān)細(xì)化到某個部門，保證操作有效性。在明確受償和補償主體的前提下，結(jié)合具體國情實際，可進一步將受償主體細(xì)化為如下三類：一是出于保護生態(tài)需要被征收、征用財產(chǎn)者；二是由于生態(tài)保護原因而導(dǎo)致其發(fā)展受限者；三是為生態(tài)保護作出貢獻、作出犧牲者。

二是科學(xué)設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)和方式。在補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面，我國應(yīng)結(jié)合具體國情，適當(dāng)擴大補償?shù)姆秶?，并可依?jù)國家的補償標(biāo)準(zhǔn)和計算方法予以實施。對于范圍較小的生態(tài)補償，可由不同區(qū)域的政府和受償主體在公眾參與的前提下，按照規(guī)定程序確定補償標(biāo)準(zhǔn)，可從“破壞者”、“獲益者”、“保護者”三個不同的角度分別確定補償依據(jù)。同時，應(yīng)充分借鑒美國的有益做法完善我國生態(tài)補償制度，改變我國以政府補償為主導(dǎo)、市場補償嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。

在2014年11月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理指出：“能給市場做的要盡量還給市場。”④李克強總理的講話雖然是針對行政審批事項提出的要求，但也可以反觀生態(tài)補償存在的問題：在政府“強有力”的主導(dǎo)下，市場的積極性未能充分有效調(diào)動起來。當(dāng)前，我們應(yīng)該在繼續(xù)發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，拓寬生態(tài)補償?shù)姆绞酵緩?，?gòu)建資金、實物、智力和政策補償并行的生態(tài)補償多樣化格局。

三是構(gòu)建公開透明、科學(xué)合理的補償程序。我國應(yīng)著力于構(gòu)建公開、科學(xué)的補償程序，切實發(fā)揮好補償?shù)墓δ茏饔?。生態(tài)補償事項應(yīng)該在一定范圍內(nèi)公示，受償主體對補償標(biāo)準(zhǔn)、程序等有異議的，可請求行政機關(guān)予以書面回復(fù)。作為補償主體，行政機關(guān)應(yīng)和受償主體之間形成書面補償協(xié)議，相關(guān)材料還需國家相關(guān)主管部門備案。如果受償主體不同意行政機關(guān)提出的補償標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式，可拒絕與之簽訂協(xié)議。在未與受償主體簽訂協(xié)議的情形下，政府強行制定標(biāo)準(zhǔn)并實施生態(tài)補償?shù)?，受償主體可提出行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

四是完善生態(tài)補償立法體系。我國當(dāng)前生態(tài)補償機制還未能通過良好法制環(huán)境予以推動，相應(yīng)法律制度亟待健全和完善。根據(jù)《憲法》，我國生態(tài)資源分為國有和集體所有兩種所有制形式，大部分生態(tài)資源為國有。這表明我國生態(tài)資源的利用主體不明晰，生態(tài)資源所有制顯得虛化、模糊，容易導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的不明確。為此，應(yīng)進一步明確生態(tài)資源所有制在憲法中的地位，權(quán)責(zé)分明，避免出現(xiàn)開發(fā)者搶奪生態(tài)資源的不良局面。除憲法層面外，應(yīng)對環(huán)境保護法及其單行環(huán)境立法進行修訂完善，圍繞“科學(xué)性”、“可操作性”兩方面，明確生態(tài)資源的有償使用制度。在近些年的全國“兩會”上，不斷有全國人大代表、全國政協(xié)委員建議制定專門的《生態(tài)補償條例》，不少專家學(xué)者也提出了相同觀點?！霸诂F(xiàn)有《環(huán)境保護法》框架下盡快研究頒行《生態(tài)補償條例》以完善生態(tài)補償立法體系?！雹?/p>

五是切實加大生態(tài)補償法制宣傳教育力度。當(dāng)前我國生態(tài)補償制度實施成效不夠明顯，這和生態(tài)補償制度不夠健全有關(guān)，同時也和我國行政機關(guān)及其工作人員、社會公眾對生態(tài)補償制度認(rèn)識不足密切相關(guān)，無法形成全社會公民共同參與和支持的良好氛圍。為此，我國可借鑒美國全民參與生態(tài)補償?shù)淖龇ǎ袑嵓哟笊鷳B(tài)補償法制宣傳教育的力度，提升生態(tài)補償法制觀念，充分調(diào)動全民參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。同時也要充分發(fā)揮媒介的宣傳作用，引導(dǎo)社會公眾了解、參與生態(tài)補償；在影視作品中加大生態(tài)補償內(nèi)容的份額，通過微博、微信等方式加大生態(tài)補償宣傳力度，以群眾喜聞樂見、貼近生活的方式，讓社會公眾更加全面地理解和支持生態(tài)補償制度。

（作者單位：河南城建學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院）

【注釋】

①《李克強：努力建設(shè)生態(tài)文明的美好家園》，新華網(wǎng)，2014年3月5日。

②中國21世紀(jì)議程管理中心：《生態(tài)補償原理與應(yīng)用》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009年，第258頁。

③趙景逵、朱蔭湄：《美國露天礦區(qū)的土地管理及復(fù)墾》，《中國土地科學(xué)》，1991年第1期，第31頁。

④肖楠：《李克強：能給市場做的要盡量還給市場》，中國政府網(wǎng)，2014年11月5日。

⑤張厚美：《國家應(yīng)加快制定生態(tài)補償條例》，《農(nóng)民日報》，2014年8月30日。

責(zé)編/周素麗 王妍卓（見習(xí)） 美編/宋揚 楊玲玲