公共體育服務保障體系優(yōu)化路徑研究
——以江蘇省為例

趙慧娣

(常州大學體育學院，江蘇 常州 213164)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設，籌辦好北京冬奧會、冬殘奧會。”江蘇作為經濟強省，政府對公共體育服務的管理理念不斷優(yōu)化，管理形式不斷創(chuàng)新，自2013 年底，國家體育總局和江蘇省政府共同簽署《建設公共體育服務體系示范區(qū)合作協(xié)議》以來，江蘇省把全民健身這一國家戰(zhàn)略作為重點任務，全面探索公共體育服務體系均等化建設，加大改革和創(chuàng)新力度，形成了江蘇特色的公共體育服務體系，人民群眾的健康水平得到了不斷提高。現(xiàn)階段，江蘇省公共體育服務體系建設進入了完善和優(yōu)化升級階段。因此，為了保障廣大人民更好地享受公共體育服務的權利，建構和優(yōu)化公共體育服務保障體系，使公共體育服務真正做到政策惠民、服務管理科學靈活、服務資源配置合理、服務投入高效、群眾滿意度高，服務信息暢通便利具有重要的研究意義。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

本文以江蘇省公共體育服務保障體系的優(yōu)化路徑為研究對象，從公共體育服務的組織保障體系、政策法規(guī)保障體系、財政投入保障體系、信息保障體系、健康保障體系五個保障體系存在的問題進行研究和分析，進而提出優(yōu)化的路徑。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

通過多種方式綜合查找、收集整理國內外相關研究文獻，在分類、歸納、總結的基礎上，梳理提煉出前人有建設性的研究成果，為本研究奠定理論基礎。通過查閱江蘇省體育事業(yè)年報、江蘇體育年鑒、江蘇省及各地市體育局網站，搜集和整理與公共體育服務體系建設有關的數(shù)據(jù)資料，為分析研究江蘇省公共體育服務保障體系建設水平提供素材支撐。

1.2.2 問卷調查法和深度訪談法

通過對樣本地區(qū)體育行政部門、公共體育服務機構負責人進行結構性問卷調查和非結構性訪談，深入了解當?shù)毓搀w育服務體系現(xiàn)狀，探討公共體育服務保障體系存在的問題、應對策略和措施等。選取公共體育服務體系發(fā)展典型地區(qū)進行實地觀察，了解公共體育服務活動開展、公共體育健身設施的投入及使用情況等問題。

1.2.3 邏輯分析法和案例分析法

采用歸納、演繹和因果分析法對江蘇省公共體育服務保障體系的現(xiàn)狀進行歸納總結，找出存在問題和不足，提出對策，進而進一步完善和優(yōu)化我國公共體育服務保障體系。

2 公共體育服務保障體系所面臨的問題

2.1 公共體育服務組織保障體系存在的問題

2.1.1 各組織之間協(xié)作缺乏聯(lián)動性，結構設計缺乏創(chuàng)新性

“公共體育服務組織保障體系的實質就是組織結構重新設計的過程，是把組織的任務、責任、權力和利益進行有效組合和協(xié)調的活動，旨在形成合理的公共服務組織結構，實現(xiàn)組織目標，為公共體育服務組織的生存與發(fā)展奠定堅實的基礎”。[1]以江蘇省為例，現(xiàn)階段，江蘇省公共體育服務組織保障體系由政府、非營利組織(社會團體)、營利組織(企業(yè))和個人志愿者組成。各個組織之間相互協(xié)調、有機結合，充分發(fā)揮政府、社會、市場的三方聯(lián)動機制。但是政府的職能不能完全由規(guī)劃者轉變成供給者，政府始終是雙重身份的扮演者，這就意味著政府在整個協(xié)助的過程中始終占主導地位，對其它三方組織的效力有一定的制約，企業(yè)、社會團體和志愿者在設計服務內容和產品供給上缺乏靈活性，主要還是依附于政府的委托和優(yōu)惠政策及資金扶持來設計自身的供給內容和方式，依賴性較強。進而導致其他組織機構的權力及職能不能得到充分的發(fā)揮。政府作為組織結構的設計上缺乏創(chuàng)新性，被動性較強，無法按照公眾的需求向人民提供精準的公共體育服務。

2.1.2 組織間權力配置不均衡，權責不清

政府是為人民群眾提供公共體育服務的規(guī)劃者，政府并不是全能的，不可能全方位地提供服務，因此必須發(fā)揮社會、企業(yè)等社會組織的力量，政府因其特殊的地位，導致了越位、缺位等問題的存在，使得三方組織的力量不能均衡發(fā)揮其效率，社會力量始終處于被動地位，被動接受服務，缺乏靈動性。另外，政府與社會、企業(yè)等第三方團體組織之間的溝通機制尚不健全，在提供服務的過程中權責不清。比如，體育社會組織在組織管理上隸屬于民政系統(tǒng)和體育系統(tǒng)，政府購買服務則涉及體育、民政、財政等多個部門，每一個部門在購買服務過程中應該如何分工、應該履行怎樣的權利和責任，尚不明確，而這種權責不明又造成工作難以形成合力。[2]

2.2 公共體育服務政策法規(guī)保障體系存在的問題

2.2.1 政策法規(guī)制定機制不夠健全、政策執(zhí)行阻滯明顯

公共體育服務政策法規(guī)是推動和保障公共體育服務體系正常運轉的法律保障，公共體育服務體系建設中制度體系建設與完善成為法治政府建設中的重要方面。[3]近年來，江蘇省政府以人民群眾的需求為導向、以國家總政策方針為指引，依據(jù)地方特色制定出臺了相應的體育政策和發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督、指導和提高公共體育服務的質量。2011年6月，省政府印發(fā)了江蘇省“十二五”《全民健身實施計劃》，2013年12月，國家體育總局和江蘇省人民政府共同簽署《建設公共體育服務體系示范區(qū)合作協(xié)議》，江蘇省在全國率先建立配套實施齊全、城鄉(xiāng)一體、網絡健全、惠及全民的公共體育服務體系示范區(qū)。2014年11月，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關于推進公共體育服務體系示范區(qū)建設的實施意見》，進一步明確了江蘇省公共體育服務體系示范區(qū)建設的指導目標任務和工作重點。近五年來，江蘇省公共體育服務事業(yè)取得了重大的突破，“10分鐘體育健身圈”遍布于城市社區(qū)的周圍，便利于全民健身的體育中心功能設備齊全，以普及到12個城市。全省經常參加體育鍛煉的人數(shù)比例達35%以上。全省體育產業(yè)快速發(fā)展,年均增長率達16.3%。2014年2月，江蘇省體育局、江蘇省財政廳關于轉發(fā)《體育總局、財政部關于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》，大型體育場館免費低收費開放工作是完善公共體育服務、保障改善民生的重要舉措。2016年8月省政府又公布了《江蘇省全民健身實施計劃(2016-2020年)》在著力完善全民健身公共服務體系中，《實施計劃》根據(jù)全民健身工作的主要內容，從加強體育設施建設、加快體育社團改革、豐富全民健身活動、深化科學健身指導、繁榮健身服務產業(yè)、推動體育文化傳播、促進體育對外交流等七個方面提出了具體要求。努力打造體育現(xiàn)代化新亮點。

江蘇省目前雖然制定和執(zhí)行了很多利民的體育政策，但是政策的制定和實施的機制不夠健全，在執(zhí)行的過程中受到了一定阻滯，由于政策制定的主體為政府領導者，人民群眾訴求的表達機制不健全，人民的意愿無法滿足，而“民意，即普通公民群體的利益要求、愿望和意愿，是民主政府決策的前提和依據(jù)，民主政府決策的根本目的，就是實現(xiàn)和滿足公民的要求”，[4]“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”，[5]由于政策制定主體的權威性不夠、利益主體之間的沖突、政策執(zhí)行監(jiān)管不力等原因，導致公共體育服務政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等阻滯現(xiàn)象。[6]

2.3 公共體育服務財政投入保障體系存在的問題

首先，表現(xiàn)在財政投入不充分。資金面狹窄。黨的十八大以來，江蘇省按照中央決策部署，堅持科學發(fā)展，堅持深化改革，加快推進經濟結構調整和發(fā)展方式轉變，順利度過增速換擋關鍵期，平穩(wěn)進入“新常態(tài)”。期間產業(yè)結構不斷優(yōu)化，需求結構持續(xù)改善，收入分配結構更趨合理，全社會創(chuàng)新活力顯著增強，經濟發(fā)展的質量效益和協(xié)調性、可持續(xù)性明顯提升。2012至2016年，江蘇省GDP總量從5.4萬億元增至7.6萬億元，2017年前三季度，全省實現(xiàn)生產總值6.26萬億元，按可比價格計算，比上年同期增長7.2%。公共體育事業(yè)經費的規(guī)模是衡量地區(qū)公共體育服務供給水平的重要指標。數(shù)據(jù)顯示：江蘇省2014年-2016年投入到體育上的財政支出曾遞減趨勢，群眾體育支出2014年的290.28萬元，2015年214.35萬元，2016年84.93萬元，而且群眾體育的支出遠遠低于體育訓練及競賽的支出(圖1)?？梢娊K省對公共體育事業(yè)的支出與江蘇省經濟的增長存在較大差距。公共體育服務財政支出仍有較大的可挖掘空間。體育資金來源主要靠政府投入，資金來與渠道過于狹窄。其次，表現(xiàn)為地區(qū)間財政投入的不均衡性。由于各地經濟發(fā)展水平的制約導致了城市公共體育服務財政投入高于農村，經濟發(fā)達地區(qū)高于經濟水平落后地區(qū)，進而導致了公共體育服務水平的區(qū)域間的差異性。

圖1 2014-2016年度江蘇省體育項目支出統(tǒng)計表

2.4 公共體育服務信息保障體系存在的問題

信息化是社會發(fā)展的加速器，建立公共體育服務的信息保障體系，對于完善公共體育服務體系，推動體育改革和轉型發(fā)展，具有深遠的影響?！笆濉睍r期，江蘇省實現(xiàn)了全省體育信息工作網絡全覆蓋，信息化責任部門遍布于省內各市縣，省內各市體育局紛紛成立了體育信息服務中心，聘請了1600多人的體育信息化專業(yè)人才進行專門的服務；江蘇省政府對體育服務信息化保障體系的建設多次明確提出要求，公共體育服務管理信息保障成效顯著，建成并開發(fā)使用了全民健身、競技運動、青少年體育的數(shù)據(jù)庫，重點業(yè)務管理逐步實現(xiàn)信息化,提高了公共體育信息處理速度及管理效率，公共體育服務信息化速度不斷提升，數(shù)字化管理系統(tǒng)逐步發(fā)揮作用，以信息技術為先導，先后開通了體育數(shù)字博物館、體育公園電子地圖查詢，網絡科技信息技術得到了充分的發(fā)揮和利用。2017年4月江蘇省體育局根據(jù)《省政府關于加快推進“互聯(lián)網+”行動的實施意見》印發(fā)了《江蘇省“十三五”智慧體育發(fā)展規(guī)劃》的通知，未來五年是江蘇省全面優(yōu)化和完善公共體育服務體系、加快建設體育強省的重要階段。“互聯(lián)網+體育”是新時期公共體育服務的新要求，面對新的社會形態(tài)，信息技術成為助推公共體育服務體系優(yōu)化的又一動力。江蘇省公共體育服務在信息技術的運用上取得了一定的成效，但是如何發(fā)揮互聯(lián)網在體育服務資源配置中的優(yōu)化和集成作用，如何實現(xiàn)體育事業(yè)與互聯(lián)網技術的有效對接，發(fā)展體育服務實施載體的多樣性，激發(fā)了體育在“強、富、美、高”新江蘇建設中的重要作用，不斷轉變體育發(fā)展方式，創(chuàng)新公共體育服務，以信息化培育公共體育服務的新動能，推動公共體育事業(yè)的新發(fā)展，構筑新的江蘇省體育優(yōu)勢是江蘇省公共體育服務信息保障體系需要解決的首要問題。

2.5 公共體育服務健康保障體系存在的問題

習近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上的講話強調，“健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經濟社會發(fā)展的基礎條件，是民族昌盛和國家富強的重要標志，也是廣大人民群眾的共同追求”。[7]體育是促進全體人民身體健康的重要手段，由此凸顯了體育的重要性，體育與健康的融合更為緊密，如何提高人的全面健康，需要一個完善的健康保障體系，促進體育事業(yè)與健康事業(yè)的深度融合，進而建立公共體育服務健康保障體系，提高全民身體健康素質，實現(xiàn)人民全面健康顯得尤為重要。近五年來，江蘇省加快發(fā)展公共體育服務體系建設，健康保障體系不斷完善，建成了7個國家級、29個省級體質測試與運動健康指導站，每年為基層群眾進行體質測試和健身指導30多萬人次，國民體質監(jiān)測中心全覆蓋，全省重視開展社會指導員技能再培訓，定期開展培訓班和加強技能培訓和業(yè)務指導，現(xiàn)有社會指導員24.4萬名，具有國家職業(yè)資格的指導員2.4萬人，科學健身指導水平不斷提升。而新的健康保障體系需要體育、醫(yī)療、休閑旅游等多種領域的深度融合協(xié)作才能完成，目前江蘇省公共體育服務的健康保障體系沒有形成科學系統(tǒng)綜合性的體系，缺少健康保健的跟蹤服務，體育與醫(yī)療機構分屬不同部門，二者之間的聯(lián)動機制較弱，不能形成完整的服務鏈，而不同部門之間的配合和協(xié)調互惠共享模式的構建是完善優(yōu)化江蘇省公共體育服務健康保障體系的關鍵所在。

3 公共體育服務保障體系優(yōu)化路徑

3.1 以市場為導向、建立多元聯(lián)動的公共體育服務組織保障體系

隨著經濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們對健身的需求不斷多樣化，單一依靠政府來提供公共體育服務設施和服務的項目遠遠不能滿足人們的健身需求，人們健身需求的市場迫切要求新鮮血液注入，這就要求提供服務的主體部門——政府能夠根據(jù)人們的需求，以市場需求為導向，充分挖掘社會組織的力量共同參與公共體育服務的供給。同時，由于政府部門在公共體育服務保障體系中發(fā)揮主導作用，政府對于社會團體、企業(yè)提供服務的監(jiān)督機制尚不完善，社會團體和企業(yè)承接服務動力性不足，過多依賴于政府扶持才能維持正常的運轉，對體育服務進行選擇性執(zhí)行，進而阻礙了公共體育服務組織體系的健康發(fā)展。體育相關企業(yè)、體育團體必須在市場中創(chuàng)造產品才能提供公共體育服務，彼此不能分割開，相互結合才具有活力,[8]政府應該發(fā)揮市場的紐帶作用，加強政府對社會組織、體育企業(yè)的有效監(jiān)管，進一步明確各自的職責，放寬權限，建立相應激勵政策，提高輔助服務機構和社會人群參與服務的積極性，擴大政府購買服務的力度，讓社會組織和企業(yè)最大效能地承擔公共體育服務，使政府與社會組織和企業(yè)以市場為紐帶建立互信，使公共體育服務組織保障體系達到最優(yōu)配置。進而改實現(xiàn)公共體育服務供給的多樣性和有效性。

3.2 建立以人民需求為導向的健康的政策制定環(huán)境

目前，公共體育服務中的公民參與實踐有限，公民在公共體育服務的供給與監(jiān)督領域的參與程度有所改善，但公民參與政策制定和績效評估的機會屈指可數(shù)。受傳統(tǒng)行政觀念的影響，公民被動地接受政府公共政策，參與的積極性不高。[9]為了更好地發(fā)揮政策的效力，更好地服務于人民，政府應該建立以人民群眾需求為導向的暢通的民意表達機制，建立民眾利益表達組織機構，使其直接參與政策的制定，廣泛參與政策的執(zhí)行和監(jiān)督政策指定的全過程，通過網絡投票、社會市場調查、滿意度問卷調查等促進政策制定環(huán)節(jié)民眾的參與度和滿意度，不斷創(chuàng)新和完善公共體育法律政策制定的環(huán)境，促進政策精準化，進而提高政策的實效性。

3.3 拓寬財政資金投入渠道、優(yōu)化基礎設施質量

當前，江蘇省的公共體育服務已經進入完善和優(yōu)化階段，隨著江蘇省經濟發(fā)展效益的提高，從當前構建完善的公共體育服務體系的內容來看，公共體育服務設施遠不能滿足人民群眾體育鍛煉的需要。[10]政府單一的供給結構已經無法滿足人民日益增長的健身需求，政府應打破單一的資金投入渠道，制定優(yōu)惠的政策吸引社會力量參與公共體育服務基礎設施的建設，在促進基本公共服務提供主體多元化方面，重點結合政府職能轉變，創(chuàng)新基本公共服務供給制度，改變過去基本公共服務政 府“大包大攬”的局面。[11]以政策驅動，構建政府、社會、企業(yè)三方分擔投入基礎設施建設的多層次的公共體育服務財政保障體系，拓寬資金來源渠道，加大公共體育服務資金的投入，進一步優(yōu)化體育服務的基礎設施，提高供給的質量。

3.4 創(chuàng)新公共體育服務信息保障體系，促進公共體育服務線上線下雙軌并進

公共體育服務的信息化是提高服務效益的創(chuàng)新點，伴隨著體育消費市場的擴大，體育服務種類不斷增多，人們對體育服務的獲得需要更加便利的途徑，群眾對休閑旅游、運動健身場館服務、體育裝備生產、體育旅游、體育康復保健等信息化、智能化需求不斷增長。信息技術的發(fā)展帶動體育行業(yè)各個領域的變革，現(xiàn)代化信息技術促使公共體育服務必須加快轉型升級，公共體育服務體系迫切需要新的理念、新的思路和新的技術的融入。以網絡為依托，充分利用信息技術創(chuàng)新服務渠道 ，建構公共體育服務信息保障體系顯得尤為重要。首先，加強信息化建設的技術保障，用信息保障體系整合網絡資源、促使公共體育服務線上線下雙軌道并進，充分開發(fā)、配置和利用一切資源，以新的網絡商業(yè)運轉模式、新的信息技術、新的互聯(lián)網產業(yè)、創(chuàng)造多元化的體育服務內容和產品。其次，加強公共體育服務信息化建設的領導力和執(zhí)行力，逐步提高各市地區(qū)公共體育服務信息化進程。最后，加強公共體育服務信息化專業(yè)人才隊伍建設，為信息保障體系的建設提供技術支持。

3.5 以“大健康”理念，促進跨行業(yè)產業(yè)融合，開創(chuàng)健康管理先河

隨著經濟水平的不斷提高，體育大健康格局出現(xiàn)，人民群眾健康意識不斷提升，健身、康體、保健等需求也逐漸形成多樣化態(tài)勢，公共體育在保障全民健康中的作用越來越大，因此，著力構建公共體育服務健康保障體系是完善和優(yōu)化公共體育服務體系的重中之重。首先，應建立體育與醫(yī)療、保險、娛樂、康體、保健等一條龍服務體系，促進體育與醫(yī)療、保險等行業(yè)的融合發(fā)展，構建大型體育綜合體、健康城市綜合體及綜合性的健康管理服務機構，構建一個全方位的了立體化的健康體系，引領體育發(fā)展新格局，加快體育轉型升級，推動體育事業(yè)邁上新臺階。

4 結論

當今中國發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機遇期，面對新的機遇和挑戰(zhàn)，社會不同群體對體育的需求方式和內容發(fā)生了深刻變化，公共體育服務體系建設面臨重大機遇。而科學合理有效的保障體系顯得尤為重要，我們應該始終堅持動態(tài)發(fā)展、簡明科學、可操作性相結的原則，不斷完善和優(yōu)化公共體育服務保障體系建設，全方位助力我國體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，進而促進體育事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

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