楊偉青
(溫州大學(xué)體育學(xué)院,浙江 溫州 325035)
黨的十八屆三中全會提出了“要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,這對深化體育管理體制改革,轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式,推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要理論意義與實(shí)踐意義。
“現(xiàn)代治理理論與實(shí)踐表明,多元主體的有效協(xié)作配合,是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑?!盵1]。現(xiàn)代體育治理的理論與實(shí)踐也逐漸向多元治理靠攏,2014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(以下簡稱《意見》)取消體育賽事審批,放開體育賽事市場,鼓勵市場主體發(fā)展,為鼓勵社會組織、市場承辦賽事創(chuàng)造有利環(huán)境。2015年2月,黨中央深改組討論和研究足球改革,足球改革步伐加快。2015年3月8日國務(wù)院印發(fā)的《中國足球改革發(fā)展總體方案》(國辦發(fā)〔2015〕11號)(以下簡稱《足改方案》)中提到:“優(yōu)化俱樂部股權(quán)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)足球?qū)I(yè)人才培養(yǎng)方式、鼓勵社會力量發(fā)展足球”[2],特別是中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤,保證其獨(dú)立自主參與足球及體育治理地位。這兩部文件接連頒布實(shí)施,鼓勵體育社會組織以其獨(dú)立自主身份參與體育市場,加快推進(jìn)其成為體育市場獨(dú)立主體。這是積極推進(jìn)社會力量參與體育治理,形成體育多元的治理結(jié)構(gòu)的開端,這不僅符合體育現(xiàn)代化發(fā)展要求,對于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化同樣發(fā)揮積極作用。
西方學(xué)者提出治理概念,“正是鑒于國家的失效和市場的失效,愈來愈多的人熱衷于引入非政府組織作為新公共行政主體,以多元化協(xié)同治理對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗。因此,要有效治理公共體育事務(wù),必須大力推行多元化協(xié)同治理模式”[3]。事實(shí)上,20世紀(jì)90年代初開始,隨著我國社會轉(zhuǎn)型變遷、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的公共體育服務(wù)治理非政府多元主體自下而上的生長,參與治理的實(shí)踐倒逼了體育行政部門改革創(chuàng)新、推動其構(gòu)建治理制度。另外,隨著我國政府公共體育服務(wù)供給不足、體育場地設(shè)施建設(shè)、組織體系建立、科學(xué)健身指導(dǎo)等諸多方面與人們體育健身需求矛盾問題的凸顯[4]。這兩方面的因素影響,導(dǎo)致我國體育行政部門不得不對其治理制度進(jìn)行創(chuàng)新,從而全面提高體育治理現(xiàn)代化水平。2011年《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》關(guān)于創(chuàng)新體育體制指出:“在強(qiáng)化政府公共體育服務(wù)職能的基礎(chǔ)上,促進(jìn)建立和完善政府統(tǒng)籌、社會協(xié)同、市場支持和群眾廣泛參與的體育發(fā)展格局”[5]。2014年,《意見》明確提出:創(chuàng)新體制機(jī)制,培育多元主體。2015年“足改方案”提出:“優(yōu)化俱樂部股權(quán)、推動俱樂部人才結(jié)構(gòu)設(shè)計、加強(qiáng)競賽結(jié)構(gòu)設(shè)計”等等都充分說明了體育社會組織逐漸成為體育事業(yè)發(fā)展治理主體之一,體育社會治理也在逐漸從單一的主體治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫斫Y(jié)構(gòu),是體育改革發(fā)展趨勢,顯然體育多元治理結(jié)構(gòu)成為治理體育發(fā)展,滿足新時代體育發(fā)展要求和體育現(xiàn)代化治理的一種重要模式。
那么什么是體育多元治理?根據(jù)國外的治理理論與國內(nèi)的治理實(shí)踐,體育多元化治理是當(dāng)代成熟市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢,體育非政府組織作為第三部門,尤其是以體育行業(yè)協(xié)會等為主的體育社會新型組織主體將發(fā)揮越來越大的作用。政府、體育社會組織(行業(yè)協(xié)會、單項協(xié)會等)、市場公共治理體育發(fā)展,形成多元治理結(jié)構(gòu),彌補(bǔ)各主體自身缺陷,為社會大眾提供多元化的、個性化服務(wù)和產(chǎn)品。當(dāng)代成熟市場經(jīng)濟(jì)體制下的治理不僅呈現(xiàn)多元化的治理結(jié)構(gòu),各種治理機(jī)制之間更要相互協(xié)調(diào)好各個主體之間相互關(guān)系,實(shí)現(xiàn)共同治理能力的最大化,即多元治理才能進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)治理。
從國發(fā)《意見》到《足改方案》無不體現(xiàn)鼓勵多元治理主體作用,近年我國體育多元治理進(jìn)程邁出實(shí)質(zhì)步伐,在2017年的各項改革中,核心是項目協(xié)會的實(shí)體化。據(jù)2017年全國體育工作會議報道,截止2017年底,27個進(jìn)入改革行列的運(yùn)動項目協(xié)會中有10個已經(jīng)向?qū)嶓w化切實(shí)邁進(jìn),其中7個已經(jīng)提交實(shí)體化方案和步驟,3個已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)體化操作,一批明星體育人如姚明、王海濱、周繼紅、冼東妹、張健等成為協(xié)會負(fù)責(zé)人。但與體育發(fā)展需求,特別是國家健康中國建設(shè)要求相比差距不小,這使建立新型體育治理體系構(gòu)建面臨諸多困境和挑戰(zhàn),其治理困境主要體現(xiàn)在三個治理主體上,即政府體育行政部門、體育市場、體育社會組織各自都存在不同程度缺陷,形成治理困境,阻礙體育多元治理結(jié)構(gòu)協(xié)同發(fā)展。
三大球是參與人數(shù)最多關(guān)注度最高的運(yùn)動項目,因此三大球的改革將成為其它運(yùn)動項目改革的突破口,從三大球的改革中我們不難發(fā)現(xiàn)目前改革進(jìn)展緩慢趨勢。首先,足球改革仍然與社會期望值差距不少?!蹲愀姆桨浮访鞔_提出撤銷運(yùn)動項目管理中心,建立職業(yè)足球聯(lián)盟制。撤銷運(yùn)動項目管理中心勢必會觸動某些政府部門人員的利益,這就導(dǎo)致了運(yùn)動項目管理中心撤銷受阻,主要表現(xiàn)在:撤銷的時間間距較長,全國運(yùn)動項目管理中心撤銷,實(shí)現(xiàn)協(xié)會實(shí)體化進(jìn)程緩慢。經(jīng)過了整整一年的時間,直至2016年2月國家足球運(yùn)動項目管理中心才被正式撤銷,改革邁出堅實(shí)一步。但是,截至2017年底職業(yè)足球聯(lián)盟還沒建立起來,社企還沒徹底分離,足球投資人利益如何保障仍然是最迫切需要解決的問題。早在2015年9月,廣州市體育局撤銷運(yùn)動項目管理中心,廣州市足協(xié)與廣州市體育局脫鉤,成為全國第一個撤銷運(yùn)動項目管理中心的城市。截至2017年部分省市紛紛宣布足球管理中心撤銷或足協(xié)脫鉤,但是實(shí)際都處在方案公布階段,人員編制、資金保障等問題得不到妥善解決無法實(shí)際上脫鉤,徹底完成各省市足協(xié)脫鉤仍然需要完成大量工作。足球改革走職業(yè)聯(lián)盟制,是國務(wù)院46號文件既定精神,不建立職業(yè)足球聯(lián)盟,對足球職業(yè)市場、業(yè)余市場、國家隊管理職責(zé)不分工,不能不影響管理和監(jiān)管效果。建立職業(yè)足球聯(lián)盟,足球職業(yè)聯(lián)賽經(jīng)驗、職業(yè)足球聯(lián)賽市場監(jiān)管移交聯(lián)盟管理,這不僅僅符合國際職業(yè)足球發(fā)展管理,也有利于保護(hù)投資者利益。中國足協(xié)側(cè)重點(diǎn)抓國家隊建設(shè)和業(yè)余市場監(jiān)管,特別是足球普及和青少年發(fā)展。目前這樣盲目發(fā)展,很難保證重點(diǎn)工作;其次,籃球改革邁出關(guān)鍵一步,但是仍需突破。早在2013兩會期間年姚明就提出《改革管理體制,開放人才選拔,促進(jìn)中國籃球可持續(xù)發(fā)展》,這種改革引起了國家的重視,但是在各種考慮之下被拖至今。2015年2月足球率先改革,促使中國籃協(xié)與國家體育總局籃球運(yùn)動項目管理中心脫鉤的趨勢。足球的改革,特別是中超市場大量資本投入,讓企業(yè)、俱樂部、個人等看到了職業(yè)籃球市場發(fā)展機(jī)遇,2016年姚明帶領(lǐng)18家籃球俱樂部與中國籃協(xié)爭取聯(lián)賽的主導(dǎo)運(yùn)營權(quán),全國引起不少震動。2017年籃球改革又新進(jìn)展,2017年2月23日,姚明當(dāng)選中國籃球協(xié)會主席。2017年4月1日,中國籃球協(xié)會開始承擔(dān)國家體育總局籃球運(yùn)動管理中心職責(zé),籃協(xié)作為獨(dú)立社團(tuán)法人履職職責(zé),籃協(xié)推出“小籃球”、國家男籃組建兩支獨(dú)立的紅藍(lán)隊模式、國家隊實(shí)行邀請制等,管辦分離效率提升[6]。一個運(yùn)動項目的協(xié)會,從國家到地方都應(yīng)該是體系的。但目前的情況是,各級協(xié)會對應(yīng)的是各級體育部門,上下級協(xié)會之間的垂直聯(lián)系還有待加強(qiáng),張建強(qiáng)直言,“目前中國籃協(xié)和地方籃協(xié)的交流幾乎沒有,我們的省級聯(lián)賽搞得那么熱鬧,中國籃協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)沒有來過幾次,政策上的扶持更是談不上”[7],甚至,籃球管理中心去留也是改革不能回避問題。最后,排球改革滯后尤為突出。2015年至2016年排球聯(lián)賽,由于沒有落實(shí)主冠名商和主裝備贊助商,出現(xiàn)聯(lián)賽‘裸奔’的尷尬,痛定思痛,2016年初中國排球協(xié)會決定對排球聯(lián)賽的商務(wù)運(yùn)營合作伙伴進(jìn)行公開招商,這種公開招商的合作方式,已經(jīng)向排球聯(lián)賽的市場化方式邁進(jìn)了一步,但是改革的實(shí)施還有許多制度壁壘需要跨越。從建立職業(yè)聯(lián)賽準(zhǔn)入機(jī)制方面來講,“門檻”的設(shè)置意味著利益分配格局的重新確立。長期以來,聯(lián)賽的部分運(yùn)營者希望通過設(shè)置聯(lián)賽準(zhǔn)入機(jī)制來保障自身的權(quán)益。然而,要想打破這些制約,就必須對現(xiàn)有的競賽體系進(jìn)行改革。但由于其存在的歷史原因?qū)е赂母镄枰^長時間。目前,負(fù)責(zé)排球聯(lián)賽各項事務(wù)的是全國及各地方排球運(yùn)動管理中心,排球聯(lián)賽市場化運(yùn)營,管理格局如何變動牽涉到整個業(yè)界的奶酪。因此,排球的改革任重而道遠(yuǎn)。
足球改革已經(jīng)開啟了的足球管理制度的變化,但是籃球和排球的改革任務(wù)依然繁重。運(yùn)動項目協(xié)會實(shí)體化改革不僅僅局限在脫鉤上,而應(yīng)該促進(jìn)體育體制和機(jī)制整體改革聯(lián)動推進(jìn)。正如國家體育總局茍仲文局長指出,“必須把體育改革全面推向深入。做好頂層設(shè)計,優(yōu)化國家體育總局、中華全國體總、中國奧委會職能,實(shí)現(xiàn)中華全國體總、中國奧委會依法獨(dú)立運(yùn)行,構(gòu)建小政府、強(qiáng)社團(tuán)、大社會的新格局,形成管辦分離、內(nèi)外聯(lián)動、各司其職的新機(jī)制”[8],這樣才加快推進(jìn)體育多元治理結(jié)構(gòu)形成,構(gòu)建小政府、強(qiáng)社團(tuán)、大社會的新格局。
十八大以來,民政部按照中央社會組織改革的總體部署,簡政放權(quán),降低登記門檻;對符合條件的體育社會組織實(shí)行直接登記,大力培育發(fā)展多形式、多層次的體育社會組織。但是體育社會組織自身能力欠缺,發(fā)展資金和人才儲備不足。自中國足協(xié)與運(yùn)動項目管理中心脫鉤之后,體育社會組織的運(yùn)行形式就開始發(fā)生變化,逐漸向獨(dú)立自主運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變。但是長期以來都是依賴政府運(yùn)營模式逐漸不適應(yīng)社會和市場競爭,出現(xiàn)資金不足、人才青黃不接困境。據(jù)調(diào)查:“大部分組織的成員或領(lǐng)導(dǎo)者雖對組織市場化運(yùn)行的概念并不完全清楚,但對市場化運(yùn)作還是持支持的態(tài)度”[9],從組織成員的整體素質(zhì)來看,體育社會組織自主運(yùn)營明顯有些吃力。雖然近年來上海、廣州等地都進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新和探索,但是“總體上看,社區(qū)體育非盈利組織的活動經(jīng)費(fèi)不足”[10],這必然影響其向社會提供體育公共服務(wù)。
體育社會組織無論是組織開展活動還是提供公共服務(wù),其對自身組織能力的要求是較高的。由于社會資源不足,缺乏相應(yīng)的政策扶持等,我國體育社會組織面臨的一個突出的問題就是專業(yè)性不高、服務(wù)能力低下、甚至自身發(fā)展都成問題。相對于紅十字會、體育慈善機(jī)構(gòu)等成熟的社會組織,我國大部分體育社會組織普遍缺少專業(yè)人才,在資源動員能力、組織管理能力、協(xié)調(diào)互動能力和危機(jī)應(yīng)對能力,特別是在健身指導(dǎo)、獲取資源和公共服務(wù)等能力方面,都存在著明顯的不足。調(diào)查顯示,“85%以上的社區(qū)體育非盈利組織工作人員沒有受過系統(tǒng)的體育專項技能或體育管理方面的培訓(xùn),絕大部分組織由于無法提供必要的報酬而聘用不起專職員工,只能依靠少數(shù)兼職人員維持組織的日常運(yùn)作”[11]。因此,在體育社會組織中的負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為自身所在組織的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、事務(wù)的管理、自身運(yùn)營和獲取社會資源等方面的能力普遍不足。
從總體上來說,我國體育社會組織還存在許多問題,現(xiàn)階段不應(yīng)只是單方面地滿足公共體育服務(wù)需求,而是應(yīng)該整合資源,在滿足公共服務(wù)需求的同時加強(qiáng)自身能力建設(shè),這樣才會為公民提供更好、更專業(yè)的體育公共服務(wù)。
隨著體育社會化、市場化發(fā)展的不斷推進(jìn),體育市場的活力不斷被激活,為追求市場效益,俱樂部以不正當(dāng)手段追求比賽成績,假球黑哨不斷,官商勾結(jié)權(quán)錢交易,體育市場的誠信缺失,業(yè)余足球賽事暴力等等,這些問題的出現(xiàn),讓我們意識到,將體育事業(yè)完全交由市場,必然會帶來體育的拜金主義。從政府的一管就死到不管就亂的管理體制來看,體育市場監(jiān)管必須加強(qiáng)政府體育行政部門、體育社會組織、市場自身間的協(xié)同治理才達(dá)到健康可持續(xù)發(fā)展。
體育市場亂象橫生,其根源就是體育法律法規(guī)的缺失,比如,體育贊助商的誠信缺失。“在我國體育贊助市場中,由于市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時間不長,適合經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)都尚未成熟,許多政策法規(guī)在體育贊助市場中的可執(zhí)行性不強(qiáng),如《合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》雖然對失信行為有約束,但針對體育贊助市場具體的執(zhí)行性不強(qiáng)”[12]。而在某些方面的政策和法規(guī)至今還處于空白狀態(tài),比如中介機(jī)構(gòu)的“中介法”,再比如對體育賽事糾紛的司法介入問題一直沒有明確的解決方案。在體制不健全、法律法規(guī)缺失的狀況下,市場失信行為得不到良好的解決,市場中的失信行為就會迅速蔓延。因此,必須盡快完善市場法律機(jī)制,促進(jìn)體育市場的有效運(yùn)行,保障多元治理體系的建設(shè)。
當(dāng)前,全國學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神熱潮中,“最根本的是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”[13]。認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)體育改革,將體育治理能力和體系建設(shè)上升為新層次。
黨的十八大以來,推進(jìn)供給側(cè)改革,以放管服改革為重點(diǎn)全面提升了簡政放權(quán)力度和廣度,為供給側(cè)改革提供有利政策保障。沒有簡政放權(quán),就很難構(gòu)建多元治理體系,沒有多元治理主體,無法完成《健康中國2030綱要》提出的多元融合發(fā)展大健康格局。各級體育行政部門認(rèn)真、不折不扣地執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)放管服政策和舉措,同時根據(jù)體育發(fā)展新業(yè)態(tài)要求,利用互聯(lián)網(wǎng)等新型技術(shù)手段創(chuàng)造地開展放管服,為形成多元治理主體參與體育改革、治理提供有利環(huán)境。放管服是個完整政策體系,如僅僅放,不管不服務(wù),無法達(dá)到簡政放權(quán)目的,加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù),保證體育市場競爭有序健康,放下權(quán)利合理有序流動,不同主體有序參與體育治理,協(xié)同發(fā)展。像英國的社區(qū)體育治理一樣,在社區(qū)體育接管政府職能的同時,政府不是放任不管,而是最大可能地為社會治理提供良好的治理環(huán)境。比如政府體育行政部門加大投入力度,體育設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員和資金扶持等等方面提供有效供給,彌補(bǔ)體育社會組織、公民、市場等主體的不足,同時可以激發(fā)社會參與體育治理的積極性。
盡快建立市場與社會組織的制度法規(guī),保障其合法的組織地位和權(quán)力。在放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的同時,需要進(jìn)行一定約束,保障社會和市場的有序運(yùn)行。為了保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度,“2014年,企業(yè)注冊資本登記條件和市場主體住所(經(jīng)營場所)登記條件,工商部門積極穩(wěn)妥改革工商登記制度,著力營造寬松平等的準(zhǔn)入環(huán)境,大力推進(jìn)工商注冊制度便利化”[14]?!?014年民政部部長李立國表示,行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類4類社會組織,可以依法直接向民政部門申請登記,民政部在社會組織的登記管理上將會取消不必要的審批,下放權(quán)限”[15]。無論是企業(yè)的注冊還是體育社會組織的注冊,國家都已經(jīng)方寬了條件,這就是我們所說的“寬進(jìn)”。那么什么是“嚴(yán)出”?就是指對企業(yè)和體育社會組織進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控和評估,不符合條件者,政府進(jìn)行有效的引導(dǎo)和扶持,形成一定的運(yùn)行機(jī)制后,逐漸承擔(dān)起體育公共服務(wù)的職能。這兩種制度的結(jié)合,可以有效地控制企業(yè)以及社會組織初始階段運(yùn)行機(jī)制不成熟所帶來的影響,積極地培育和發(fā)展壯大市場和體育社會組織的隊伍,為多元治理的形成奠定一定的基礎(chǔ)。
現(xiàn)階段體育社會組織人員綜合素質(zhì)較低、組織依賴性較強(qiáng)、缺乏資金等是體育社會組織的先天發(fā)育不良的特征。體育社會組織的能力的強(qiáng)弱直接影響著體育社會化進(jìn)程。體育社會組織自身建設(shè)是頭等大事,運(yùn)動項目協(xié)會實(shí)體化,必須有一支精干專業(yè)團(tuán)隊,沒有專業(yè)力量、專家團(tuán)隊不成為其體育社會組織,無法完成其職責(zé)。加快提高體育社會組織人員綜合能力,拓寬其國際視野,提高服務(wù)效率和質(zhì)量。政府體育部門以購買服務(wù)形式扶持體育社會組織資金不足矛盾,體育社會組織也增強(qiáng)造血功能,拓寬資金來源渠道和發(fā)展路徑。體育社會組織盡早肩負(fù)起協(xié)調(diào)政府和市場、政府與公民之間的關(guān)系,為早日承擔(dān)起各項公共體育服務(wù)任務(wù)。
體育多元治理就是各個治理主體之間的協(xié)作共治的過程。因此,多元治理實(shí)際上是各個主體不斷地加強(qiáng)自身能力建設(shè),各主體之間保持一種平等協(xié)作的關(guān)系。在逐漸交流和協(xié)作的過程中,政府體育部門作為公共服務(wù)最主要的提供者,要加大財政投入,保證法律法規(guī)執(zhí)行力;體育社會組織作為公共服務(wù)的提供的補(bǔ)充者,需加快自身的建設(shè)提高供給服務(wù)的效率,緩解政府的財政壓力,并根據(jù)不同地域的情況,大力發(fā)展公益類社會組織和樞紐型社會組織,建立不同形式的社會服務(wù)模式,比如,借鑒香港的“社工+志愿者”服務(wù)模式,根據(jù)職業(yè)的不同形成不同的志愿者服務(wù)體系,最終各主體之間形成合力,發(fā)揮自身的潛力,不斷地進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展,為社會、市場提供個性化的服務(wù)和產(chǎn)品。
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