財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)要高屋建瓴

王振宇

構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？梢哉f研究起來也不容易，而具體到實(shí)踐執(zhí)行層面就更難。本人通過完成國家社科基金研究項(xiàng)目，深感其中的難度?！敦?cái)政研究》2017年12期刊發(fā)了本人的一篇文章。文中全面總結(jié)了1994年以來分稅制國內(nèi)研究20多年的相關(guān)成果，以及分稅制的現(xiàn)狀、困境及其展望。近幾天，在遼寧省人大財(cái)經(jīng)委參加2018年部門預(yù)算審查，看到了十分拮據(jù)、缺口巨大甚至存在一定潛在風(fēng)險(xiǎn)的遼寧財(cái)政，心情十分沉重。正如剛才北京大學(xué)黃恒學(xué)教授所言，未來社會(huì)保障問題將成為地方最大的一個(gè)事權(quán)，而且也將成為地方最大的風(fēng)險(xiǎn)來源。這一判斷，在老工業(yè)基地省份遼寧，的確比全國其他地方來得更早一些。2016年遼寧一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中，社會(huì)保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重高達(dá)25%，高于全國地方平均水平達(dá)12.1個(gè)百分點(diǎn)。

目前，遼寧省人口撫養(yǎng)比為1.62∶1，比全國平均水平低1.18個(gè)百分點(diǎn)。大體上，遼寧企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1000億元，各級財(cái)政補(bǔ)助500億元，而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為2000多億元，收支缺口500億元，而且這一缺口每年還會(huì)增加50-60億元。為應(yīng)對這一特殊問題，遼寧這幾年采取了一些非正常措施，從一般公共預(yù)算中劃撥大量資金建立養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)基金，緩解短期支出壓力，但也同步帶來了遼寧的教育、科技、一般公共服務(wù)等支出比重的大幅度下降，給中長期可持續(xù)發(fā)展帶來沖擊。以人均一般公共預(yù)算支出為例，2016年遼寧的水平為1萬元，而全國地方水平是1.16萬元，同在東北板塊的吉林省和黑龍江省分別是1.3萬元和1.1萬元。

單靠遼寧自身努力，確保養(yǎng)老金及時(shí)足額發(fā)放是個(gè)極大的難題。近年來，從國家層面提出了確?！叭！敝С觯|寧又加上了一個(gè)養(yǎng)老金，形成了“四?！敝С鰟傂詨毫Α．?dāng)下，遼寧的重點(diǎn)民生支出占財(cái)政支出的比重接近80%。如果繼續(xù)將其作為一個(gè)長期任務(wù)，將會(huì)拖垮遼寧一般公共預(yù)算，產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。之所以有人在唱衰東北，實(shí)際最大的原因就是因養(yǎng)老金短缺而引致的一系列問題。養(yǎng)老金問題如果放在地方來解決，是當(dāng)下急需改進(jìn)的首要事權(quán)，期待著從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。剛才焦小平主任也提出，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下來進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，本人十分贊同。為此，建議在新一輪財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)上要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

第一，總體制度設(shè)計(jì)一定要提升版本。我們可以將20世紀(jì)80年代以來的財(cái)政體制改革分成三個(gè)階段：90年代以前是1.0版，1994年到2013年是2.0版，十八屆三中全會(huì)以來是3.0版。3.0版一定要有高版本設(shè)計(jì)。對于政府間財(cái)政關(guān)系的劃分或者事權(quán)改革，不能以“現(xiàn)有實(shí)踐+轉(zhuǎn)移支付”來簡單應(yīng)對。如果只是在現(xiàn)有做法上進(jìn)行簡單梳理與系統(tǒng)化，或者上升到法治化程度，原體制機(jī)制運(yùn)行中的一些矛盾和問題將無法克服。所以，總體制度設(shè)計(jì)一定要高屋建瓴。我們已從上一輪分稅制改革中獲得了巨大紅利，這次改革一定要高版本設(shè)計(jì)，讓其維持幾十年的穩(wěn)定。

第二，頂層設(shè)計(jì)范圍不應(yīng)該停留在中央和省級這個(gè)層面，一定要延伸至市、縣鄉(xiāng)，進(jìn)行同步考量。如果只局限于中央和省這兩級，很可能就會(huì)像20世紀(jì)90年代分稅制改革那樣，層層上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，最終形成基層財(cái)政困境。近些年的地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政收入初次分配是省級在降低，縣級在加大，收入和支出均逐步向縣級下移。在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)過程中，需要克服兩個(gè)極端傾向。一個(gè)是過度“集權(quán)”，即財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，把不好做的事情給下面。另一種傾向更可怕，可歸納為過分“分權(quán)”，甚至財(cái)力、事項(xiàng)都推給更下一級，這是極其危險(xiǎn)的。樓會(huì)長曾提出要適度增加中央事權(quán)，要將中央財(cái)政支出占全國的比重，從現(xiàn)行的15%提高到30%。為此，自上而下的頂層設(shè)計(jì)一定要從中央設(shè)計(jì)到基層。巴西、俄羅斯、德國等國在政府間財(cái)政關(guān)系構(gòu)建中，引入了“命令主義”，值得我們借鑒。

第三，務(wù)必要突破部門主導(dǎo)設(shè)計(jì)的原有模式，同步推進(jìn)重大事項(xiàng)領(lǐng)域的深化改革。以往的改革，大都停留在部門層級上，如教育事權(quán)改革由教育部負(fù)責(zé)，民政事權(quán)由民政部負(fù)責(zé)，以此類推。長期形成的中國特色“條塊”結(jié)合治理模式短期內(nèi)難以改變，所以要把握好“條塊”的邊界。以部門為主導(dǎo)或者財(cái)政部會(huì)同其他部門的設(shè)計(jì)形式需要改革，要引入第三方專家設(shè)計(jì)機(jī)制（如原體改委），跨越部門主導(dǎo)設(shè)計(jì)的狹隘性，這樣的設(shè)計(jì)才會(huì)更加公平。還有，一些涉及民生領(lǐng)域的改革設(shè)計(jì)，務(wù)必考量中國國情特別是地方財(cái)政承受能力，要?；尽⒅v機(jī)制、可持續(xù)、防風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)防陷入民生民粹主義傾向，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)、短平快、要政績。

在整個(gè)設(shè)計(jì)過程中，不應(yīng)總處于保密狀態(tài)，應(yīng)該廣泛征求意見，達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而宣傳改革、推進(jìn)改革。強(qiáng)烈呼吁一下，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革事項(xiàng)，不能僅僅是“現(xiàn)有實(shí)踐（事權(quán)）基礎(chǔ)上加上轉(zhuǎn)移支付（財(cái)力）”式的簡單替代，務(wù)必與涉及領(lǐng)域的深化改革同步推進(jìn)，如社保事權(quán)與社保領(lǐng)域改革，教育事權(quán)與教育領(lǐng)域改革，民政事權(quán)與民政領(lǐng)域改革等等。

第四，牽涉到某些改革試點(diǎn)需要從中央層面作出明確回答。重點(diǎn)是我們前些年強(qiáng)制推行的財(cái)政扁平化改革何去何從？以前曾期待通過這一改革來解決地方財(cái)政有效治理問題。遼寧2016年末取消了僅有的兩個(gè)試點(diǎn)縣（綏中、昌圖），其他一些省份，如河北省、安徽省、浙江省等也在重新審視或者走回頭路?？偟膩砜?，這項(xiàng)改革試驗(yàn)效果一般。需要在頂層設(shè)計(jì)過程中進(jìn)行明確回答，不能一直處于搖擺狀。與此相關(guān)的就是計(jì)劃單列市的問題，現(xiàn)存5個(gè)市對所在省的影響很大，且自身發(fā)展空間受到極大限制，不利于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

今天研討會(huì)特別有意義，遼寧的財(cái)政困難但愿只是階段性的個(gè)案，期待地方的一些聲音能夠引起足夠重視。