特朗普稅改的影響與啟示

景婉博

美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間2017年12月22日，總統(tǒng)特朗普簽署了《減稅與就業(yè)法案》，該法案于2018年1月1日生效，號(hào)稱美國(guó)31年來最大規(guī)模的減稅，也是繼1986年以來美國(guó)聯(lián)邦稅收制度最為重大的一次變化。自特朗普出任美國(guó)總統(tǒng)以來，美國(guó)的稅制改革動(dòng)向一直備受關(guān)注，歷次與稅改有關(guān)消息的公布都是全球重磅，如一石激起千層浪。而2017年圣誕節(jié)前通過的稅改法案，是特朗普上任以來在國(guó)會(huì)取得的最大一次立法勝利，競(jìng)選期間的一些被戲稱“雷聲大、雨點(diǎn)小”的承諾終于有望兌現(xiàn)。

一、稅改法案的主要內(nèi)容

美國(guó)稅改內(nèi)容涉及近20個(gè)大項(xiàng)，主要內(nèi)容包括：自2018年1月1日起，取消聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率的累進(jìn)階梯，按照21%的單一標(biāo)準(zhǔn)稅率繳納；個(gè)人所得稅仍保持原來的七檔，但部分稅率有所降低，最新稅率為：10%、12%、22%、24%、32%、35%與37%；扣除制度有所簡(jiǎn)化，對(duì)個(gè)人及家庭的標(biāo)準(zhǔn)扣除額分別增至12000美元和24000美元，約是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的兩倍；對(duì)美國(guó)跨國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)和現(xiàn)金匯回實(shí)施一次性低稅率優(yōu)惠，現(xiàn)金等價(jià)物的稅率為15.5%，重新投資的境外收入稅率為8%；廢除聯(lián)邦企業(yè)所得稅的替代性最低稅（AMT），將個(gè)人和家庭替代性最低稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)門檻提高至7.03萬美元和10.94萬美元；可享受稅收減免的貸款額度上限為75萬美元，75萬美元以上的住房貸款利息將不再享受稅收扣除；提高折舊費(fèi)用化的額度，很多新購置的設(shè)備能立即費(fèi)用化；取消醫(yī)療保險(xiǎn)改革法（奧巴馬醫(yī)改）規(guī)定的強(qiáng)制個(gè)人購買醫(yī)保義務(wù)，對(duì)不購買醫(yī)保的個(gè)人不再罰款。

二、對(duì)美國(guó)與世界的影響

一是美國(guó)稅收收入減少，財(cái)政赤字或進(jìn)一步擴(kuò)大。在美國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中，個(gè)人所得稅收入占比最高。2016年，美國(guó)個(gè)人所得稅收入占政府稅收收入的40.2%①OECD Date.Tax on personal income.https：//data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm#indicator-chart.。根據(jù)最新的稅改法案，預(yù)計(jì)僅個(gè)稅收入就將減少1萬億美元。稅改法案中提到對(duì)個(gè)人、企業(yè)實(shí)行全面稅收優(yōu)惠，卻未提及如何彌補(bǔ)減收的收入，結(jié)合特朗普稅改完成后會(huì)迅速啟動(dòng)基建投資計(jì)劃考慮，聯(lián)邦赤字?jǐn)U大的可能性較大。美國(guó)國(guó)會(huì)辦公室預(yù)測(cè)，減稅將導(dǎo)致赤字增加1.4萬億美元。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)的財(cái)政狀況迅速惡化，2016年政府債務(wù)②這里的政府債務(wù)指一般政府債務(wù)（General government debt），包括聯(lián)邦和州、地方政府。余額占GDP的比重已擴(kuò)大至127%③OECD Date.General government.https：//data.oecd.org/gga/general-government-debt.htm.。在這種背景下，美國(guó)聯(lián)邦政府減稅的空間大為收縮。

通過減稅刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來稅收增收是“供給學(xué)派”的基本觀點(diǎn)。1986年，以經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·拉弗為核心的經(jīng)濟(jì)學(xué)家展開了一場(chǎng)“通過減少政府干預(yù)和減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收益增加來彌補(bǔ)稅收減少”的大討論。供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)理論稅收思想對(duì)20世紀(jì)80年代的美國(guó)經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生了巨大影響，里根總統(tǒng)曾分別于1981年和1986年實(shí)施過兩次大幅度減稅，依據(jù)均是供給學(xué)派的稅收思想。從某種意義上來說，里根稅改對(duì)上世紀(jì)90年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)的增強(qiáng)有一定的作用。但追根究底，美國(guó)經(jīng)濟(jì)的振興，不單單是稅制改革發(fā)揮的作用，而是以制度寬松為首，以貫徹市場(chǎng)原理為目的而推進(jìn)的各類結(jié)構(gòu)改革的綜合作用。而里根稅制帶來的最大副作用就是聯(lián)邦財(cái)政赤字的膨脹。供給學(xué)派及其政策未能真正解決美國(guó)的經(jīng)濟(jì)問題，反而加劇了美國(guó)社會(huì)的貧富差距，聯(lián)邦政府債務(wù)余額急劇膨脹。同樣，此次稅改是否會(huì)重蹈覆轍，增大聯(lián)邦赤字，也值得持續(xù)關(guān)注。

二是表面上看美國(guó)或成避稅地，短期有利于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)稅改法案，企業(yè)所得稅稅率降至21%的單一稅率，個(gè)人所得稅部分稅率也有所下調(diào)，遺產(chǎn)稅幾近取消，雖然尚不至于到巴拿馬、百慕大群島等國(guó)（地區(qū)）不征企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅的程度，但稅率幾乎接近于新加坡等避稅天堂的稅率。實(shí)際上，美國(guó)國(guó)內(nèi)已有部分地區(qū)，如特拉華州、內(nèi)華達(dá)州等本身就不征州企業(yè)所得稅或州個(gè)人所得稅。而此次聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率的下調(diào)有將整個(gè)美國(guó)變?yōu)楸芏惖刂?。美?guó)作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，如果其成為避稅地，在其境內(nèi)開展商業(yè)活動(dòng)價(jià)值將巨大，有利于吸引更多企業(yè)赴美國(guó)投資。從短期來看，減稅相當(dāng)于增加了資本投入量，預(yù)期可以刺激設(shè)備投資、消費(fèi)需求進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，高盛集團(tuán)預(yù)測(cè)減稅將推動(dòng)美國(guó)2018和2019年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)左右。而從中長(zhǎng)期來看，效果會(huì)逐漸減弱。美國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然處于復(fù)蘇中，但潛在增長(zhǎng)率已陷入低增長(zhǎng)泥潭，處于較難提高的狀態(tài)和階段。減稅最多可能帶來經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的回暖，但并不是治愈美國(guó)經(jīng)濟(jì)頑疾的長(zhǎng)期、有效藥方，稅改對(duì)美國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)力以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提高的影響程度仍值得關(guān)注。

三是實(shí)際上減稅措施多有時(shí)限，企業(yè)獲得的實(shí)惠未必如表面看起來那么大。首先，此次稅改基本所有的減稅措施均規(guī)定有時(shí)限，并不是永久性的措施，如參議院版本中所有的個(gè)人減稅條款都將于2025年到期；企業(yè)留存海外利潤(rùn)的回流也僅是一次性的特例。臨時(shí)立法對(duì)企業(yè)而言，不能稱之為稅改而只能算作稅收的暫時(shí)性調(diào)整，臨時(shí)性措施對(duì)促進(jìn)企業(yè)增加投資、擴(kuò)大就業(yè)的作用有限。如果企業(yè)、家庭將減稅獲得的收入用于回購股票或分紅而不是投資，對(duì)政府而言，稅改則純粹變成時(shí)間與精力的浪費(fèi)，最終僅淪為單純?yōu)楣蓶|發(fā)放一次性特別獎(jiǎng)金的盛宴而脫離預(yù)期政策目標(biāo)。其次，企業(yè)所得稅稅率由35%大幅下調(diào)至21%，從表面來看，該項(xiàng)稅率的調(diào)整相當(dāng)具有吸引力，尤其對(duì)適用企業(yè)所得稅最高稅率的高端制造業(yè)、零售業(yè)、餐飲業(yè)以及金融服務(wù)業(yè)企業(yè)來說，無疑是重大利好消息，但實(shí)際上，21%的名義稅率只是接近于美國(guó)企業(yè)所得稅的平均實(shí)際稅率而已。另外，據(jù)GAO①CORPORATE INCOME TAX.Most Large Profitable U.S.Corporations Paid Taxbut Effective TaxRates Differed Significantly from the Statutory Rate.March 2016.統(tǒng)計(jì)，美國(guó)至少三分之二的公司在進(jìn)行稅收抵扣后不需再上繳聯(lián)邦企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅收入占美國(guó)政府稅收收入比重尚不足10%。因此，企業(yè)獲得的實(shí)惠未必像表面看起來那么誘人。

四是美國(guó)稅改不是一國(guó)現(xiàn)象，可能釀成一輪多國(guó)的中長(zhǎng)期稅改競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)稅改對(duì)世界的影響不容小視，但無需過度渲染其外溢影響，應(yīng)當(dāng)歷史、客觀、辯證地看待和分析。美國(guó)歷史上里根總統(tǒng)時(shí)期已實(shí)施過兩次大規(guī)模減稅，特朗普稅改不是第一次，也不會(huì)是最后一次，因此，預(yù)計(jì)此輪減稅可能不限于美國(guó)一國(guó)，中長(zhǎng)期可能呈蔓延之勢(shì)影響至歐美以外的國(guó)家，其他國(guó)家可能迫于壓力不得不作出財(cái)稅政策調(diào)整。事實(shí)上，在特朗普推出稅改計(jì)劃后，一些國(guó)家已經(jīng)開始推出或正在醞釀自己的減稅計(jì)劃，如英國(guó)宣稱至2020年將企業(yè)稅下調(diào)至17%，印度政府推出了針對(duì)個(gè)人及中小企業(yè)的減稅計(jì)劃和稅種簡(jiǎn)并改革，日本正在計(jì)劃降低積極加薪和投資的企業(yè)所得稅稅率等。由于世界整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不可能突然在短期擴(kuò)大，為了國(guó)家利益，可能會(huì)出現(xiàn)一輪以美國(guó)為中心的全球性稅改競(jìng)爭(zhēng)。

五是破壞全球稅收體系平衡，給國(guó)際貿(mào)易以及全球經(jīng)濟(jì)造成極大不確定性。IMF多年來一直力推“華盛頓共識(shí)”，將其作為“放之四海而皆準(zhǔn)”的普適經(jīng)驗(yàn)向廣大發(fā)展中國(guó)家推廣。但在其最近公布的報(bào)告中，幾乎看不到和美國(guó)政府意見一致的內(nèi)容。IMF在該報(bào)告中提出，發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過增加向富人征稅，而不是通過犧牲發(fā)展的方式來實(shí)現(xiàn)財(cái)富的公平再分配。在全球化急速發(fā)展過程中，世界經(jīng)濟(jì)高度融合，稅收政策尤其是美國(guó)這種超級(jí)大國(guó)的稅收政策調(diào)整已經(jīng)不是一國(guó)內(nèi)政，其風(fēng)吹草動(dòng)都會(huì)迅速傳導(dǎo)至世界其他國(guó)家，引發(fā)他國(guó)財(cái)稅政策以及雙邊與多邊稅收合作的調(diào)整。2016年G20杭州峰會(huì)通過了加強(qiáng)國(guó)際稅收政策協(xié)調(diào)的政策，而美國(guó)卻不顧他國(guó)利益，大規(guī)模減稅，制造稅收競(jìng)爭(zhēng)，將阻礙產(chǎn)品與要素跨國(guó)自由流動(dòng)，扭曲供應(yīng)鏈，給國(guó)際貿(mào)易、全球經(jīng)濟(jì)、金融以及政策協(xié)調(diào)帶來極大不確定性。

三、對(duì)我國(guó)的影響

美國(guó)稅改法案推出后，有觀點(diǎn)認(rèn)為美國(guó)稅改會(huì)立刻引起國(guó)際產(chǎn)業(yè)資本和金融資本流向劇變，也有觀點(diǎn)認(rèn)為短期內(nèi)尚不好判斷。總體來說，對(duì)美國(guó)稅改這一極大程度增加了全球經(jīng)濟(jì)不確定性的重大事件，我們應(yīng)冷靜、審慎地看待，并持續(xù)高度關(guān)注其進(jìn)展，避免得出過于簡(jiǎn)單化、武斷化的結(jié)論。如果不考慮美國(guó)的外資投資審查制度、能源政策以及用工制度等影響，通過美國(guó)稅改，我國(guó)一部分原本以美國(guó)市場(chǎng)為出口對(duì)象的商品和服務(wù)生產(chǎn)企業(yè)可以通過將選址轉(zhuǎn)移至美國(guó)，降低企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)成本。但客觀上，美國(guó)稅改對(duì)我國(guó)的企業(yè)投資、國(guó)際收支、資本、人民幣匯率等有產(chǎn)生潛在沖擊的風(fēng)險(xiǎn)。

一是刺激美國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)回流和投資撤離。美國(guó)的企業(yè)所得稅從35%下調(diào)至21%意味著在美企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力將下降，美國(guó)留存在海外的利潤(rùn)有可能被大規(guī)模吸引回流，美國(guó)企業(yè)有撤離我國(guó)市場(chǎng)的沖動(dòng)，一定程度上會(huì)降低我國(guó)就業(yè)和居民收入。2016年，我國(guó)吸引外國(guó)直接投資1390億美元，較上年增加2.3%，世界排名第三，僅次于美國(guó)和英國(guó)。美國(guó)稅改后，預(yù)計(jì)我國(guó)吸引外國(guó)直接投資難度將加大。

二是加大我國(guó)金融市場(chǎng)資本外流的壓力。美國(guó)稅改法案釋放出吸引投資的強(qiáng)烈信號(hào)，會(huì)吸引全球金融資本流向美國(guó)，引發(fā)新一輪全球化資產(chǎn)配置。隨著人民幣國(guó)際化步伐的加快以及“一帶一路”等戰(zhàn)略的實(shí)施，放松資本管制是趨勢(shì)，投資者會(huì)越來越多地將資本轉(zhuǎn)移至海外，我國(guó)資本流出壓力將加大。

三是影響我國(guó)匯率波動(dòng)。目前，令金融市場(chǎng)感到最為不安的當(dāng)屬美元升值，而美國(guó)稅改法案的通過是促成美元升值的因素之一。從2016年下半年以來，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，此次稅改結(jié)合美聯(lián)儲(chǔ)的加息和縮表，短期內(nèi)預(yù)計(jì)強(qiáng)勢(shì)美元疊加資本外流的壓力將對(duì)人民幣構(gòu)成雙重貶值壓力。另外從中長(zhǎng)期來看，未來一旦特朗普政府的逆全球化立場(chǎng)及貿(mào)易保護(hù)主義行為引發(fā)中美貿(mào)易戰(zhàn)，也將導(dǎo)致人民幣匯率進(jìn)一步下跌，這方面也應(yīng)及早籌劃預(yù)案積極應(yīng)對(duì)。

四、啟 示

美國(guó)稅改對(duì)促進(jìn)以我國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性改革具有倒逼作用。不管愿意與否，美國(guó)稅改靴子終落地，作為新興國(guó)家不得不采取措施積極應(yīng)對(duì)。以史為鑒，從美國(guó)歷史上的里根稅改反觀當(dāng)今的特朗普稅改，可以給我們提供以下幾點(diǎn)啟示。

一是稅改之前應(yīng)首先明確稅改的理念。里根稅改雖然缺乏連續(xù)性，但其“通過最大限度的利用市場(chǎng)原理，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)盛美國(guó)”的根基理念一直未變。在我國(guó)稅改過程中，在進(jìn)入個(gè)別具體細(xì)節(jié)的探討之前，也應(yīng)當(dāng)率先一次性明確稅制改革的目標(biāo)，并需在各界取得廣泛共識(shí)。

二是必須站在中長(zhǎng)期的視角上進(jìn)行改革。如果將著力點(diǎn)過度放在短期效果，最終將會(huì)被迫收拾短視帶來的殘局。同時(shí)，當(dāng)效果發(fā)揮完畢后，稅收優(yōu)惠措施如仍繼續(xù)實(shí)施，可能會(huì)成為經(jīng)濟(jì)效率的阻礙因素。

三是處理好減稅、減支與減財(cái)政赤字的關(guān)系。減稅、減支與減財(cái)政赤字被稱為不可能三角，減稅的同時(shí)不減支會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支惡化。有觀點(diǎn)認(rèn)為如果進(jìn)行大規(guī)模減稅，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)盤活經(jīng)濟(jì)和財(cái)政健全化，但從美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)實(shí)可能性很小。如今的特朗普稅改雖然出臺(tái)了減稅法案，但實(shí)際上，從2017年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算可以看出，美國(guó)政府已經(jīng)在悄悄減支了。2017年3月16日發(fā)布的美國(guó)2018財(cái)年（2017年10月～2018年9月）聯(lián)邦政府預(yù)算案反映出，衛(wèi)生與公共服務(wù)部、環(huán)境保護(hù)署、農(nóng)業(yè)部等十余個(gè)部門的預(yù)算已經(jīng)被不同程度削減。因此，減稅與減支是同時(shí)進(jìn)行的。

四是將稅制改革與其他改革并行推進(jìn)。對(duì)稅制改革不應(yīng)過度評(píng)價(jià)，只有與其他結(jié)構(gòu)改革一起才能發(fā)揮綜合作用，實(shí)現(xiàn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在世界開放的稅收體系中，應(yīng)對(duì)特朗普稅改的短期措施是按照黨的十九大報(bào)告的要求，加快深化稅收制度改革，而長(zhǎng)期措施應(yīng)是，更加堅(jiān)定地進(jìn)行內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性改革，苦練內(nèi)功，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)居民收入的增長(zhǎng)和消費(fèi)水平的提高。這才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中長(zhǎng)期措施，而不是競(jìng)爭(zhēng)性減稅。

［1］Goldman Sees U.S.Tax Cut Boosting Growth 0.3%Point in 2018-19.www.bloomberg.co.jp.

［2］The Biggest Sticking Points Between Senate and House Tax Bills.By BLOOMBERG.December 2，2017 at 6：23 am.www.mercurynews.com.

［3］10 key differences between the dueling Senate and House tax bills.By BERNIE BECKER and AARON LORENZO.11/09/17 06：45 PMEDT.Updated 12/04/17 at 5：15 PM.