促進(jìn)有效處置“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)的財(cái)稅政策研究

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所（國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）課題組

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：大力破除無效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動(dòng)化解過剩產(chǎn)能。從各地反映和調(diào)研的情況看，債務(wù)處置是“僵尸企業(yè)”處置、深入推進(jìn)去產(chǎn)能工作的難點(diǎn)和攔路虎。有效處置“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)事關(guān)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大局，必須下大力氣推動(dòng)，財(cái)稅政策應(yīng)在其中發(fā)揮積極作用。

一、“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置難的原因

“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置遇到了很多障礙，比如政策法規(guī)不健全、不明晰，地方政府和金融機(jī)構(gòu)對產(chǎn)能過剩企業(yè)難以割舍等等，從財(cái)稅政策角度看，有以下幾個(gè)問題。

（一）部分企業(yè)承擔(dān)過多社會責(zé)任導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)累積

一些“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)承擔(dān)了較多的社會責(zé)任，包括：退休人員管理和社會管理、內(nèi)退人員工資和社會保障、幼兒園教育以及職工生活區(qū)“三供一業(yè)”等。雖然相關(guān)政策已對企業(yè)移交“三供一業(yè)”等做出了安排，但由于去產(chǎn)能企業(yè)所在地區(qū)多屬于財(cái)政困難地區(qū)，地方財(cái)政往往無力承接，存在拖延承接或者表面承接實(shí)際仍由企業(yè)承擔(dān)運(yùn)行費(fèi)用的現(xiàn)象。有的企業(yè)雖然已經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)沒有營業(yè)收入，但還需要支付承擔(dān)相關(guān)社會職能的費(fèi)用，使企業(yè)債務(wù)水平不斷累積，處置難度加大。

（二）解決職工安置資金缺口大

產(chǎn)能過剩企業(yè)債務(wù)處置一大難題就是人員安置工作。債務(wù)處置原則之一是“保人不保企”，但職工安置所需資金規(guī)模較大，國家扶持資金相對較少，很難滿足職工安置需求。如截至2016年末，臨汾鋼鐵公司職工分流安置所需資金總?cè)笨?.54億元，職工安置所需缺口較大；川煤集團(tuán)目前欠“五險(xiǎn)一金”就高達(dá)26億元，安置資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需求。另外，職工安置資金使用范圍不夠明確，如“清償拖欠職工的工資、社會保險(xiǎn)費(fèi)等歷史欠費(fèi)”的期限要求不明確，產(chǎn)能過剩企業(yè)很多都是自愿枯竭、長期虧損、長期欠薪欠保的企業(yè)，有些歷史欠費(fèi)是前期經(jīng)營期間形成的，部分欠費(fèi)已在關(guān)閉前通過集團(tuán)內(nèi)部借款清償，是否可以在國家扶助資金使用范圍內(nèi)進(jìn)行彌補(bǔ)需要明確；“其他符合要求的職工安置工作”不明確，是否包括職工培訓(xùn)設(shè)施的投入、職工再就業(yè)培訓(xùn)支出、職工待崗期間生活費(fèi)、關(guān)閉煤礦留守人員的薪酬、集團(tuán)墊付的安置職工資金的利息支出等。

（三）稅收激勵(lì)不足影響債務(wù)處置積極性

涉事企業(yè)通過工商注銷、依法破產(chǎn)、處置不動(dòng)產(chǎn)等方式進(jìn)行債務(wù)處置，均會涉及多種稅收，特別是企業(yè)停產(chǎn)期間因仍需繳納土地使用稅、房地產(chǎn)稅等而往往會形成較大數(shù)額的欠稅，與高額的滯納金一同構(gòu)成沉重的稅收負(fù)擔(dān)。企業(yè)經(jīng)破產(chǎn)或資產(chǎn)處置后因稅收問題而可回收資金所剩無幾，因而在債務(wù)處置無稅收優(yōu)惠政策的情況下，各方主動(dòng)開展處置的積極性不高。

（四）國有資產(chǎn)處置與變現(xiàn)困難

企業(yè)資產(chǎn)處置和變現(xiàn)是清償債務(wù)的重要資金來源?！敖┦髽I(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)通過劃撥方式取得的國有土地等資產(chǎn)缺乏明確的處置政策，其變現(xiàn)、處置均面臨現(xiàn)實(shí)的政策障礙，變現(xiàn)收益的使用也有較多限制，難以用于債務(wù)處置。同時(shí)，一些去產(chǎn)能企業(yè)由于產(chǎn)能退出涉及的資產(chǎn)量較大且難有重新利用價(jià)值，大量核銷會導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率大幅上升甚至資不抵債，嚴(yán)重影響企業(yè)信用。此外，地方政府在物權(quán)制度的落實(shí)上政策不一，比如，有的地方第三方抵押操作無法辦理，還有的地方無法辦理采礦權(quán)二次抵押，一些地方煤礦采礦權(quán)抵押需要企業(yè)繳清相應(yīng)的資源價(jià)款，這些不統(tǒng)一的地方規(guī)定導(dǎo)致以授信重整為抓手的債務(wù)處置困難重重。

（五）認(rèn)識不統(tǒng)一缺乏損失分擔(dān)機(jī)制

大部分去產(chǎn)能企業(yè)的產(chǎn)能在建設(shè)運(yùn)營期間是合法合規(guī)的在籍產(chǎn)能。企業(yè)方面認(rèn)為其是由于執(zhí)行國家去產(chǎn)能政策而退出合法產(chǎn)能，導(dǎo)致出現(xiàn)債務(wù)問題，因而損失不應(yīng)由企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)，國家、銀行也應(yīng)承擔(dān)部分損失。但銀行方面認(rèn)為銀行為商業(yè)銀行，不應(yīng)承擔(dān)政策性損失。從政府角度看，“僵尸企業(yè)”出清和去產(chǎn)能主要通過市場化法治化方式開展，市場主體應(yīng)當(dāng)自擔(dān)損失。由于存在認(rèn)識上的不統(tǒng)一，也缺乏損失分擔(dān)機(jī)制，企業(yè)和銀行均無主動(dòng)處置債務(wù)的積極性。

二、運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)債務(wù)處置的國際經(jīng)驗(yàn)

從日本、韓國等國經(jīng)驗(yàn)看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下大規(guī)模的集中債務(wù)重組同樣離不開政府的組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)，從國家層面系統(tǒng)性構(gòu)建政府、銀行、企業(yè)三方通力合作機(jī)制有利于更快地完成債務(wù)處置，對各方是一個(gè)多贏的局面。政府應(yīng)在杠桿率水平、重組流程步驟以及時(shí)間進(jìn)度安排等關(guān)鍵要素上對銀行和企業(yè)提出明確要求，并充分發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)激勵(lì)作用，加速企業(yè)債務(wù)處置，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。日韓等國所運(yùn)用的財(cái)稅手段主要有：

（一）對資產(chǎn)損失政府提供部分補(bǔ)償

日本對于行業(yè)集中度低、企業(yè)規(guī)模較小和資金實(shí)力有限的蕭條行業(yè)，如合成纖維行業(yè)，主要通過政府補(bǔ)償、提供低息貸款等方式幫助企業(yè)消化債務(wù)，具體為政府對每臺設(shè)備廢棄給予一定標(biāo)準(zhǔn)的資金補(bǔ)償，其余成本由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)，同時(shí)提供政策性低息貸款等融資支持。在補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)的確定上，政府主要參考指標(biāo)是設(shè)備的老化程度，此外也將其他成本因素一并納入加以綜合核算。截至1981年，日本合成纖維業(yè)設(shè)備報(bào)廢金額共計(jì)3781億日元，其中企業(yè)自行承擔(dān)部分金額為182億日元，政府補(bǔ)償金共計(jì)524億日元，其余為日本政策性銀行提供的低息貸款。

（二）提供政策性低息貸款

在削減蕭條行業(yè)過剩產(chǎn)能的過程中，日本政府通過長期信用銀行和日本開發(fā)銀行，對政府認(rèn)定的主動(dòng)處置過剩設(shè)備（廢棄設(shè)備金額超過企業(yè)總資產(chǎn)的一定比率）的企業(yè)提供低息緊急貸款，適當(dāng)延長設(shè)備資金貸款的還款期限。日本合成纖維業(yè)設(shè)備報(bào)廢金額共計(jì)3781億日元，其中大部分資金主要通過日本長期信用銀行和日本開發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)提供的低息貸款支持，貸款金額共計(jì)3075億日元。

（三）提供增信擔(dān)保

日本政府設(shè)立了蕭條產(chǎn)業(yè)信用基金，對企業(yè)因處置過剩設(shè)備需要，向金融機(jī)構(gòu)借貸的資金給予債務(wù)擔(dān)保，并就其所需資金給予部分補(bǔ)助。蕭條基金由政府部門和民間資金共同籌資100億日元，其中80%來自日本開發(fā)銀行，20%來自商業(yè)銀行，可提供的債務(wù)擔(dān)保達(dá)1000億日元。蕭條基金主要為企業(yè)因處置報(bào)廢設(shè)備而產(chǎn)生的貸款提供信用擔(dān)保，確保企業(yè)在處置閑置資產(chǎn)的同時(shí)獲得銀行信貸。同時(shí)，蕭條基金還用于支持那些按計(jì)劃淘汰落后設(shè)備的轉(zhuǎn)產(chǎn)投資，以及對淘汰設(shè)備造成的人員安置給予必要的救濟(jì)。

（四）提供稅收優(yōu)惠

對于過剩產(chǎn)能企業(yè)去產(chǎn)能和轉(zhuǎn)產(chǎn)給予一定期限內(nèi)的延期納稅等稅收優(yōu)惠。對于轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)，如能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取得與轉(zhuǎn)產(chǎn)目標(biāo)相關(guān)的設(shè)備，企業(yè)可從次年起減少納稅額，在5-7年內(nèi)從企業(yè)收益中抵扣廢棄設(shè)備的損失費(fèi)，也可從上一年度繳納的法人稅中一年內(nèi)返還部分設(shè)備損失費(fèi)。此外，日本政府還允許企業(yè)采用特別折舊制度，即允許企業(yè)把一部分利潤作為固定資產(chǎn)折舊攤?cè)氤杀疽越档投愂肇?fù)擔(dān)。

三、有效處置“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)問題的財(cái)稅政策建議

處置“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)要堅(jiān)持市場化、法治化原則，同時(shí)要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和激勵(lì)，打破不行動(dòng)僵局。應(yīng)當(dāng)看到相當(dāng)一部分債務(wù)問題的產(chǎn)生是由于資產(chǎn)損失引起的。以環(huán)保、能耗、質(zhì)量、技術(shù)、安全等標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)去產(chǎn)能而產(chǎn)生的損失，在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念范疇上可以認(rèn)為是一種廣義的“合規(guī)成本”（Compliance Cost），即因法律法規(guī)變化、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)變化、政策措施變動(dòng)所額外產(chǎn)生的企業(yè)成本。合規(guī)成本需要市場和政府共同分擔(dān)，以避免更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部效應(yīng)。這方面也有一些國際上成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。如上述日本政府上世紀(jì)70年代出臺的對企業(yè)因環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高產(chǎn)生的廢棄設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼?，促進(jìn)了過剩產(chǎn)能淘汰和技術(shù)水平提高。因而，對因去產(chǎn)能造成的資產(chǎn)損失由政府、企業(yè)、銀行共同承擔(dān)，有利于推進(jìn)去產(chǎn)能進(jìn)程。同時(shí)，政府應(yīng)從財(cái)稅、監(jiān)管政策上對符合國家有關(guān)政策的“僵尸企業(yè)”和去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置提供稅收支持，作為藥引子和催化劑，適當(dāng)降低相關(guān)參與主體的風(fēng)險(xiǎn)和成本。財(cái)政還要加大社保兜底的力度，增加對職工債務(wù)處置和職工安置的支出，有效維護(hù)社會穩(wěn)定，彌補(bǔ)市場失靈。

（一）加強(qiáng)財(cái)政支持政策

為避免過快處置過剩產(chǎn)能對企業(yè)經(jīng)營造成較大沖擊，同時(shí)激發(fā)企業(yè)自愿淘汰落后產(chǎn)能的積極性，政府應(yīng)協(xié)助企業(yè)開展廢棄設(shè)備處置，多渠道共同承擔(dān)設(shè)備處置損失。政府部門可根據(jù)市場價(jià)格和設(shè)備老化程度制定廢棄設(shè)備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過國有資本預(yù)算注入資本金、劃撥資產(chǎn)、國有股減持引進(jìn)新投資者等多種方式對去產(chǎn)能企業(yè)的資產(chǎn)損失給予適當(dāng)補(bǔ)償。政府還可組織通過企業(yè)互濟(jì)方式向去產(chǎn)能企業(yè)提供補(bǔ)償，按照“誰受益誰承擔(dān)”的原則，建立去產(chǎn)能行業(yè)內(nèi)部的企業(yè)收益損失分擔(dān)機(jī)制，要求留在市場的受益企業(yè)向退出市場的損失企業(yè)提供補(bǔ)償，可從繼續(xù)經(jīng)營的企業(yè)銷售收入中提取一定比例，經(jīng)由指定銀行專戶建賬，作為退出企業(yè)的補(bǔ)償基金。對于去產(chǎn)能企業(yè)資產(chǎn)處置價(jià)值不足以償還職工債務(wù)的情形，各級政府要按照職責(zé)安排專項(xiàng)財(cái)政資金，對拖欠職工工資、欠繳職工社會保險(xiǎn)費(fèi)用等職工債務(wù)進(jìn)行清償，確保職工利益不受損失。

（二）完善稅收支持政策

落實(shí)并完善企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算、資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股和銀行不良資產(chǎn)核銷等相關(guān)稅收政策。去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)重組、破產(chǎn)清算過程中獲得的債務(wù)處置收益免征企業(yè)所得稅。允許去產(chǎn)能企業(yè)自然人股東在重組過程中涉及的個(gè)人所得稅享受特殊性稅務(wù)處理政策。減免去產(chǎn)能企業(yè)破產(chǎn)清算過程中涉及的資產(chǎn)處置流轉(zhuǎn)稅。參照國有大中型企業(yè)主輔分離改制分流安置富余人員的政策，對安置去產(chǎn)能企業(yè)失業(yè)人員而興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，給予一定的稅收政策扶持。金融機(jī)構(gòu)因合法合規(guī)處置去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)而產(chǎn)生的貸款損失，該筆貸款產(chǎn)生的增值稅、所得稅應(yīng)予以免征或返還；因合法合規(guī)處置去產(chǎn)能企業(yè)導(dǎo)致的金融債務(wù)抵質(zhì)押權(quán)處置產(chǎn)生的稅費(fèi)，應(yīng)免征或返還。對金融機(jī)構(gòu)處置資產(chǎn)過程中涉及的稅費(fèi)及滯納金要加大減免力度，減免集團(tuán)公司向子公司借款增值稅，豁免以往合理欠稅等，以降低交易成本，促使資產(chǎn)及時(shí)交易變現(xiàn)。對于呆賬核銷的稅款抵減口徑，適當(dāng)擴(kuò)大商業(yè)銀行核銷自主權(quán)，增加商業(yè)銀行核銷積極性。

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