公共管理視角下國有資產(chǎn)管理體制改革

王鑫

[提要] 目前，我國的國有資產(chǎn)管理體制存在一些問題，主要表現(xiàn)在：國有資產(chǎn)過多的介入私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供、國有資產(chǎn)管理績(jī)效考核背離公共利益、國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定模糊不清引發(fā)一系列的利益沖突。國有資產(chǎn)管理改革應(yīng)該區(qū)分“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的關(guān)系，對(duì)非營利性資產(chǎn)和營利性資產(chǎn)進(jìn)行分類制度管理，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共管理；國有資產(chǎn)管理；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；體制改革

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、在公共視角下對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行定位

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在不斷的完善。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域、公共部門和私人部門已經(jīng)不是現(xiàn)在熱議的話題了，現(xiàn)在政府的管理面臨政策性選擇。雖然我國公共領(lǐng)域、公共部門還沒有與私人領(lǐng)域、私人部門完全的區(qū)別開來，但從行政管理走向公共管理已經(jīng)成為政府管理的普遍共識(shí)。從理論上來看，公關(guān)部門存在的意義和目的就是促進(jìn)公共的利益，滿足人們對(duì)公共利益的需求。市場(chǎng)機(jī)制可以滿足人的私人訴求，然而卻難以滿足人的公共訴求，因此公共的訴求必須通過公共管理途徑才能夠?qū)崿F(xiàn)。

在現(xiàn)實(shí)生活中，市場(chǎng)機(jī)制滿足公共需求容易出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：外部性失靈、公共性失靈、壟斷性失靈、宏觀性失靈、公共性失靈、公正性失靈和信息性失靈。如果市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，那就需要一種非市場(chǎng)機(jī)制來提供服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府有責(zé)任提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但不必自己親自生產(chǎn)，政府可以委托或是授權(quán)民營企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也可以直接購買私人產(chǎn)品和服務(wù)為公共所用。市場(chǎng)機(jī)制無法解決外部效應(yīng)問題，這需要政府的有效控制，促進(jìn)正外部行為，減少負(fù)外部行為。市場(chǎng)上的壟斷現(xiàn)象分為：經(jīng)營性壟斷、技術(shù)性壟斷、行政壟斷、資源型壟斷、自然壟斷。其中，行政壟斷和自然壟斷是最損害消費(fèi)者利益的，政府有責(zé)任對(duì)行政壟斷和自然壟斷進(jìn)行管制。信息的不對(duì)稱容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，如劣質(zhì)產(chǎn)品變?yōu)閮?yōu)質(zhì)產(chǎn)品，市場(chǎng)機(jī)制容易導(dǎo)致社會(huì)貧富差距拉大、社會(huì)的分配不公及經(jīng)濟(jì)周期性的波動(dòng)，進(jìn)而會(huì)危害社會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂，政府應(yīng)該采取相關(guān)的措施進(jìn)行控制。

市場(chǎng)的失靈是公共部門存在的前提條件，它為政府經(jīng)濟(jì)職能提供了基本的理論制度。由于市場(chǎng)機(jī)制存在六個(gè)失靈的問題，所以賦予了政府公共管理部門三大職能：收入再分配、資源分配、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)。資源配置指的是政府有責(zé)任提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)還提供資金支持。資源配置的職能需要政府和市場(chǎng)兩者之間共同合作來完成。收入的再分配指的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，對(duì)市場(chǎng)交換形成的分配格局進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。社會(huì)公平的概念就是基于政府過程而形成的一種價(jià)值判斷和政策取向。經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)職能是指政府保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的職能。

必須明確的一點(diǎn)就是，市場(chǎng)失靈是公共部門介入的必要條件然而并不是充分條件。公共選擇的學(xué)者表明，市場(chǎng)機(jī)制不是萬能的，同樣公共部門也不是萬能的。在市場(chǎng)上有很多失靈的領(lǐng)域，政府一樣會(huì)出現(xiàn)低效和失靈的狀態(tài)。

二、我國國有資產(chǎn)管理體制出現(xiàn)的一些問題

我國的資產(chǎn)管理體制經(jīng)過多年的改革，尤其是20世紀(jì)90年代對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)布局已經(jīng)取得了很大的變化，同時(shí)國有資產(chǎn)的管理效率有了很大的提升。但如果從公共管理的理論看，我國的國有資產(chǎn)管理體制存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）國有資產(chǎn)管理中介入私人產(chǎn)品過多。從政府管理的理念來看，政府應(yīng)該提供純公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，與此相對(duì)應(yīng)，國有資產(chǎn)管理的主要領(lǐng)域是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以要對(duì)公共產(chǎn)品所必需的資源加強(qiáng)管理，如：國有的電力、水力、水利建設(shè)、鐵路、公路、電信、橋梁、房屋、學(xué)校、文化機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施、醫(yī)院等。政府有責(zé)任維護(hù)社會(huì)的公平，對(duì)社會(huì)的財(cái)富進(jìn)行再分配。從我國的實(shí)際來看，國有資產(chǎn)對(duì)私人經(jīng)濟(jì)介入的過多，在政府財(cái)產(chǎn)既定的情況下，國家過多的財(cái)力投入到了私人產(chǎn)品的領(lǐng)域，從而導(dǎo)致公共需求領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。從國有資產(chǎn)的管理布局來看，從中央到地方管理對(duì)象都是營利性的國有企業(yè)，基本上不包括學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等非營利性的國有事業(yè)單位。我國國有資產(chǎn)管理體制反映出了一個(gè)問題，我國的政府管理和公共管理的規(guī)范性要求還存在很大的差距，政府部門對(duì)公共的需求還不夠重視。

（二）政府身兼兩個(gè)角色“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”。有關(guān)調(diào)查表明，在私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供上，私人企業(yè)的生產(chǎn)效率要高于公營企業(yè)。如果由政府來承擔(dān)私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供職責(zé)時(shí)，政府采用的是集中式的生產(chǎn)方式，在這種條件下不可避免會(huì)產(chǎn)生高額的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)效益就明顯低于私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。分散的生產(chǎn)可以避免產(chǎn)生高額的費(fèi)用，但是無法避免政府部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員雙重角色的問題。也可以認(rèn)為，政府是市場(chǎng)的盈利者也是市場(chǎng)的執(zhí)法者，兩者之間必然會(huì)產(chǎn)生沖突。這種現(xiàn)象從短期來看，有利于提升國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上來看，這種現(xiàn)象不利于私人企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也扭曲了價(jià)值規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，從而使得整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益下降。

（三）國有資產(chǎn)的效績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)背離了公共的利益。從公共管理理論來看，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性是不一樣的。對(duì)于提供兩類不同產(chǎn)品的國有資產(chǎn)效績(jī)考核，在評(píng)價(jià)指標(biāo)上存在明顯的區(qū)別。私人產(chǎn)品的提供具有盈利性質(zhì)，因此裁判員會(huì)偏袒運(yùn)動(dòng)員，對(duì)部分的效績(jī)考核應(yīng)該是長(zhǎng)期盈利的多少，也就是說是國有資產(chǎn)的“保值增值”，但對(duì)于那些提供公共產(chǎn)品而存在的國有資產(chǎn)而言，這種效績(jī)考核明顯是錯(cuò)誤的。根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性收費(fèi)是極其的困難，但是如果不收費(fèi)，就很容易造成浪費(fèi)的現(xiàn)象。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品來說不能完全按“保值增值”作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。公共產(chǎn)品通過一定的收費(fèi)，可以制止浪費(fèi)現(xiàn)象，提高使用率，但如果過度的收費(fèi)就會(huì)導(dǎo)致該產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足，同樣會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作效率。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革思路及原則

（一）區(qū)分營利性和非營利性國有資產(chǎn)，實(shí)行分類管理制度，明確的區(qū)分營利性和非營利性國有資產(chǎn)。非營利企業(yè)不能以“保值增值”為借口，錯(cuò)誤的認(rèn)為非營利性國有資產(chǎn)的營利性，從而導(dǎo)致亂收費(fèi)的現(xiàn)象。這種做法社會(huì)的經(jīng)濟(jì)會(huì)受到很大的損害，國有資產(chǎn)即便是能夠“保值增值”，但也是得不償失。對(duì)此，政府要強(qiáng)化統(tǒng)一管理制度的規(guī)則，盡可能地減少自收自支的現(xiàn)象發(fā)生，國家實(shí)行國庫統(tǒng)一收付制度，切實(shí)的提高有關(guān)部門的工作效率。

（二）分離政府部門同時(shí)承擔(dān)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”角色。對(duì)于營利性的國有資產(chǎn)，一方面要逐漸從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中個(gè)撤出，轉(zhuǎn)而投入到公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者說是將國有股份投入到社會(huì)保障基金等；另一方面對(duì)那些還需要繼續(xù)運(yùn)營的國有企業(yè)，則應(yīng)該強(qiáng)化以分清裁判員與運(yùn)動(dòng)員角色為中心內(nèi)容的體制改革，這一改革有利于優(yōu)化市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，提高整體的經(jīng)濟(jì)效益。市場(chǎng)的法則是競(jìng)爭(zhēng)而不是扶持，只有在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)中脫穎而出才真正的算得上是一個(gè)優(yōu)秀的國有企業(yè)。從管理上來看，行業(yè)具體的管理部門不適合承擔(dān)國有企業(yè)的資產(chǎn)管理職責(zé)，比如民航總局負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，就不應(yīng)該管理民航的經(jīng)營。

（三）加強(qiáng)非營利性國有資產(chǎn)管理的制度建設(shè)。非競(jìng)爭(zhēng)的國有資產(chǎn)管理仍處于不理想的狀態(tài)，如醫(yī)院、學(xué)校、出版社、電視臺(tái)等公共事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理盲區(qū)較多，造成資源的流失，政府應(yīng)該制定適當(dāng)?shù)囊?guī)章制度，將國有資產(chǎn)這兩個(gè)方面區(qū)分開來加以管理，從而還國有資產(chǎn)應(yīng)有的面目，使其不再包含營利性企業(yè)的國有資產(chǎn)管理體制。如，有些地區(qū)設(shè)置了公共服務(wù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)院、學(xué)校等公共事業(yè)服務(wù)單位進(jìn)行統(tǒng)一的管理，這種設(shè)置統(tǒng)一的公共服務(wù)類國有資產(chǎn)管理部門，有利于把政府的職能從事業(yè)單位中分離出來，同時(shí)對(duì)非營利國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理提供了借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

四、總結(jié)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在不斷的完善。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域、公共部門和私人部門已經(jīng)不是現(xiàn)在熱議的話題了，現(xiàn)在政府的管理面臨政策性選擇。雖然我國公共領(lǐng)域、公共部門還沒有與私人領(lǐng)域、私人部門完全的區(qū)別開來，但從行政管理走向公共管理已經(jīng)成為政府管理的普遍共識(shí)。非營利企業(yè)不能以“保值增值”為借口，錯(cuò)誤的認(rèn)為非營利性國有資產(chǎn)的營利性，從而導(dǎo)致亂收費(fèi)的現(xiàn)象。對(duì)于營利性的國有資產(chǎn)，一方面要逐漸從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中個(gè)撤出，轉(zhuǎn)而投入到公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者說是將國有股份投入到社會(huì)保障基金等；另一方面對(duì)那些還需要繼續(xù)運(yùn)營的國有企業(yè)，則應(yīng)該強(qiáng)化以分清裁判員與運(yùn)動(dòng)員角色為中心內(nèi)容的體制改革，這一改革有利于優(yōu)化市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，提高整體的經(jīng)濟(jì)效益。非競(jìng)爭(zhēng)的國有資產(chǎn)管理仍處于不理想的狀態(tài)，如醫(yī)院、學(xué)校、出版社、電視臺(tái)等公共事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理盲區(qū)較多，造成資源的流失，政府應(yīng)該制定適當(dāng)?shù)囊?guī)章制度，將國有資產(chǎn)這兩個(gè)方面區(qū)分開來加以管理，從而還國有資產(chǎn)應(yīng)有的面目，使其不再包含營利性企業(yè)的國有資產(chǎn)管理體制。

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