改革開放40年我國職業(yè)教育政策體系述評

摘 要：改革開放40年間，我國每年頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量逐年上升，且上升趨勢強勁。目前已形成了國家層面通過法律、法規(guī)、規(guī)章進行宏觀規(guī)劃設(shè)計，教育部門通過決定、意見等從中觀和微觀層面對職業(yè)教育內(nèi)外關(guān)系進行調(diào)整的職業(yè)教育政策體系。從變化態(tài)勢上分析，改革開放40年間先后出現(xiàn)了五次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值，不同主體頒布的職業(yè)教育政策在數(shù)量及內(nèi)容上各有其特征和趨勢。分析我國職業(yè)教育政策體系，發(fā)現(xiàn)政府的主導(dǎo)趨勢日益加強，“跨部門”聯(lián)合頒布政策特征較凸顯；未來我國職業(yè)教育政策體系建設(shè)應(yīng)著力進一步完善職業(yè)教育政策體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加關(guān)于職業(yè)教育政策執(zhí)行過程及效果的監(jiān)督和評估政策；應(yīng)進一步加強不同部門之間貫穿整個政策過程的“合作”，以凸顯不同部門之間的“協(xié)同增效”價值；還應(yīng)進一步加強政策之間的相互銜接與關(guān)聯(lián)，規(guī)避相互掣肘現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：改革開放40年；職業(yè)教育政策；政策體系

作者簡介：孫翠香（1975-），女，山東德州人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職教學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向為職業(yè)教育基本理論與政策、教師教育、教育評估。

基金項目：國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2015年度教育學(xué)一般課題“跨界與合作：京津冀職業(yè)教育協(xié)同治理機制研究”（編號：BJA150057），主持人：孫翠香；天津市“131”創(chuàng)新型人才培養(yǎng)工程第一層次人選計劃（2016年）資助；天津市高?！皩W(xué)科領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃”（2017年）資助。

中圖分類號：G710 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）02-0070-11

一、問題的提出

改革開放40年，我國到底頒布了多少職業(yè)教育政策？這些職業(yè)教育政策都圍繞什么主題、要解決什么問題？在整個改革開放40年間，各政策頒布主體發(fā)布職業(yè)教育政策是否有規(guī)律和特點？40年間我國職業(yè)教育政策從整體上呈現(xiàn)什么發(fā)展和變化態(tài)勢？未來我國職業(yè)教育政策體系應(yīng)實現(xiàn)哪些突破？要回答上述系列相關(guān)問題，就非常有必要對我國職業(yè)教育政策體系做一關(guān)注和分析。職業(yè)教育政策體系問題，不僅是職業(yè)教育政策理論需闡釋清楚的問題，而且還是職業(yè)教育實踐需厘清的問題，其原因在于，目前我國職業(yè)教育政策的理論研究，相對來說還處于理論建構(gòu)及理論初步形成階段，而對我國職業(yè)教育實踐而言，職業(yè)教育政策是規(guī)范、有效開展實踐的前提和基礎(chǔ)。由此，從整體上探析改革開放40年我國職業(yè)教育政策體系的形成和發(fā)展，有助于我國職業(yè)教育政策理論體系的構(gòu)建以及職業(yè)教育改革實踐的推進。

二、邏輯切入點與研究邊界確定：職業(yè)教育政策及職業(yè)教育政策體系的內(nèi)涵界定

（一）職業(yè)教育政策內(nèi)涵：確定職業(yè)教育政策體系的邏輯切入點

要研究我國職業(yè)教育政策體系，首先需對職業(yè)教育政策的內(nèi)涵予以厘清，這也是研究職業(yè)教育政策體系的邏輯切入點。目前，學(xué)界對于職業(yè)教育政策的內(nèi)涵界定尚未形成主流觀點，筆者認(rèn)為，“職業(yè)教育政策”從本質(zhì)上來講，應(yīng)符合如下要件：首先，職業(yè)教育政策的制定主體是國家權(quán)威機構(gòu)、政黨及其他政治集團、團體，主要是指國家立法機構(gòu)、各級政府、教育行政部門等負(fù)有教育法律或行政責(zé)任的組織和團體。因此，職業(yè)教育政策的制定主體是多元的。其次，職業(yè)教育政策的目的在于確定和調(diào)整職業(yè)教育領(lǐng)域的各種利益關(guān)系，通過調(diào)整職業(yè)教育領(lǐng)域各主體的利益關(guān)系從而達成特定歷史階段的職業(yè)教育目的、解決特定時期的公共職業(yè)教育問題。再次，職業(yè)教育政策不僅體現(xiàn)為靜態(tài)的“行為規(guī)范/準(zhǔn)則”、解決公共職業(yè)教育問題的謀略和措施，而且還體現(xiàn)為主體服務(wù)于特定目標(biāo)而采取的一系列活動、政治行為及其過程，因此，職業(yè)教育政策是靜態(tài)文本與動態(tài)實踐過程的統(tǒng)一。最后，職業(yè)教育政策具有權(quán)威性和強制性。職業(yè)教育政策是一種“行為準(zhǔn)則”或“行為規(guī)范”，職業(yè)教育政策規(guī)定著政策對象應(yīng)做什么和不應(yīng)該做什么，規(guī)定著哪些行為受鼓勵、哪些行為被禁止，因此，職業(yè)教育政策具有權(quán)威性和強制性，職業(yè)教育政策必須被政策對象所遵守和執(zhí)行。

概括而言，職業(yè)教育政策是指由國家權(quán)威機構(gòu)、政黨及其他政治集團、團體制定的，旨在調(diào)整職業(yè)教育領(lǐng)域各主體的利益關(guān)系從而達成特定歷史階段的職業(yè)教育目的、解決特定時期的公共職業(yè)教育問題的，具有強制性和權(quán)威性的政策文本及其動態(tài)實踐活動和過程。基于此，“職業(yè)教育政策”主要指全國人大、各級政府、教育行政部門等負(fù)有教育法律或行政責(zé)任的組織和團體制定的，以各種法令、條例、決定、意見、通知等形態(tài)呈現(xiàn)的政策文本及其動態(tài)實踐活動和過程。具體而言，職業(yè)教育政策既包括位階層次較高的、可作為司法裁判依據(jù)的、由立法部門通過立法程序制定并實施的教育法律和法規(guī)，又包括位階層次相對較低的、由各級政府和教育行政部門制定的規(guī)章、制度、條例等，因為從本質(zhì)上講，教育法律法規(guī)和教育條例、規(guī)章都是基于要調(diào)整一定時期內(nèi)的教育利益關(guān)系，由公權(quán)力機關(guān)頒布實施并且具有一定強制力和約束力的行為準(zhǔn)則。前者諸如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》中涉及職業(yè)教育改革與發(fā)展的相關(guān)法律條款、法規(guī)等，這些教育法律法規(guī)層面的職業(yè)教育政策是具有法律效力的、影響范圍廣的、經(jīng)過實踐檢驗較為成熟穩(wěn)定的教育政策；后者如《教育部關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》（2006）、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005）、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014）等，盡管是以意見、決定等形式頒布實施的，但同樣是由公權(quán)力機關(guān)頒布實施的、具有強制力的職業(yè)教育政策。

（二）廣義與狹義職業(yè)教育政策體系的內(nèi)涵：確定研究邏輯展開的邊界

明確職業(yè)教育政策體系的內(nèi)涵是確定職業(yè)教育政策體系研究邊界的前提和基礎(chǔ)。職業(yè)教育政策體系有廣義和狹義兩種內(nèi)涵。

從廣義上來看，我國職業(yè)教育政策體系是指我國頒布的一系列涉及職業(yè)教育發(fā)展與改革的所有職業(yè)教育政策的總和，既包括國家憲法和法律體系中涉及職業(yè)教育發(fā)展的法律、法規(guī)、條例等，還包括由各級政府或教育行政管理部門及相關(guān)部委頒布的、涉及職業(yè)教育發(fā)展和改革的各種規(guī)定、通知、意見等。諸如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》中均有涉及職業(yè)教育改革與發(fā)展的相關(guān)法律條款、法規(guī)、實施條例；再如《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《學(xué)校體育工作條例》等國務(wù)院頒布的條例，其條款和規(guī)定也都涉及到職業(yè)院校的相關(guān)工作，因此，這些法規(guī)也可以歸屬廣義的職業(yè)教育政策體系，也就是說，上述法律、法規(guī)或條例等，并不是專門針對職業(yè)教育改革與發(fā)展的，但又與職業(yè)教育改革與發(fā)展密切相關(guān)，因此，可以將其看作是廣義的職業(yè)教育政策體系的范疇。endprint

與廣義的職業(yè)教育政策體系不同，狹義的職業(yè)教育政策體系是專指由我國立法機關(guān)、各級政府、教育行政管理部門（或聯(lián)合相關(guān)部門）制定頒布的專門針對職業(yè)教育改革與發(fā)展的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等。諸如《中華人民共和國職業(yè)教育法》，該法是由全國人民代表大會常務(wù)委員會作為立法主體于1996年9月頒布實施的、專門針對職業(yè)教育改革與發(fā)展的職業(yè)教育法律；再如國務(wù)院頒布實施的《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2002）、國務(wù)院七部委頒布的《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（2004）、國務(wù)院頒布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005）等，均屬于專門針對職業(yè)教育改革與發(fā)展的狹義的職業(yè)教育政策體系范疇。為了更全面、客觀分析職業(yè)教育政策體系，本文采用廣義的職業(yè)教育政策體系的內(nèi)涵，但需說明的是，鑒于地方各級政府、各政治團體等制定的職業(yè)教育政策數(shù)量過于復(fù)雜和龐大，本文僅以改革開放40年間（1978-2017年）國家層面和中央部委頒布的職業(yè)教育政策文本為分析對象，力圖從整體上描述我國職業(yè)教育政策體系。

三、改革開放40年我國職業(yè)教育政策體系：態(tài)勢及特征分析

根據(jù)不完全統(tǒng)計？譹？訛，改革開放40年間（1978-2017年），全國人大、中共中央、國務(wù)院、教育部（或聯(lián)合其他部委）等立法機構(gòu)和部門頒布的各類職業(yè)教育政策多達692項，這些由不同立法機關(guān)、中央政府、部委頒布的職業(yè)教育政策構(gòu)成了我國龐大而復(fù)雜的職業(yè)教育政策體系。整體而言，我國職業(yè)教育政策體系從數(shù)量上來看呈日益豐富態(tài)勢，國家層面上，不僅每年頒布的職業(yè)教育政策總量在逐年上升，而且縱向來看40年間上升趨勢非常強勁（見圖1），例如，我國職業(yè)教育政策已從1978年全年頒布4項政策增加到2017年全年頒布政策45項，僅從數(shù)量上判斷就增加了10倍；從主題上來看，也日益豐富和多樣化。

圖1 1978-2017年我國頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量統(tǒng)計圖

（一）改革開放40年我國職業(yè)教育政策整體演進態(tài)勢及特征分析

1.改革開放40年間先后出現(xiàn)了五次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值。從職業(yè)教育政策的五次峰值情況來看，進入新世紀(jì)之前，職業(yè)教育政策數(shù)量出現(xiàn)兩次峰值？譺？訛，第一次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)在1986年，這一年由原國家教委頒布的職業(yè)教育政策多達20項，且這些政策多是關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校的招生、教學(xué)計劃、教材、教師職務(wù)、畢業(yè)生、學(xué)校經(jīng)費、學(xué)校設(shè)置等微觀層面的主題，如《關(guān)于成立全國中等專業(yè)學(xué)校十二門學(xué)科課程組的通知》（1986.1）、《關(guān)于今年繼續(xù)執(zhí)行<一九八五年普通中等專業(yè)學(xué)校招生規(guī)定>的通知》（1986.3）、《關(guān)于制定和修訂全日制普通中等專業(yè)學(xué)校（四年制）教學(xué)計劃的意見》（1986.4）、《貫徹執(zhí)行<關(guān)于高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校教材價格問題的請示報告>的通知》（國家教委聯(lián)合七部委，1986.4）、《關(guān)于頒發(fā)<普通中等專業(yè)學(xué)校設(shè)置暫行辦法>的通知》（1986.10）等。筆者認(rèn)為，1986年職業(yè)教育政策數(shù)量峰值，是繼1985年5月中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》中對職業(yè)教育的整體形勢研判——“職業(yè)技術(shù)教育恰恰是當(dāng)前我國整個教育事業(yè)最薄弱的環(huán)節(jié)”之后，原國家教委等部委就職業(yè)教育領(lǐng)域開展的涉及諸多微觀領(lǐng)域但又是關(guān)鍵要素的職業(yè)教育治理舉措，而這一時期要解決的核心問題是要“調(diào)整中等職業(yè)教育結(jié)構(gòu)”，真正從觀念解放、人才培養(yǎng)、企事業(yè)單位積極性的調(diào)動、師資培養(yǎng)等方面切實推進職業(yè)教育的發(fā)展，真正發(fā)揮職業(yè)教育作為培養(yǎng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所需人才的“不可或缺”作用。

第二次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)在1993年，全國人大、中共中央、國務(wù)院和國家教育委員會等部委先后頒布了20余項職業(yè)教育政策，且這些政策的主題既包括《教師法》的頒布與貫徹實施、職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃等宏觀層面，也包括中等專業(yè)學(xué)校專業(yè)目錄、專業(yè)設(shè)置管理、教材規(guī)劃，以及職業(yè)中學(xué)校長職責(zé)及崗位培訓(xùn)等微觀層面。上世紀(jì)90年代初是中國經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型的重要起點，在1992年初鄧小平南巡講話及中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一大背景下，中國經(jīng)濟領(lǐng)域的改革極大地促動了教育領(lǐng)域的改革，聚焦到職業(yè)教育領(lǐng)域，“中等教育結(jié)構(gòu)問題”已得到初步解決，職業(yè)教育面臨的新問題是如何穩(wěn)固與提升職業(yè)教育辦學(xué)及培養(yǎng)人才質(zhì)量，如何與其他各級各類教育形成銜接有序、比例合理的教育體系，以及如何更好地滿足我國社會主義市場經(jīng)濟及現(xiàn)代化建設(shè)對人才的總體布局需求等，基于解決上述問題的考量，國家層面出臺了一系列職業(yè)教育政策。從職業(yè)教育政策的層次來看，這些政策中，既有法律層面的政策《中華人民共和國教師法》（全國人大，1993.1）、《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》（全國人大，1993.7），也有中共中央、國務(wù)院頒布涉及宏觀層面職業(yè)教育改革與發(fā)展的政策，如：《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993.2）、《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國教師法>若干問題的通知》（國務(wù)院，1993.11），還有國家教育委員會單獨或聯(lián)合其他部委頒布的涉及中觀或微觀領(lǐng)域的政策，如《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于普通中等專業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置管理的原則意見>的通知》（1993.3）、《關(guān)于頒發(fā)<普通中等專業(yè)學(xué)校專業(yè)目錄>的通知》（1993.3）、《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育教材規(guī)劃工作的意見>等文件的通知》（1993.5）、《關(guān)于發(fā)布<全國職業(yè)中學(xué)校長主要職責(zé)及崗位要求（試行）>的通知》（1993.12）等。其中，《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993.2）初步確定了上世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初職業(yè)教育發(fā)展和改革的藍圖，提出了職業(yè)教育在上世紀(jì)末的發(fā)展目標(biāo)，“高中階段職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校學(xué)生人數(shù)有較大幅度的增加，未升學(xué)的初中和高中畢業(yè)生普遍接受不同年限的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使城鄉(xiāng)新增勞動力上崗前都能得到必需的職業(yè)技術(shù)訓(xùn)練?！盵1]并從體制改革、師資隊伍建設(shè)、質(zhì)量提升及教育經(jīng)費保障等方面提出了具體的戰(zhàn)略，這一改革藍圖成為之后若干年內(nèi)指導(dǎo)職業(yè)教育改革和發(fā)展的指針和行動指南。endprint

第三次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)在進入新世紀(jì)后的2006年。進入新世紀(jì)，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是受高校擴招這一政策的影響，普通教育發(fā)展迅速，而職業(yè)教育仍是教育系統(tǒng)發(fā)展的“薄弱環(huán)節(jié)”，面臨許多新問題，諸如：職業(yè)教育發(fā)展不平衡、教育經(jīng)費投入不足、辦學(xué)條件差、體制機制阻礙大、所培養(yǎng)的人才質(zhì)量不能適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟社會需求等，為了解決上述問題，國務(wù)院于2005年1月出臺《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，對職業(yè)教育定位、宗旨、基礎(chǔ)能力建設(shè)與質(zhì)量提升、體制改革、行企校合作、教育投入等多個方面在“十一五”期間的改革與發(fā)展進行了整體規(guī)劃和設(shè)計。在上述背景下，2006年，以教育部（或聯(lián)合其他部委）為主頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量出現(xiàn)了新世紀(jì)后的第一個小高峰，也是改革開放40年我國職業(yè)教育政策數(shù)量出現(xiàn)的第三次峰值，這一年，國務(wù)院、教育部（或聯(lián)合相關(guān)部委）先后頒布了29項職業(yè)教育政策。從主題上來看，中共中央和國務(wù)院在這一年頒布或轉(zhuǎn)發(fā)的政策多集中于宏觀層面的大政方針，諸如《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等，而由教育部（或聯(lián)合其他部委）頒布的職業(yè)教育政策主題則集中于國家示范性高職院校建設(shè)計劃、中等職業(yè)學(xué)校教師素質(zhì)提高計劃、職業(yè)院校“工學(xué)結(jié)合”及教師企業(yè)實踐制度、貧困家庭學(xué)生助學(xué)及資助制度等。特別值得一提的是，作為“十一五”的開始之年，教育部和財政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于實施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（2006.11）以及《關(guān)于實施中等職業(yè)學(xué)校教師素質(zhì)提高計劃的意見》（2006.12）對于切實提高高等職業(yè)教育質(zhì)量及中等職業(yè)教育教師素質(zhì)都具有標(biāo)志性的意義；另外，這一年針對特殊群體頒布的系列政策，對于保障特殊群體接受不同類型、不同層次、不同形式的職業(yè)教育和培訓(xùn)提供了重要的制度保障，例如，教育部等部委頒布的《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向未升學(xué)高中畢業(yè)生開展職業(yè)教育與培訓(xùn)的意見》（2006.3）、《關(guān)于教育系統(tǒng)貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見>的實施意見》（2006.5）、《關(guān)于實施中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生助學(xué)制度的報告》（2006.6）、《財政部教育部關(guān)于完善中等職業(yè)教育貧困家庭學(xué)生資助體系的若干意見》（2006.7）等，從根本上保障了特殊群體接受職業(yè)教育和培訓(xùn)。

第四次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)在我國“十二五”起始年2010年。應(yīng)該說，到2010年，我國總體上已建成了世界最大規(guī)模的教育體系，職業(yè)教育在進入新世紀(jì)之后獲得了快速、規(guī)?；l(fā)展，特別是高等職業(yè)教育發(fā)展比較迅速，與普通高等教育形成各占“半壁江山”之勢，但進入“十二五”起始年，特別是隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化的不斷深入推進，職業(yè)教育面臨更多深層次問題亟需解決，諸如職業(yè)教育吸引力問題、行業(yè)企業(yè)積極性問題、職業(yè)教育質(zhì)量問題等，在這種時代背景下，為了解決上述問題，國務(wù)院和教育部等部委頒布了一系列推動職業(yè)教育深層改革的政策。從職業(yè)教育政策數(shù)量上統(tǒng)計，包括中共中央、國務(wù)院、教育部（或聯(lián)合其他部委）在內(nèi)的國家機構(gòu)在2010年先后頒布了34項職業(yè)教育政策，其中，由中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策主題集中于各種規(guī)劃，例如人才發(fā)展規(guī)劃、教育改革和發(fā)展規(guī)劃、第十二個五年規(guī)劃等宏觀層面，諸如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010.7）、《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010.6）、《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（中共中央，2010.1）；而由教育部（或聯(lián)合其他部委）頒布的政策主題多集中于提升質(zhì)量的行動計劃和項目，以及微觀層面的職業(yè)院校招生、專業(yè)設(shè)置、教師教學(xué)團隊、職業(yè)院校技能大賽、專業(yè)資源庫建設(shè)、國家級精品課程建設(shè)等。特別值得一提的是，繼“十一五”期間推出的高等職業(yè)院校示范校建設(shè)計劃之后，2010年教育部又先后啟動了《關(guān)于實施國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)計劃的意見》（2010.5）、《關(guān)于印發(fā)<中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動計劃（2010-2020年）>的通知》（2010.11）以及《關(guān)于進一步推進“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”實施工作的通知》（2010.6）等，這些從整體上提升職業(yè)院校質(zhì)量的項目和計劃，既是對國務(wù)院等相關(guān)政策的貫徹落實，又是以職業(yè)院校為單位從整體上提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)質(zhì)量的改革推進舉措，對于切實改善職業(yè)院校辦學(xué)條件和提高其辦學(xué)質(zhì)量起到了重要作用。

第五次職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)在我國“十三五”起始年即2015年，并在2016年和2017年持續(xù)處于峰值狀態(tài)。進入“十三五”發(fā)展階段，職業(yè)教育正處于全新的發(fā)展時代，從國際上來看，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在發(fā)生，智能機器人、三維（3D）打印等技術(shù)深刻地改變了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人們的生活方式，從國內(nèi)社會背景來看，統(tǒng)籌推動“五位一體”和“四個全面”的戰(zhàn)略布局、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、布局“中國制造2025”和“一帶一路”等，都迫切需要職業(yè)教育進行相應(yīng)變革，以更好適應(yīng)時代發(fā)展對技術(shù)技能人才的需求。特別是，盡管經(jīng)過40年的發(fā)展，職業(yè)教育在規(guī)模上已“比肩”普通教育，但相比較普通教育而言，職業(yè)教育卻仍是教育體系中的突出短板，職業(yè)教育人才培養(yǎng)的類型、層次與社會需求不完全契合、職教師資隊伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)質(zhì)量提升的新要求、職業(yè)院校辦學(xué)活力不足等問題仍較突出，基于此，解決上述問題就成為“十三五”期間職業(yè)教育政策的重要目標(biāo)。從職業(yè)教育政策數(shù)量上統(tǒng)計，2015、2016、2017年連續(xù)三年，全國人大、國務(wù)院、教育部（或聯(lián)合其他部委）掀起了職業(yè)教育法律法規(guī)修正、國家宏觀調(diào)控和深入推進職業(yè)教育改革的職業(yè)教育政策頒布的小高潮，這三年先后出臺頒布了近130項關(guān)涉職業(yè)教育發(fā)展的政策，政策出臺和頒布的頻率日益加快。整體上來看，2015-2017年，全國人大先后對多部關(guān)涉職業(yè)教育的法律法規(guī)進行了修正，“依法治教”的節(jié)奏和力度明顯加強，著力構(gòu)建“政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會依法參與教育治理”新格局的構(gòu)想正在變?yōu)楝F(xiàn)實，以更好地契合我國法治政府建設(shè)大背景，諸如：《中華人民共和國教育法》（第二次修正，2015.12）、《中華人民共和國高等教育法》（第一次修正，2015.12）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（第二次修正，2016.11）等，國務(wù)院對《殘疾人教育條例》（第一次修正，2017.1）和《學(xué)校體育工作條例》（第一次修正，2017.3）等也進行了修正；另外，從中共中央和國務(wù)院2015-2017年頒布的職業(yè)教育政策來看，主題多集中于頂層的規(guī)劃和設(shè)計，包括教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施、雙創(chuàng)行動計劃實施、質(zhì)量提升行動等，其中，關(guān)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)主題的比較多：《關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（2015.4）、《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（2015.6）、《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》（2015.9）、《關(guān)于強化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進一步推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》（2017.7）等；2015-2017年教育部（或聯(lián)合其他部委）頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量非常多，大多是從中觀和微觀層面對國家層面職業(yè)教育政策的貫徹落實，涉及諸多職業(yè)教育發(fā)展與改革較具體的問題：《依法治教實施綱要》的落實、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、職業(yè)院校數(shù)字校園建設(shè)、職業(yè)院校管理水平提升行動計劃、高等職業(yè)教育創(chuàng)新行動計劃、普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變、職教教師素質(zhì)提高計劃、教育脫貧攻堅計劃等，諸如：《關(guān)于發(fā)布<職業(yè)院校數(shù)字校園建設(shè)規(guī)范>的通知》（2015.1）、《關(guān)于深化職業(yè)教育教學(xué)改革全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的若干意見》（2015.7）、《關(guān)于印發(fā)<職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）>的通知》（2015.9）、《關(guān)于印發(fā)<高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）>的通知》（2015.10）、《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》（教育部、國家發(fā)改委、財政部，2015.10）、《關(guān)于印發(fā)<教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃>的通知》（教育部等六部門，2016.12）等。endprint

2.從職業(yè)教育政策頒布主體來看我國職業(yè)教育政策體系。目前我國已形成了國家層面通過法律、法規(guī)、規(guī)章進行宏觀規(guī)劃設(shè)計，教育部門通過決定、意見等從中觀和微觀層面對職業(yè)教育內(nèi)外關(guān)系進行調(diào)整的職業(yè)教育政策體系。從職業(yè)教育政策體系頒布的主體來看，不同主體頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量之間存在較大差異（見圖2），以教育部（或聯(lián)合相關(guān)部委）為主頒布職業(yè)教育政策的政策體系框架雛形已初步形成。在改革開放40年間頒布的692項職業(yè)教育政策中，全國人大及國務(wù)院頒布的法律法規(guī)數(shù)量為40項，占比5.73%，中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量為91項，占比13.04%，而由教育部（或聯(lián)合相關(guān)部委）頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量為561項，占比81.23%。

圖2 1978-2017年間不同頒布主體頒布的

職業(yè)教育政策數(shù)量占比圖

（二）全國人大、國務(wù)院？譻？訛等立法機構(gòu)和部門頒布的職業(yè)教育法律或法規(guī)態(tài)勢及特征分析

具有法的性質(zhì)的法律法規(guī)層面的職業(yè)教育政策，主要是指那些由我國最高立法機構(gòu)全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過并頒布的法律，以及由國務(wù)院以條例、規(guī)定、辦法、實施細(xì)則等方式發(fā)布的行政法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在1978-2017年間，由全國人大、國務(wù)院頒布的涉及職業(yè)教育發(fā)展的法律法規(guī)有40部，從整體上看，1990年之前？譼？訛，我國并未頒布任何關(guān)涉職業(yè)教育發(fā)展的法律法規(guī)，從1990年開始，除個別年份之外，幾乎每年都有一、兩部關(guān)涉職業(yè)教育的新的法律法規(guī)頒布或?qū)υ瓉淼姆煞ㄒ?guī)進行修正（見圖3）。

改革開放40年，由全國人大、國務(wù)院頒布的法律法規(guī)層面的職業(yè)教育政策體系有如下幾個特點：首先，在由40部法律法規(guī)構(gòu)成的法律法規(guī)層面的職業(yè)教育體系中，只有唯一的一部法律是專門針對職業(yè)教育的，即1996年5月15日由全國人大頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》。《中華人民共和國職業(yè)教育法》是調(diào)整職業(yè)教育內(nèi)外社會關(guān)系和利益關(guān)系的單行法，該法包括總則、職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實施、職業(yè)教育的保障條件、附則5章內(nèi)容，共計40個條款。作為我國第一部職業(yè)教育的專門法律，《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布，不僅是我國職業(yè)教育發(fā)展歷史上具有重要“里程碑”意義的重要事件，而且更為重要的是標(biāo)志著我國職業(yè)教育發(fā)展進入依法治教的新階段，對推進我國職業(yè)教育改革和發(fā)展具有深遠意義。除了這一部專門的職業(yè)教育法律之外，其他39部法律法規(guī)均不屬于專門針對職業(yè)教育的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)都有個別條款涉及職業(yè)教育的發(fā)展與改革，例如作為教育“母法”的《中華人民共和國教育法》，其中關(guān)于職業(yè)教育的條款如第二十條“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度。各級人民政府、有關(guān)行政部門和行業(yè)組織以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)?！盵2]再如，《中華人民共和國未成年人保護法》中第四十七條規(guī)定，“未成年人已經(jīng)完成規(guī)定年限的義務(wù)教育不再升學(xué)的，政府有關(guān)部門和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，對他們進行職業(yè)教育，為他們創(chuàng)造勞動就業(yè)條件。”[3]《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》等法律也均涉及職業(yè)教育的內(nèi)容。其次，在這40部專門或關(guān)涉職業(yè)教育的法律法規(guī)中，有30部屬于法律層面，另外還有10部屬于法規(guī)層面，是由國務(wù)院頒布的具有法定效力的諸多條例，例如《教育督導(dǎo)條例》《教師資格條例》《社會力量辦學(xué)條例》等。最后，在改革開放40年間，關(guān)涉職業(yè)教育的法律法規(guī)頒布的峰值出現(xiàn)在2015年，在這一年，全國人大對《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等法律再一次進行修正。另外，值得關(guān)注的是，改革開放之后，我國頒布的多部關(guān)于教育的法律均進行了修正，并且有的法律還先后進行了多次修正，例如《中華人民共和國教育法》于2015年12月進行了第二次修正，但職業(yè)教育的唯一一部專門法律《中華人民共和國職業(yè)教育法》的修正卻遲遲未予以公布，這也從側(cè)面說明，《中華人民共和國職業(yè)教育法》的修正事關(guān)多方利益關(guān)系調(diào)整，其復(fù)雜程度較高。

（三）中共中央、國務(wù)院以決定、通知、計劃、建議、意見等形式頒布的職業(yè)教育政策：態(tài)勢及特征分析

盡管沒有以立法或法規(guī)的形式頒布實施，但中共中央、國務(wù)院卻以決定、通知、措施、建議、意見等形式頒布了大量指導(dǎo)職業(yè)教育改革與發(fā)展、調(diào)整職業(yè)教育發(fā)展過程中不同利益關(guān)系的職業(yè)教育政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，改革開放40年間，由中共中央、國務(wù)院頒布實施的決定、通知、措施、建議和意見（包括國務(wù)院或中共中央批轉(zhuǎn)教育部等部委的意見）等職業(yè)教育政策多達91項（見圖4）。分析梳理改革開放40年間中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策，可以發(fā)現(xiàn)有如下幾個特點。

首先，從整體上看，由中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策呈不斷增長態(tài)勢，特別是進入21世紀(jì)，中共中央、國務(wù)院明顯加強了對我國職業(yè)教育改革和發(fā)展的調(diào)控力度和強度，幾乎每年都有幾部關(guān)涉職業(yè)教育改革與發(fā)展的政策出臺。從數(shù)量上來看，進入21世紀(jì)后，17年間由中共中央、國務(wù)院頒布的關(guān)涉職業(yè)教育的政策多達54項，而在2000年之前的22年間頒布的職業(yè)教育政策僅37項。

其次，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃起始年份，中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量與之前后年份相比數(shù)量增加態(tài)勢明顯。例如，比較典型的是2010年和2015年，2010年中共中央、國務(wù)院先后頒布了5項關(guān)涉職業(yè)教育發(fā)展的政策，較之前一年的1項政策，增加明顯；2015年中共中央、國務(wù)院也先后頒布5項相關(guān)政策，較之前一年的3項政策增加較明顯。需說明的是，盡管上述圖4中的峰值在1980年，圖4顯示那一年由中共中央、國務(wù)院頒布的關(guān)涉職業(yè)教育的政策多達7項，但其中有6項政策都是由中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部的政策，例如：國務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)的《教育部關(guān)于退還被占用校舍進展情況的報告的通知》（1980.9）、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《教育部全國中等專業(yè)教育工作會議紀(jì)要》（1980.10）、中共中央批轉(zhuǎn)的《教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》（1980.10）、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于提高中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)生定級工資水平的請示》（1980.12）等，上述政策中共中央、國務(wù)院以批轉(zhuǎn)的方式下發(fā)政策，說明改革開放之初職業(yè)教育發(fā)展問題引起了國家高度重視。endprint

（四）由教育部？譽？訛或教育部聯(lián)合其他部委以通知、意見、規(guī)定等形式頒布的職業(yè)教育政策：態(tài)勢及特征分析

據(jù)不完全統(tǒng)計，1978-2017年期間，由教育部（國家教委）或教育部聯(lián)合其他部委頒布實施的關(guān)涉職業(yè)教育發(fā)展的通知、意見、規(guī)定等多達561項，其中，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）頒布之前，由教育部先后頒布的職業(yè)教育政策為50項，1985年之后的30年間共頒布實施了511項職業(yè)教育政策（見圖5）。

圖5 1978-2017年由教育部（或聯(lián)合其他部委）

頒布的關(guān)涉職業(yè)教育的政策數(shù)量統(tǒng)計圖

顯而易見，改革開放40年，由教育部（或教育部聯(lián)合其他部委）或原國家教委頒布的關(guān)涉職業(yè)教育改革與發(fā)展的政策從整體上呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢，并且在改革開放40年間，教育部（或聯(lián)合其他部委）或原國家教委頒布關(guān)涉職業(yè)教育政策數(shù)量峰值出現(xiàn)多次，且這些政策峰值也是前述政策峰值的主要構(gòu)成，鑒于前文已對相關(guān)峰值做了分析，此處不再贅述。

從主題上來看，教育部（或聯(lián)合其他部委）或原國家教委頒布政策主要集中于如下方面：

第一，對全國人大、中共中央、國務(wù)院頒布的職業(yè)教育法律法規(guī)等政策的貫徹落實，這一類政策幾乎在每一項重要的法律或全局性重大政策發(fā)布之后，教育部都要頒布相關(guān)貫徹落實政策的意見或通知，例如，《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹<中共中央關(guān)于進一步加強和改進學(xué)校德育工作的若干意見>的通知》（國家教委，1994.9）、《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹<國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定>和全國職業(yè)教育工作會議精神的通知》（2002.9）、《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹全國職業(yè)教育工作會議精神和<教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見>的通知》（2004.9）、《關(guān)于印發(fā)<中央有關(guān)部門貫徹實施“國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見”任務(wù)分工方案>的通知》（教育部等十四部門，2017.7）等。

第二，關(guān)于職業(yè)院校招生問題的政策?？梢哉f，推進職業(yè)院?？荚囌猩贫雀母铮恢笔锹殬I(yè)教育改革的一個重要突破口，也是一個在不同發(fā)展時期一直困擾職業(yè)教育的問題，職業(yè)院校招生難、招考方式改革等問題一直是教育部重點關(guān)注的問題。從1978年《教育部關(guān)于一九七八年高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校招生工作的意見》（1978.6）開始，一直到2017年止，幾乎每年都有關(guān)于中職或高職招生的相關(guān)通知下發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，改革開放40年間教育部頒布的關(guān)于職業(yè)院校的招生政策多達45項，占到教育部頒布政策總數(shù)的8%左右，這在一定程度上說明，受各種因素影響，職業(yè)教育招生過程中的問題比較多，特別是最近幾年最主要的問題是“招生難”問題。例如，2003-2012年間，教育部連續(xù)十年每年都頒布中職學(xué)校招生政策，比如《關(guān)于做好2003年中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》（2003.2）等，除此之外，還有部分事關(guān)招生全局性工作的政策，如《關(guān)于進一步推進高中階段學(xué)校考試招生制度改革的指導(dǎo)意見》（2016.9）等，這些政策的頒布在很大程度上引導(dǎo)、規(guī)范、保障了職業(yè)院校招生工作。

第三，關(guān)于師資隊伍建設(shè)的政策。從數(shù)量上來看，改革開放40年間，大概有45項專門關(guān)于“教師”的政策，占教育部（或聯(lián)合其他部委）或原國家教委頒布政策總數(shù)的8%左右，從這些教師政策涉及的內(nèi)容來看，包括教師職業(yè)道德、教師培訓(xùn)、教師職稱及職務(wù)、教師資格認(rèn)定、教師隊伍建設(shè)、教師企業(yè)實踐、教師管理等方面。盡管在不同時代背景下政策內(nèi)容和要求側(cè)重點不同，但40年間這些主題一直是“教師政策”的核心內(nèi)容，諸如：《教育部印發(fā)<關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校確定與提升教師職務(wù)名稱的暫行規(guī)定>的通知》（1980.2）、《關(guān)于實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃的意見》（2011.11）、教育部聯(lián)合人力資源和社會保障部頒布的《關(guān)于印發(fā)<高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法>的通知》（2017.10）等。

第四，關(guān)于課程、教學(xué)、專業(yè)設(shè)置等方面的政策。關(guān)于“課程”的政策從數(shù)量上來看，并不是太多，在教育部頒布的561項職業(yè)教育政策中，大概有20余項專門針對職業(yè)學(xué)校政治課、思想品德課、國家精品課程等方面的政策，例如《關(guān)于在中專、中師貫徹<中共中央關(guān)于改革學(xué)校思想品德和政治理論課程教學(xué)的通知>的意見》（1986.8）、《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校德育課課程設(shè)置與教學(xué)安排的意見》（2008.12）。關(guān)于“教學(xué)”的政策從數(shù)量上比較多，改革開放40年間關(guān)于“教學(xué)”的政策數(shù)量多達50項左右，涉及教學(xué)改革、教學(xué)大綱、教學(xué)資源庫、教指委、教學(xué)團隊等諸多方面，例如：《關(guān)于中等專業(yè)學(xué)校工科專業(yè)二年制教學(xué)計劃安排的幾點意見》（1979.8）、《面向二十一世紀(jì)深化職業(yè)教育教學(xué)改革的原則意見》（1998.2）、《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于全面推進素質(zhì)教育深化中等職業(yè)教育教學(xué)改革的意見>的通知》（2001.3）、《關(guān)于制定中等職業(yè)學(xué)校教學(xué)計劃的原則意見》（2009.1）以及《關(guān)于公布2016年度職業(yè)教育專業(yè)教學(xué)資源庫項目評審結(jié)果的通知》（2016.12）等。另外，關(guān)于專業(yè)設(shè)置的政策數(shù)量也不是太多，多涉及專業(yè)設(shè)置管理、專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及專業(yè)目錄公布等，例如，《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于普通中等專業(yè)學(xué)校專業(yè)設(shè)置管理的原則意見>的通知》（1993.3）、《關(guān)于印發(fā)<普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專科）專業(yè)設(shè)置管理辦法>和<普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)目錄（2015年）>的通知》（2015.10）等。

第五，關(guān)于職業(yè)教育管理的政策。從數(shù)量上來看，在教育部（或聯(lián)合其他部委）頒布的561項職業(yè)教育政策中，關(guān)于“管理”的政策多達40多項，內(nèi)容涉及學(xué)生學(xué)籍管理、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理體制、教育經(jīng)費管理、資金管理、專業(yè)設(shè)置管理、招生管理、實習(xí)管理、教師管理等多方面，例如，《關(guān)于試行<中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理的暫行規(guī)定>的通知》（1976.9）、《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于制定中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定的原則意見>的通知》（2001.11）、《關(guān)于印發(fā)<中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理辦法>的通知》（2007.6）等。除了上述主題之外，教育部（或聯(lián)合其他部委）頒布的職業(yè)教育政策中，還有諸多推進職業(yè)教育改革的行動和計劃，這些職業(yè)教育政策多是從中觀層面整體推動職業(yè)院校整體質(zhì)量提升，鑒于前文相關(guān)部分已有相關(guān)論述，在此不再贅述。endprint

四、分析與展望：未來我國職業(yè)教育政策體系構(gòu)想

（一）分析：政府的主導(dǎo)趨勢日益加強，“跨部門”聯(lián)合頒布政策特征凸顯

1.政府主導(dǎo)型特征與日益加強的趨勢。僅從國家和部委層面上職業(yè)教育政策頒布的頻率和總量上來看，均體現(xiàn)了政府主導(dǎo)意志不斷加強的特征。改革開放40年，僅有7個年份頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量在10項以下，而另外的33年時間年頒布職業(yè)教育政策數(shù)量均超過10項以上，并且最近幾年政策頒布的頻率日益加快，例如，2015-2017年，每年頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量均在37項以上。這一方面說明，快速發(fā)展的經(jīng)濟社會對職業(yè)教育政策需求比較大，另一方面還說明，政府仍是推動我國職業(yè)教育改革和發(fā)展的主導(dǎo)力量，且有日益加強的趨勢。

2.“跨部門”聯(lián)合頒布政策特征凸顯?！翱绮块T”聯(lián)合頒布職業(yè)教育政策是我國職業(yè)教育政策的一個重要特征。據(jù)不完全統(tǒng)計，改革開放40年間，在教育部（或聯(lián)合其他部委）聯(lián)合頒布的561項職業(yè)教育政策中，約有170項政策是教育部聯(lián)合財政部、人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委等共同發(fā)布的，約占30%，將近三分之一的職業(yè)教育政策是由多個部門來共同決策，這在很大程度上體現(xiàn)了職業(yè)教育決策的“跨部門”特征。一方面，這是由職業(yè)教育的本質(zhì)決定的，職業(yè)教育本質(zhì)上是一種“跨界”的教育，且職業(yè)教育是與經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)最為緊密的一種教育類型，因此，作為以解決職業(yè)教育問題為根本出發(fā)點的職業(yè)教育政策，要想能真正解決職業(yè)教育領(lǐng)域的問題，需要通過“跨界”來解決；對制定職業(yè)教育政策的中央政府及相關(guān)部委而言，則需要“跨”部門來進行整體規(guī)劃、設(shè)計，協(xié)同推進，唯有如此，才能有利于解決職業(yè)教育的問題。另一方面，在日益強調(diào)多元治理的社會背景下，吸引越來越多的主體參與到職業(yè)教育決策中，這本身也是職業(yè)教育治理的必然趨勢。

（二）未來展望：關(guān)于我國職業(yè)教育政策體系的構(gòu)想

1.應(yīng)進一步完善職業(yè)教育政策體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加關(guān)于職業(yè)教育政策執(zhí)行過程及效果的監(jiān)督和評估政策。從我國職業(yè)教育政策體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，目前專門針對政策執(zhí)行及政策效果進行監(jiān)督和評估的“督導(dǎo)”類政策數(shù)量過少，除了1991年4月原國家教委頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》、2012年9月國務(wù)院頒布的《教育督導(dǎo)條例》、2016年8月《關(guān)于印發(fā)<督學(xué)管理暫行辦法>的通知》、教育部等三部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于印發(fā)<營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則>的通知》（2017.1）等專門針對政策執(zhí)行及效果的政策之外，針對政策執(zhí)行過程及效果的檢查、評估、診斷等方面的政策相對來說較少，“公共政策體系作為一個系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)會極大地影響著公共政策體系的整體功能?！盵4]職業(yè)教育政策體系的整體功能更關(guān)鍵的還在于對政策執(zhí)行過程及執(zhí)行效果的監(jiān)督和評價，從這個角度來考慮的話，未來應(yīng)考慮到職業(yè)教育政策體系的整個內(nèi)部結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加對職業(yè)教育政策執(zhí)行過程及效果監(jiān)督和評價的相關(guān)政策，尤其是職業(yè)教育政策這一關(guān)涉產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等多領(lǐng)域的“復(fù)雜領(lǐng)域”，不是政策頒布之后問題就能得到順利解決，更需要關(guān)注政策的實施及效果，以更好地對原有政策進行調(diào)整、補充和完善。

2.應(yīng)進一步加強不同部門之間貫徹整個政策過程的“合作”，凸顯不同部門之間的“協(xié)同增效”價值。從政策內(nèi)容來看，國家層面和中央部委頒布的職業(yè)教育政策具有典型的“多屬性”特征，即許多重大職業(yè)教育政策往往擁有一個以上的政策目標(biāo)，或者說，許多重大職業(yè)教育政策往往確定的是“目標(biāo)群”，而這些目標(biāo)分別指向政府不同的職能部門，需要不同部門之間的協(xié)同與合作。如前所述，目前我國職業(yè)教育政策體系中由多部門聯(lián)合頒布的政策占比較高，一定程度上實現(xiàn)了多部門之間的合作，但不可忽視的是，許多職業(yè)教育政策盡管從文本上來看是“多部門”聯(lián)合制定，但最終檢驗政策是否真正解決了職業(yè)教育問題，還需要在執(zhí)行、監(jiān)控、資源配套等方面實現(xiàn)真正的“合作”，否則就會出現(xiàn)政策無法執(zhí)行、執(zhí)行不到位或政策執(zhí)行效果大打折扣等現(xiàn)象，更有甚者可能還會出現(xiàn)合作中的“孤島現(xiàn)象”，“孤島現(xiàn)象是指政府機構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面因為不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態(tài)?！盵5]比較典型的例子是職業(yè)教育政策中有一系列關(guān)于“校企合作”、“發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用”、“教師企業(yè)實踐”的內(nèi)容，早在1986年6月原國家教委、國家計劃委員會、國家經(jīng)濟委員會就曾聯(lián)合頒布《關(guān)于經(jīng)濟部門和教育部門加強合作促進就業(yè)前職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展的意見》，2002年教育部等三部委又聯(lián)合頒布《關(guān)于進一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見》，之后，在2005年、2006年、2010年、2015年、2017年先后又多次頒布關(guān)于校企合作的相關(guān)政策，但時至今日，不得不說，“校熱企冷”現(xiàn)象和問題仍比較突出。這在一定程度上說明，如果缺乏不同部門之間從政策制定到執(zhí)行再到資源配套等全過程的合作與協(xié)同，就難以產(chǎn)生真正的“協(xié)同增效”價值，而且還會出現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行的“兩張皮”現(xiàn)象，更無法達成政策目標(biāo)，因此，未來應(yīng)進一步加強不同部門之間貫穿整個政策過程的“合作”，凸顯不同部門之間的“協(xié)同增效”價值。

3.應(yīng)進一步加強政策之間的相互銜接與關(guān)聯(lián)，規(guī)避相互掣肘現(xiàn)象。由前述可知，職業(yè)教育政策體系是一個龐大繁雜的、由若干具體的單項政策構(gòu)成的體系，盡管我們知道，任何一項職業(yè)教育政策都是基于要解決特定的職業(yè)教育問題而制定的，也就是說，任何單項的職業(yè)教育政策均有其特定的政策目標(biāo)和政策內(nèi)容，均在一定范圍內(nèi)發(fā)揮相對獨立的作用，這無可厚非，但是，作為我國的職業(yè)教育政策體系，不可能是若干單項職業(yè)教育政策簡單的疊加起來就會自然形成“體系”，而是需要這些若干單項職業(yè)教育政策之間協(xié)調(diào)一致、相互搭配。具體而言，即不同政策制定主體制定的政策之間相互銜接、相互配套、相互協(xié)調(diào)，只有這樣，作為一個完整的職業(yè)教育政策體系，才能在整體上發(fā)揮對我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的作用，否則，就會出現(xiàn)政策相互沖突、抵消政策效果的現(xiàn)象?！胺謱俨煌到y(tǒng)的部門形成了條塊分割的資源控制領(lǐng)域，在共同落實某項政策時常常出現(xiàn)彼此之間的目標(biāo)不一致，由此產(chǎn)生九龍治水、甚至相互掣肘的現(xiàn)象?！盵6]因此，規(guī)避政策相互之間有可能出現(xiàn)的掣肘和摩擦，強化職業(yè)教育政策之間的相互協(xié)調(diào)和配套，真正發(fā)揮政策體系的“合力”，才能真正服務(wù)于我國現(xiàn)代職業(yè)教育的改革實踐。endprint

注釋：

？譹？訛本部分?jǐn)?shù)據(jù)資料來源主要有：中國人大網(wǎng)（http：//www.npc.gov.cn/）、中華人民共和國教育部網(wǎng)站（http：//www.moe.edu.cn/）、國務(wù)院網(wǎng)站（http：//www.gov.cn/guowuyuan/index.htm）、中華人民共和國中央人民政府文件庫（http：//www.gov.cn/zhengce/xxgkzl.htm）、國務(wù)院法制辦公室法律法規(guī)（http：//www.chinalaw.gov.cn/col/col11/index.html？uid=1648&pa

geNum=15）、中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站（http：//www.mohrss.gov.cn/）、財政部網(wǎng)站（http：//www.mof.gov.cn/index.htm）等，為了更全面搜集整理職業(yè)教育政策，本部分還參考了歷年教育部職成司編著的職業(yè)教育政策匯編、部分職業(yè)教育政策編著，最后根據(jù)所搜集到的政策文本內(nèi)容做了取舍，凡是在政策文本中涉及職業(yè)教育發(fā)展與改革的政策均列入統(tǒng)計范圍。

？譺？訛在1986年之前的1980年，職業(yè)教育政策數(shù)量也出現(xiàn)了一次小峰值，據(jù)不完全統(tǒng)計，這一年國務(wù)院批準(zhǔn)、教育部頒布的職業(yè)教育政策數(shù)量多達16項，鑒于篇幅所限，本文暫不做分析。

？譻？訛鑒于由中共中央和國務(wù)院頒布的政策可以從廣義、中觀和狹義的層面來理解，廣義的主要是指由中共中央和國務(wù)院所發(fā)布的除行政法規(guī)以外的具有法定效力和規(guī)范體式的一切文件，包括中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳所發(fā)布的文件（官方采用此標(biāo)準(zhǔn)）；中觀意義上的理解，則排除了中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳所發(fā)布的文件，但包括以國務(wù)院名義所發(fā)出的函；狹義層面的理解則僅指“中共中央印發(fā)”或“國發(fā)XXX[年份]X號”作為發(fā)文字號而發(fā)布的文件等政策，排除了以國務(wù)院名義所制發(fā)的函。本文采用中觀意義上的界定，因此，這一部分的政策多指國令、國發(fā)、國函，不包括國辦發(fā)、國辦函及其他；另外，對于國務(wù)院頒布的法規(guī)層面的職業(yè)教育政策，放在本部分分析，其他的政策則放在“中共中央、國務(wù)院頒布的宏觀政策”部分分析。

？譼？訛1982年的《中華人民共和國憲法》中有關(guān)教育的規(guī)定為職業(yè)教育法律的制定提供了最高的憲法依據(jù)，但由于憲法中相關(guān)條款是沒有直接提及職業(yè)教育，故沒有將《中華人民共和國憲法》統(tǒng)計在內(nèi)。

？譽？訛鑒于由教育部頒布的政策可以從廣義、狹義的層面來理解，廣義的主要是指由教育部所發(fā)布的所有具有約束效力和規(guī)范體式的一切文件，包括教育部辦公廳及教育部各司局以部門名義發(fā)布的文件（官方采用此標(biāo)準(zhǔn)）；狹義上的理解，則排除了教育部辦公廳及教育部各司局以部門名義所發(fā)布的文件。本文采用狹義層面的理解，包括“部令”“部文”“部函”，不包括廳文、廳函及其他。

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責(zé)任編輯 韓云鵬endprint