以憲法史思維來看國家監(jiān)察體制改革

【摘 要】 本文概述了我國監(jiān)察體制的發(fā)展歷程，基于憲法學(xué)思維分析了監(jiān)察體制改革的重大意義，提出了以憲法學(xué)思維推進監(jiān)察體制改革的對策建議：地方先行先試經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)；實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋；重組產(chǎn)生相對集中的監(jiān)察權(quán)；完善國家監(jiān)察權(quán)力機構(gòu)；修改《憲法》。

【關(guān)鍵詞】 監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察體制改革；權(quán)力分配；憲法思維

2016年11月，中共中央決定在北京、浙江、福建三個省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，在機制體制建設(shè)和制度規(guī)劃完善上先行先試、積極摸索實踐，為監(jiān)察委員會在全國推廣積累寶貴經(jīng)驗。同年12月，全國人大常委會表決通過相關(guān)決定，國家監(jiān)察體制改革的大幕正式拉開。

一、監(jiān)察體制的發(fā)展歷程

所謂監(jiān)察，就是對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督、考察及處理。如何讓公職人員恪盡職守、廉潔奉公是一個關(guān)乎國家發(fā)展和民族復(fù)興的重大課題，因此自古以來各國都高度重視監(jiān)察制度的建設(shè)和完善。許多西方國家在實行分權(quán)制衡的同時，一并建立完善了監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員是獨立的，不隸屬于任何部門，其對行政權(quán)實施監(jiān)督也是獨自進行，且不受任何黨派和社會團體的干涉和阻擾，涉及政府部門不當(dāng)行政和違法行為的申訴和控告也是其職權(quán)范圍，同時還依憲享有對相關(guān)情況調(diào)查、報告的權(quán)利及在案件處置中的建議權(quán)。議會或政府首腦負責(zé)監(jiān)察專員的任命，并聽取其工作匯報，提出意見和建議。

古代中國的監(jiān)察制度孕育于戰(zhàn)國初期，經(jīng)歷了一段坎坷的發(fā)展路程，直到秦漢時期才開始初具規(guī)模，在中央層面設(shè)立御史臺，以御史大夫為主官，負責(zé)監(jiān)察百官；漢代的監(jiān)察則以監(jiān)察封疆大吏為主要對象；到了唐代，在御史臺之下設(shè)立了互相制衡的臺院、殿院和察院三院，形成一個完善嚴(yán)密的中央監(jiān)察機制；明清時又改設(shè)都察院作為中央最高監(jiān)察機關(guān)，擁有“大事奏裁、小事立斷”的權(quán)力。在中國古代法典中，監(jiān)察具有舉足輕重的地位，《欽定臺規(guī)》就是中國歷史上一部極其詳備的監(jiān)察法規(guī)。而孫中山時期監(jiān)察權(quán)又和行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)共同構(gòu)成了“五權(quán)憲法”。南京國民政府設(shè)立監(jiān)察院，行使彈劾和糾舉審計權(quán)，并頒布實施了《監(jiān)察院組織法》。

新中國的行政監(jiān)察體制是在參考蘇聯(lián)行政權(quán)力框架的基礎(chǔ)上建立起來的。建國初期，黨中央決定在黨的各級委員會設(shè)立紀(jì)律檢查委員會作為黨內(nèi)的監(jiān)督機關(guān)，并以《共同綱領(lǐng)》為依據(jù)和引領(lǐng)，在各級政府系統(tǒng)內(nèi)，設(shè)立政府的監(jiān)察機關(guān)，來監(jiān)督各級國家公務(wù)人員，并督促其依憲依法履職，也在日常的監(jiān)督巡視中揪出了一批違紀(jì)違法的害群之馬。當(dāng)時自上而下、“三位一體”的監(jiān)督體系包括了政務(wù)院和各級人民監(jiān)察委員會以及新設(shè)的人民監(jiān)察通訊員制度，但監(jiān)察部于10年后被撤消。

黨中央在十一屆三中全會做出了重新組建黨的紀(jì)檢機關(guān)的重大決定，1982年憲法又將全國的監(jiān)察工作并入國務(wù)院和各級地方政府的工作職能中。行政監(jiān)察機關(guān)也于四年后再度設(shè)立。1993年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部真正實現(xiàn)了“一套班子、兩塊牌子”的辦公機制。合署之后的中央紀(jì)委對黨中央全面負責(zé)，黨內(nèi)的紀(jì)律檢查和政府的行政監(jiān)察兩項工作一手抓。紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公改革是自上而下的，中央層面完成之后，地方緊隨其后，一并推行了當(dāng)?shù)卣蜕霞壖o(jì)檢監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。

很長一段時間以來，我國紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民政協(xié)的民主監(jiān)督等一起，會同檢察院的反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能，在全面從嚴(yán)治黨和依法治國中發(fā)揮了重要作用，但諸如監(jiān)督職能邊界模糊、缺乏權(quán)威、監(jiān)督有死角等問題仍然存在。

二、以憲法學(xué)思維看監(jiān)察體制改革的意義

全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)，國家監(jiān)察體制改革則是其進程中舉足輕重的一項政治改革，同時也是對十八屆六中全會精神的再領(lǐng)會、再出發(fā)，在對現(xiàn)有的反腐敗機構(gòu)進行優(yōu)化重組以及全面深化從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭中，具有極其重要的政治意義和憲法意義。

身處全面依法治國的時代大潮，國家監(jiān)察體制改革是現(xiàn)實的客觀需要和歷史的必然選擇。依法治國基本方略于1997年被確立，在憲法原則中可執(zhí)牛耳，具有整體性、全局性和長期性，其根本目標(biāo)就是建設(shè)社會主義法治國家，其中構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的法治監(jiān)督和保障體系，是重中之重。全面推進依法治國，一方面黨要在憲法規(guī)范的總體框架下來實施一系列治國理政的舉措和方略，另一方面黨也要以黨章為根本遵循，以黨規(guī)為戒尺來管黨治黨，切實提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時期，一系列黨內(nèi)法規(guī)的先后出臺，為全黨上下構(gòu)建龐大的自我監(jiān)督體系提供了堅強的制度支撐，真正做到了管黨治黨有章可依，依規(guī)進行。但要深入推進法治中國建設(shè)，從中央層面開始著手籌建國家監(jiān)察委員會，優(yōu)化整合現(xiàn)有的反腐敗力量，形成自上而下、科學(xué)管理的國家監(jiān)察體制和嚴(yán)密全面的法治監(jiān)督體系已經(jīng)時不我待。

新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程依舊形勢嚴(yán)峻，國家監(jiān)察體制改革正是加速此進程的金鑰匙。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實施的一系列制度體系就是我們所說的國家治理體系，當(dāng)達到了依憲施政治國的高水平和高標(biāo)準(zhǔn)，某種意義上來說，就是實現(xiàn)了國家治理體系和能力的現(xiàn)代化。以國家監(jiān)察體制改革為引領(lǐng)，運用好監(jiān)察這把利劍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法規(guī)范的總體框架下將依憲治國和依規(guī)治黨有機結(jié)合，建設(shè)一個真正全面覆蓋所有公職人員的國家監(jiān)察體制，將大大提升新時期依憲治國的能力和水平，也是建立完善具有中國特色的國家監(jiān)督體系的必由之路。

基于新時期反腐敗形勢的嚴(yán)峻復(fù)雜，必須在憲法規(guī)范的總體框架下深入推進反腐倡廉建設(shè)，國家監(jiān)察體制改革的出臺顯然是應(yīng)有之舉。審視十八大以來查處的發(fā)生在黨內(nèi)外的一系列違法違紀(jì)案件，可以看到的是，當(dāng)前我國的行政監(jiān)督體系依舊存在諸多不足和短板，如監(jiān)督的制裁性不夠、有效性存疑，在一些腐敗高發(fā)領(lǐng)域監(jiān)督仍然存在死角，對作為重點監(jiān)督對象的一把手仍然缺乏行之有效的監(jiān)督手段等。經(jīng)過十八大以來“打虎拍蠅”的高壓期后，腐敗問題依舊不容忽視，隨時可能反彈。在一些重點監(jiān)督領(lǐng)域權(quán)錢輸送、利益交換等傳統(tǒng)腐敗問題依然根深蒂固，嚴(yán)重動搖了黨牢固的執(zhí)政地位和國家堅實的政權(quán)基礎(chǔ)。以憲法學(xué)思維為引領(lǐng)，結(jié)合新時期的新形勢，讓國家監(jiān)察體制改革在憲法的軌道上有序運行，將為監(jiān)察法律體系的建立完善構(gòu)建強有力的憲法防護網(wǎng)，也為新時期的反腐敗斗爭提供了堅強可靠的制度支撐。endprint

三、以憲法學(xué)思維推進監(jiān)察體制改革的對策建議

國家監(jiān)察體制改革，是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)再次完善和反腐資源重新整合的過程，是黨中央從中央層面做出的重大部署，要以憲法學(xué)思維推進監(jiān)察體制改革，并適時修憲，使相關(guān)改革舉措依憲依法穩(wěn)步推進。

1、地方先行先試經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)

黨中央多次強調(diào)，重大改革要做到于法有據(jù)，主動服務(wù)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展大局，做到依法改革、依法試點。監(jiān)察體制改革已決定首先在三個省份試點，然而監(jiān)察委員會的設(shè)立是一項牽一發(fā)動全身的重大改革，在試點之前要獲得國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，使其依憲依法。因此，在黨中央決定設(shè)立監(jiān)察委員會之后不久，十二屆全國人大常委會便表決通過了相關(guān)決定，授予國家監(jiān)察體制改革以尚方寶劍。

2、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

《行政監(jiān)察法》中明確規(guī)定了各級監(jiān)察機關(guān)依法行使行政監(jiān)察的職能，依法對國家行政機關(guān)及行政體制中的工作人員進行監(jiān)督，漏掉了一些行使國家權(quán)力的工作人員，監(jiān)督存在死角。因此，應(yīng)該在憲法規(guī)范的總體框架下，將監(jiān)察范圍從國家行政機關(guān)擴展到黨內(nèi)機關(guān)、各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體和民主黨派機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《公務(wù)員法》管理的人員，居委會、村委會的組成人員，國有企業(yè)、事業(yè)單位的行政管理人員和其他一切行使國家公共權(quán)力的人員。

3、重組產(chǎn)生相對集中的監(jiān)察權(quán)

在目前憲法規(guī)范體系引領(lǐng)下的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，各級國家權(quán)力機關(guān)、紀(jì)委、行政監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)都享有對依法行使國家公共權(quán)力的公職人員的監(jiān)督權(quán)。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，各級地方政府在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，有權(quán)管理本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察工作?！缎淘V法》也指出，檢察院有反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能。因此，在依法治國的時代背景下，要建立相對集中、絕對權(quán)威的國家監(jiān)察機構(gòu)，應(yīng)將行政監(jiān)察，反貪反瀆、以及預(yù)防職務(wù)犯罪等各監(jiān)察機構(gòu)相關(guān)職能，重組成為相對集中的監(jiān)察權(quán)，由各級監(jiān)察委員會在憲法規(guī)范框架下集中行使。

4、完善國家監(jiān)察權(quán)力機構(gòu)

新時期提出的國家監(jiān)察體制改革，是作為根本政治制度的人民代表大會制度下國家監(jiān)察權(quán)力機構(gòu)的補充和完善，絕不能落入早期“權(quán)力分立”的窠臼。各級監(jiān)察委員會由同級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對本級國家權(quán)力機關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)并受其監(jiān)督。同時，對各級黨委和地方政府有關(guān)監(jiān)察部門和檢察院有關(guān)機構(gòu)進行重組和整合。

5、修改《憲法》

國家監(jiān)察體制改革將整合各級政府機關(guān)的行政監(jiān)察職能和各級檢察機關(guān)的反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能，使之成為憲法權(quán)力框架下的監(jiān)察權(quán)，這其中涉及到國家權(quán)力的重組和整合，已然主要是憲法領(lǐng)域的問題了。有學(xué)者直言：“要為改革試點成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據(jù)，只能修改憲法。”[1]有鑒于此，應(yīng)根據(jù)新時期監(jiān)察體制改革的難點和藩籬所在，適時將修改憲法相關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)察體制改革進程，并嚴(yán)格依照法定程序修憲。

憲法權(quán)力框架下的監(jiān)察權(quán)不屬于任何行政系統(tǒng)，這點有別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察權(quán)，也不同于各級政府機關(guān)和司法機關(guān)的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)；與西方監(jiān)察專員的監(jiān)察權(quán)和孫中山時期“五權(quán)憲法”結(jié)構(gòu)下的監(jiān)察權(quán)相比，兼具自上而下性和準(zhǔn)司法性。

在憲法規(guī)范的總體框架下樹立監(jiān)察委員會的憲法權(quán)威，結(jié)合黨章中關(guān)于各級紀(jì)律檢查委員會權(quán)限和地位的規(guī)定，有助于融合國家行政監(jiān)察與黨內(nèi)自我監(jiān)督，使之發(fā)揮最大效能。因此，應(yīng)對憲法中有關(guān)國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察職能的相關(guān)條款適時進行修改，并考慮在《憲法》“國家機構(gòu)”一章在中單設(shè)“監(jiān)察委員會”相關(guān)條款，從而進一步理清各級監(jiān)察委員會依憲依法監(jiān)督行為的性質(zhì)和各級黨內(nèi)外反腐敗機構(gòu)和監(jiān)察委員會的憲法地位。

【注 釋】

[1] 童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學(xué)，2016（12）.

【作者簡介】

魏釗攀（1997-），福建安溪人，福建農(nóng)林大學(xué)法學(xué)系在讀學(xué)生.endprint