監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的銜接

王晨陽(yáng)

摘要：《監(jiān)察法》第四條一方面規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)按照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，另一方面在第二款中亦規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。這表明了在辦理職務(wù)違法和犯罪案件中，由于職權(quán)的分工而導(dǎo)致的監(jiān)察權(quán)和審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)、執(zhí)法權(quán)在一定程度上必須協(xié)同行使公權(quán)力，這一過(guò)程中必須理順職權(quán)交叉最多的監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的銜接原則，為打擊職務(wù)犯罪案件奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察權(quán) 法律監(jiān)督權(quán) 調(diào)查權(quán) 監(jiān)督權(quán)

一、導(dǎo)論

第一，監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)的監(jiān)督體系是由全方位的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督主體組成的權(quán)力監(jiān)督體系。從形式上看，黨內(nèi)、人大、司法、行政、政協(xié)、群眾滲透到了各個(gè)主體之間，構(gòu)成了全面的監(jiān)督形式。但在實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)，分散的監(jiān)督力量在發(fā)生作用時(shí)不易形成合力，難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的監(jiān)督。因此監(jiān)察體制改革根據(jù)監(jiān)督力量的主體和職權(quán)，采取了機(jī)構(gòu)合并的方式，對(duì)難以協(xié)調(diào)的力量進(jìn)行整合，即實(shí)現(xiàn)了由黨的紀(jì)律委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，形成對(duì)于黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)結(jié)合的一種監(jiān)督權(quán)整合。目前來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)發(fā)揮出了強(qiáng)有力的監(jiān)督合力，但是在監(jiān)察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)銜接上仍有很多銜接不順暢的問(wèn)題，亟待理順兩機(jī)關(guān)職權(quán)銜接的原則相關(guān)理論。

第二， 檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)銜接的主要環(huán)節(jié)是監(jiān)察委員會(huì)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索、進(jìn)行調(diào)查取證并給予政紀(jì)處分之后的將犯罪行為移送至檢察機(jī)關(guān)，提起公訴的銜接問(wèn)題。具體的銜接機(jī)制的理順是職權(quán)分工所決定的，但是此時(shí)更為重要的是關(guān)注其上位法《憲法》是如何定位監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)和檢察院的法律監(jiān)督權(quán)的。《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行的職責(zé)為監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)，確認(rèn)了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的屬性，《憲法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是行使法律監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，由于檢察院和監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中有職權(quán)銜接的需要，如何確定兩種職權(quán)的銜接的原則對(duì)于兩機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)職權(quán)的有效銜接至關(guān)重要，因此下文將重點(diǎn)解決兩機(jī)關(guān)職權(quán)銜接的原則問(wèn)題。

二、檢察院法律監(jiān)督權(quán)的屬性

《憲法》規(guī)定檢察院是專門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有法律監(jiān)督權(quán)。1954年憲法就做出了相關(guān)規(guī)定，即“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”，初步對(duì)檢察院的法律監(jiān)督權(quán)作出了憲法上的規(guī)定。檢察院的監(jiān)督權(quán)是一種完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)，不僅對(duì)相關(guān)主體是否遵守法律進(jìn)行一般的監(jiān)督，并且對(duì)公權(quán)力行使時(shí)的行為進(jìn)行監(jiān)督。1979年《人民檢察院組織法》調(diào)整了1954年憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，對(duì)職權(quán)范圍進(jìn)行了調(diào)整，保留了對(duì)重大犯罪案件的檢察權(quán)、對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)行為的合法性實(shí)行監(jiān)督，對(duì)法院審判活動(dòng)是否依法進(jìn)行監(jiān)督等。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵的演變過(guò)程，可以看出檢察院的監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對(duì)訴訟進(jìn)行監(jiān)督，其仍然是憲法意義上的法律監(jiān)督權(quán)享有者。而最新修訂的2018年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二條也規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既表明了檢察院的法律監(jiān)督權(quán)屬性，也是對(duì)檢察院作為專門(mén)性和國(guó)家性的監(jiān)督機(jī)關(guān)的認(rèn)可。

三、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督權(quán)的定位

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)之一是監(jiān)督權(quán)。從法理上說(shuō)，基于權(quán)力制衡理論，國(guó)家的權(quán)力體系由立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)構(gòu)成，而監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)入憲法實(shí)質(zhì)上形成了第四種權(quán)力—監(jiān)察權(quán)。根據(jù)憲法，監(jiān)察委員會(huì)是由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)產(chǎn)生的，依法享有國(guó)家監(jiān)察權(quán)，因此監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)的合憲性都是不容置疑的。

四、監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)互相配合原則

（一）監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)和檢察院的法律監(jiān)督權(quán)配合

第一，從新修改的《憲法》對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定可知，如何明確監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)中的監(jiān)督職權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)銜接的原則，有助于解決監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)職權(quán)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)改革中，將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，只是將派生于法律監(jiān)督權(quán)中的對(duì)人監(jiān)督權(quán)由監(jiān)察委員會(huì)行使，即監(jiān)察委員會(huì)只是對(duì)于職務(wù)違法和犯罪分子的監(jiān)督，并沒(méi)有將全部的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)隸。這一改變可以從兩方面來(lái)觀察，首先監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于職務(wù)違法和犯罪分子的對(duì)人監(jiān)督具有合理性，監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)，對(duì)于直接進(jìn)行反腐敗建設(shè)的核心機(jī)關(guān)，其監(jiān)督可以有力的進(jìn)入整個(gè)社會(huì)的方方面面，合力監(jiān)督存在問(wèn)題的公職人員。另一方面檢察院的監(jiān)督在監(jiān)察體制改革之前權(quán)力過(guò)大，對(duì)于職務(wù)犯罪檢察院既可以提起公訴，也是由其自行偵查，這其中就存在諸多不能避免的主觀認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤導(dǎo)致的誤判或者不公正的可能，改革之后由監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)就是一種良好的對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的分散，也使得檢察院回歸了法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)。因而無(wú)論是從法律規(guī)范層面還是實(shí)踐領(lǐng)域，檢察院的對(duì)事權(quán)監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)的對(duì)人監(jiān)督權(quán)奠定了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的健康運(yùn)作的基礎(chǔ)，這對(duì)檢察院是否履行法定職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)論從理論上，還是從監(jiān)察體制改革以及監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)發(fā)揮，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院履行職責(zé)活動(dòng)的監(jiān)督是不存在任何障礙的。

第二，值得注意的是《憲法》修改并沒(méi)有將監(jiān)察委員會(huì)列入不干涉人民檢察院行使檢察權(quán)中，這是基于兩者在職務(wù)犯罪活動(dòng)中的分工制約關(guān)系所決定的，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院的監(jiān)督范圍是對(duì)檢察院公職人員和職權(quán)的行使，對(duì)于檢察院自行偵查等案件監(jiān)察委員會(huì)不應(yīng)該過(guò)度的介入。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在檢察院及其工作人員有無(wú)濫用檢察權(quán)謀取不當(dāng)利益及貪污腐敗行為，對(duì)檢察院行使的刑事案件是否批準(zhǔn)逮捕、提請(qǐng)公訴、抗訴等職能活動(dòng)，監(jiān)察委員會(huì)不宜進(jìn)行監(jiān)督。

（二）監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與檢察院的批準(zhǔn)逮捕權(quán)互相配合

第一，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查職權(quán)是指對(duì)于涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行調(diào)查，從而確定其違法事實(shí)與行為的存在，一旦開(kāi)始行使調(diào)查權(quán)，首先要控制被調(diào)查人，采取一系列的措施控制其行為的繼續(xù)，但是由于不能如檢察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)一樣即使采取強(qiáng)制措施，監(jiān)察委員會(huì)只能通過(guò)留置措施暫時(shí)性的控制行為人以保證案件的正常調(diào)查程序的啟動(dòng)。監(jiān)察體制改革之前，這些職權(quán)都?xì)w檢察院行使，但是《監(jiān)察法》只規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法的案件調(diào)查之后移送檢察院，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)如果審查之后認(rèn)為符合提起公訴的條件，則應(yīng)該對(duì)被采取留置措施的犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，又或者審查通過(guò)并采取強(qiáng)制措施之后發(fā)現(xiàn)不符合提起公訴的條件，之前的強(qiáng)制措施退回到留置狀態(tài)還是保持強(qiáng)制措施狀態(tài)的問(wèn)題，并沒(méi)有賦予監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段充分的采取強(qiáng)制措施的途徑。如何解決這一問(wèn)題？

第二，為了實(shí)現(xiàn)職權(quán)的銜接，必須確保被調(diào)查人從監(jiān)察委員會(huì)采取的的留置權(quán)的終結(jié)轉(zhuǎn)為被批準(zhǔn)逮捕之后的強(qiáng)制措施的無(wú)縫銜接。其中需要注意的是監(jiān)察委員會(huì)移送之后，此時(shí)需要采取強(qiáng)制措施等一系列問(wèn)題都只是檢察院必須正確轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，檢察院需做到真正的與監(jiān)察委員會(huì)采取的留置措施相配套的強(qiáng)制措施。但我國(guó)的《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定除與留置相近的逮捕以外，還有拘留、監(jiān)視居住與取保候?qū)?，具體案件的處理是直接將留置改為逮捕措施，還是由檢察院決定采用哪種強(qiáng)制措施，是監(jiān)察委員會(huì)的留置與強(qiáng)制措施銜接中爭(zhēng)議最大的兩種觀點(diǎn)。案件進(jìn)入起訴階段，檢察院無(wú)權(quán)適用留置，若直接將留置改為逮捕，當(dāng)不符合逮捕條件時(shí)，檢察院不能繼續(xù)實(shí)施逮捕，而監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)調(diào)查完畢退出了程序，就會(huì)出現(xiàn)既不能適用留置也不能逮捕的情況。由此，只能選擇和緩的做法，由檢察院根據(jù)情況決定適用的強(qiáng)制措施，具體適用過(guò)程中，可先對(duì)被調(diào)查人適用拘留，在拘留后的一定期間內(nèi)，作出適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施的決定。顯然在留置與強(qiáng)制措施銜接的問(wèn)題上，存在被留置人員在起訴階段可能適用非羈押措施，即降低對(duì)其人身自由強(qiáng)制性的情況。至于已被檢察院采取強(qiáng)制措施的嫌疑人，尤其是采取了逮捕措施的嫌疑人，若案件退回補(bǔ)充調(diào)查，無(wú)需將被調(diào)查人退回留置狀態(tài)，可維持逮捕決定。監(jiān)察委員會(huì)若要訊問(wèn)嫌疑人，可到看守所進(jìn)行，如此既能避免人員交接的繁瑣，也能加強(qiáng)對(duì)嫌疑人合法權(quán)利的保障。

五、監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)互相制約原則

（一）監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院的公職人員有無(wú)違法違紀(jì)制約

監(jiān)察委員會(huì)的工作重點(diǎn)是對(duì)是否依法履行職責(zé)，有無(wú)權(quán)力尋租、濫用公權(quán)力等違法行為和違反職業(yè)道德規(guī)范等情形監(jiān)督，如果有其中情形，監(jiān)察委員會(huì)可以依法行使調(diào)查權(quán)立案調(diào)查?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象涵蓋了所有的公職人員，所以檢察院的公職人員都屬于監(jiān)察的對(duì)象。對(duì)比監(jiān)察體制改革之前，檢察院的公職人員的違法違紀(jì)行為通常在檢察院法律監(jiān)督權(quán)的保護(hù)下，很難接受法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，而人民監(jiān)督員的監(jiān)督很難起到如監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督力度。當(dāng)時(shí)為了健全人民監(jiān)督員選任制度，完善對(duì)檢察院的監(jiān)督，2016年7月5日，由司法部會(huì)同最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，這些實(shí)踐對(duì)制約檢察院行使檢察權(quán)起到了一定的作用，但是仍然不能避免人民監(jiān)察員人員配置等種種局限性，因此監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員的統(tǒng)一有力的監(jiān)督很大程度上對(duì)檢察院的公職人員依法行使職權(quán)。

（二）監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院審查決定的異議權(quán)

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院不起訴決定認(rèn)為有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院申請(qǐng)復(fù)議，這一條賦予了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)提起公訴的案件被檢察院作出不起訴決定時(shí)異議的權(quán)力。檢察院的公訴權(quán)是銜接監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查后案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，檢察院認(rèn)為不符合提起公訴的條件可以作出不起訴決定，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該有異議的權(quán)力來(lái)保證對(duì)檢察院公訴權(quán)的制約。因此監(jiān)察委員會(huì)在行使調(diào)查權(quán)之后，有充分的途徑制約檢察院的批準(zhǔn)逮捕權(quán)，對(duì)于反腐敗的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。

（三）檢察院公訴權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)調(diào)查權(quán)的制約

第一，在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中，公訴權(quán)和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)分別由檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)行使，其順暢銜接既可以提高審理案件的效率，也可以公訴權(quán)對(duì)于調(diào)查權(quán)行使效果的監(jiān)督。首先檢察院的法律監(jiān)督職能主要表現(xiàn)為司法監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有終局性、專業(yè)性，不宜另設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督其司法的職能;其次從《憲法》第三章對(duì)職權(quán)的規(guī)定看，監(jiān)察委員會(huì)和檢察院是同一級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，分工負(fù)責(zé)、彼此配合并制約是其行使權(quán)力的原則，因此監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察院的制約只是對(duì)其有無(wú)貪污等范圍內(nèi)。《監(jiān)察法》規(guī)定由監(jiān)察委員會(huì)行使對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，而在監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立以前，職務(wù)犯罪的偵查與起訴權(quán)力均由檢察院行使無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察院職權(quán)的充分監(jiān)督和制約。因此從權(quán)力的設(shè)計(jì)上看，目的就是為了實(shí)現(xiàn)兩機(jī)關(guān)權(quán)力的制約。

第二，從憲法學(xué)的權(quán)力制約原則看，監(jiān)察委員會(huì)和檢察院作為同一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，權(quán)力的行使并非上下級(jí)的關(guān)系，最后都是為了公權(quán)力的正常運(yùn)行。檢察院的公訴權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督有利于形成兩機(jī)關(guān)之間的制約，從而保障案件的行使。根據(jù)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)和檢察院的權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力中的檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)，權(quán)力的設(shè)置蘊(yùn)涵了權(quán)力制衡的原則。監(jiān)察體制改革下兩機(jī)關(guān)權(quán)力銜接的最重要環(huán)節(jié)就是公訴權(quán)和調(diào)查權(quán)的銜接。對(duì)于特定案件，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)行使完畢移送審查起訴之后，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)就不能再參與公訴程序。相比監(jiān)察體制改革以前檢察院對(duì)于職務(wù)犯罪同時(shí)有偵查權(quán)和公訴權(quán)，只是由其內(nèi)部的兩個(gè)部門(mén)分別行使的權(quán)力設(shè)置，難以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相制約監(jiān)督機(jī)制，改革后的監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)更能實(shí)現(xiàn)對(duì)兩種權(quán)力的制約。

另外，一直以來(lái)在職務(wù)犯罪案件中，非法取證的發(fā)生率高于其他案件，這就是由于職務(wù)犯罪中偵查和起訴由同一機(jī)關(guān)行使的模式所致的。職權(quán)分離之后，由監(jiān)察委員會(huì)行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，一方面使職務(wù)犯罪偵訴模式與其他犯罪偵訴模式保持了一致，有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，亦解決了權(quán)力不受制約導(dǎo)致的非法取證問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮毛毛.憲法視域下監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接[J].2018，（3）：37-40.

[2]馬懷德.國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（6）：15-19.

[3]徐法寅.機(jī)構(gòu)合并和平臺(tái)協(xié)調(diào)監(jiān)察體制改革中監(jiān)督力量的整合路徑[D].7-13.

[4]陳輝.監(jiān)察委員會(huì)和檢察院之間的關(guān)系界定與職權(quán)銜接[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（2）：100-106.

[5]秦前紅.國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018，（4）：3-7.

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）