國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究

莫紀(jì)宏

摘要：監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，共同實現(xiàn)反腐敗的制度目標(biāo)，由此必然產(chǎn)生二者共同行使監(jiān)察權(quán)的問題。從政治憲法學(xué)的角度，可以把中國特色監(jiān)察權(quán)分為兩部分：一部分是由黨的執(zhí)政權(quán)延伸出來的政治權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)察權(quán)，這種監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性來自于黨管干部原則；另一部分是需要借助于國家權(quán)力體系運行的國家監(jiān)察權(quán)，這種監(jiān)察權(quán)需要納入由憲法和法律所確立的國家權(quán)力運行體系以及法律監(jiān)督權(quán)的運行秩序中?；诒O(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和功能，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革中成立的監(jiān)察委員會在組織領(lǐng)導(dǎo)體制上雖然由同級人大選舉產(chǎn)生、對同級人大負(fù)責(zé)，但在具體運行機制上不需要向同級人大報告工作，而應(yīng)向上級監(jiān)察機構(gòu)報告工作。監(jiān)察委員會并沒有改變國家權(quán)力體系中法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)，而是通過抓住黨員干部及在國家機關(guān)中行使公權(quán)力的公職人員的廉政建設(shè)這條主線來進(jìn)一步強化國家權(quán)力體系中各國家機關(guān)對其工作人員的人事監(jiān)督權(quán)，從而構(gòu)成反腐敗制度體系，進(jìn)一步提升反腐敗機制的運行效率。國家監(jiān)察體制改革中創(chuàng)制的中國特色監(jiān)察權(quán)不僅可以進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政權(quán)，而且可以進(jìn)一步優(yōu)化國家權(quán)力體系中法律監(jiān)督權(quán)的運行效果，形成反腐敗工作的新格局。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委員會；監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察監(jiān)督；國家權(quán)力體系

中圖分類號：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2017）10-0043-09

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，要求試點省（市）設(shè)立各級監(jiān)察委員會，為在全國推開積累經(jīng)驗。①根據(jù)凡屬重大改革都要于法有據(jù)的精神，全國人大常委會委員長會議依法提出了相關(guān)議案。②2016年12月，十二屆全國人大常委會第25次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。2017年年初，根據(jù)中央試點方案和全國人大常委會的決定，試點?。ㄊ校┤嗣翊泶髸嗬^產(chǎn)生了監(jiān)察委員會。三?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會的成立，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革試點工作取得階段性成果。③

一種新制度的出現(xiàn)必然涉及權(quán)力分配體制變革。國家監(jiān)察體制改革要在法治軌道上有序運行，必然涉及這項改革的權(quán)力基礎(chǔ)問題。目前，試點地方設(shè)立的監(jiān)察委員會作為公權(quán)力部門所行使的是何種性質(zhì)的權(quán)力？這一權(quán)力與現(xiàn)有權(quán)力體系如何在法理和制度上實現(xiàn)和諧一致？監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)是否與現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)具有相容性，是否具有中國特色？監(jiān)察權(quán)能否完全納入國家權(quán)力體系，是否可以完全“國家化”“法律化”？諸如此類的法理問題是無法回避的。無論實踐中如何發(fā)揮監(jiān)察委員會在反腐敗工作中的作用，都需要首先解決監(jiān)察委員會的正當(dāng)性與合法性這一理論問題。這個問題直接決定國家監(jiān)察體制改革的方向以及共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的制度框架。本文從現(xiàn)行政治體制的權(quán)力構(gòu)造特征出發(fā)，結(jié)合我國現(xiàn)行憲法確立的人民代表大會制度以及該制度下國家權(quán)力體系的特點，詳細(xì)論證國家監(jiān)察體制改革必須以創(chuàng)設(shè)中國特色監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)察制度有序運行的合法性依據(jù)，同時對一些脫離我國政治制度實際的監(jiān)察制度構(gòu)想進(jìn)行學(xué)理上的修正，以期為正在試點的國家監(jiān)察體制改革尋找可行的制度路徑。

一、監(jiān)察委員會是具有中國特色的反腐敗機構(gòu)

隨著國家監(jiān)察體制改革實踐的有序推進(jìn)，理論上必然產(chǎn)生該項改革措施的制度化、法治化問題，其中最核心的問題是該項改革中設(shè)立的監(jiān)察委員會作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機構(gòu)所行使權(quán)力的性質(zhì)及其效力問題。當(dāng)下，關(guān)于監(jiān)察委員會性質(zhì)的探討，特別是關(guān)于其行使權(quán)力的性質(zhì)的一些學(xué)術(shù)觀點，并不符合國家監(jiān)察體制改革的初衷，甚至沒有考慮到黨對國家生活和社會生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實。這類觀點把監(jiān)察委員會所行使的監(jiān)察權(quán)強行納入國家權(quán)力體系之中④，并配以種種制度限制，似乎只有監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)完全“國家化”才能真正賦予國家監(jiān)察體制改革合法性。這些觀點表面上體現(xiàn)了法治原則和精神，突出了權(quán)力應(yīng)受法律制約的思想，實際上與中國特色社會主義政治制度和政治實踐大相徑庭。有的觀點主張將我國所有監(jiān)督機構(gòu)合并在一起組成帶有綜合性監(jiān)督功能的大監(jiān)督機構(gòu)；⑤有的觀點主張監(jiān)察委員會具有高于國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職能，認(rèn)為監(jiān)察委員會屬于取代國家檢察機關(guān)的專門法律監(jiān)督機關(guān)。⑥諸如此類的觀點并未體現(xiàn)我國基本政治制度和黨的執(zhí)政實踐特點，不可能為國家監(jiān)察體制改革真正“出實招”，需要在進(jìn)行充分法理論證的基礎(chǔ)上予以正本清源。

根據(jù)中央精神和全國人大常委會的決定，監(jiān)察委員會是具有中國特色的反腐敗機構(gòu)。它主要行使監(jiān)察權(quán)，對行使公權(quán)力的公職人員以及參照公務(wù)員管理的人員的廉潔狀況進(jìn)行監(jiān)督。它既是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機構(gòu)，也是在黨管干部原則指導(dǎo)下對干部廉潔狀況進(jìn)行一般性監(jiān)督的專門機構(gòu)。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)，只針對各種行使公權(quán)力的公職人員。對于公職人員所在的黨政機關(guān)的監(jiān)督，仍然要依靠黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)所建立的監(jiān)督機制。也就是說，國家監(jiān)察體制改革中實行的監(jiān)察監(jiān)督是黨執(zhí)政的一種方式，是黨治國理政的具體形式，應(yīng)當(dāng)與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式有機結(jié)合起來，形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的合力和實效。

首先，國家監(jiān)察體制改革是黨政合一的傳統(tǒng)行政監(jiān)察體制向國家治理領(lǐng)域的合理延伸，改革的重點在于擴大監(jiān)察監(jiān)督對象的范圍以及明確對監(jiān)察對象可以采取的制度上的限制人身自由和權(quán)利的手段。⑦監(jiān)察委員會作為獨立的國家機構(gòu)，其在體制上并非要分享或代行現(xiàn)行人民代表大會制度下其他國家機構(gòu)的職權(quán)，只是要進(jìn)一步強化國家權(quán)力體系的功能，解決反腐敗過程中監(jiān)察監(jiān)督的“死角”以及監(jiān)察手段及其合法性不足的問題。⑧監(jiān)察委員會進(jìn)入國家機構(gòu)體系，是與國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)相并列的國家機關(guān)，它和其他國家機關(guān)之間的關(guān)系與人民代表大會制度下人大和“一府兩院”之間的關(guān)系不完全一致，更不是與“一府兩院”的法律地位完全平行的國家機關(guān)。監(jiān)察委員會從反腐敗角度入手，通過行使憲法和法律賦予的監(jiān)察權(quán)，對人大和“一府兩院”中行使公權(quán)力的公職人員以及參照公職人員管理的人員的廉潔狀況進(jìn)行合法性監(jiān)督。目前，學(xué)術(shù)界有一種觀點，主張把監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”完全平行的機構(gòu)置于人大監(jiān)督體制之下。這種觀點是不全面的。因為在國家監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會對同級人大及其常委會中的公職人員以及參照公職人員管理的人員都享有監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，而同級人大及其常委會不能利用憲法和法律所賦予的人事任免權(quán)來拒絕這種監(jiān)察監(jiān)督。此外，監(jiān)察委員會是與黨的紀(jì)檢機關(guān)合署辦公的，監(jiān)察權(quán)實際上是由紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)共同行使的，只不過在國家治理領(lǐng)域，監(jiān)察權(quán)以國家監(jiān)察機關(guān)行使的公權(quán)力的面目出現(xiàn)，而從本質(zhì)上來看，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立服務(wù)于反腐敗工作的整體要求，監(jiān)察權(quán)是一個不可分割的權(quán)力整體。endprint

其次，監(jiān)察委員會成立后與同級紀(jì)檢機關(guān)合署辦公，共同行使監(jiān)察權(quán)，這決定了支撐監(jiān)察委員會監(jiān)察活動合法性的監(jiān)察權(quán)不完全屬于受憲法和法律制約的國家權(quán)力，其與黨所行使的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)及對干部的問責(zé)權(quán)存在交叉和重疊關(guān)系。因此，如果要從制度上明確監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，那么，它屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機構(gòu)的國家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物，是黨在長期執(zhí)政實踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式。對于監(jiān)察機關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)，不能用西方國家“三權(quán)分立”體制下的國家權(quán)力關(guān)系以及我國人民代表大會制度下人大監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行生搬硬套、強行對號入座，而要依據(jù)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的反腐敗原則進(jìn)行創(chuàng)造性構(gòu)造。這就意味著，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)是具有中國特色的監(jiān)察權(quán)。對于這種監(jiān)察權(quán)，不能用以往任何現(xiàn)成的監(jiān)察權(quán)理論來進(jìn)行簡單的歸納和分類，而要結(jié)合黨的執(zhí)政實踐及反腐敗工作的要求予以精心設(shè)計。國家監(jiān)察體制改革的最終目的，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子，而不是只將權(quán)力關(guān)進(jìn)“法律”的籠子。“制度籠子”的內(nèi)涵要比“法律籠子”的內(nèi)涵更加豐富，更符合我國當(dāng)前反腐敗工作的要求。

再次，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)具有獨立性，有著比較深厚的歷史傳統(tǒng)和制度基礎(chǔ)。⑨中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的最大特色是通過將黨的政策轉(zhuǎn)化為國家憲法和法律而有效地實現(xiàn)黨的主張，同時，共產(chǎn)黨執(zhí)政并非完全依托政策層面的發(fā)號施令，而是通過抓好干部隊伍建設(shè)來保證黨的各項政策主張在國家治理和社會治理實踐中真正得到貫徹落實。因此，“保證執(zhí)法”是黨對國家和社會實行政治領(lǐng)導(dǎo)的重要任務(wù)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確將“保證執(zhí)法”作為與“領(lǐng)導(dǎo)立法”“支持司法”“帶頭守法”相并列的黨對依法治國各項工作實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)的具體方式。中國共產(chǎn)黨一直堅持黨管干部原則，通過直接管理干部隊伍而有效地執(zhí)掌政權(quán)。這種黨管干部原則不能簡單地歸結(jié)為“以黨代政”，它是由中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的性質(zhì)和歷史使命決定的。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的遠(yuǎn)大理想和最終目標(biāo)是實現(xiàn)共產(chǎn)主義，這需要一個長期的歷史過程。在這個歷史過程中，黨必須依靠黨員及社會上的先進(jìn)人群來自覺維護黨的權(quán)威、實現(xiàn)黨的主張。因此，黨對國家和社會生活實行政治領(lǐng)導(dǎo)，首要的是解決“關(guān)鍵少數(shù)”的問題。對于掌握公權(quán)力的公職人員以及參照公職人員管理的人員這支干部隊伍，黨一直沒有放松管理要求。中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)之后，一直沒有把黨員的標(biāo)準(zhǔn)直接應(yīng)用于普通民眾，沒有采取以黨代政的治理模式；相反，黨尊重憲法和法律的權(quán)威，重視通過法治手段把黨的主張轉(zhuǎn)化成人民意志。此外，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政方式上注重對同盟者和民主黨派等一切積極力量的統(tǒng)戰(zhàn)工作，建立了制度完備、功能齊全的政治協(xié)商制度和人民參與制度。對于受黨管干部原則支配的人員，從干部選任到干部監(jiān)督以及干部自身素質(zhì)提升、作用發(fā)揮等，中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政實踐中形成了比較完善的干部管理制度。其中，黨政合署辦公的國家監(jiān)察體制的前身——紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察合一的監(jiān)察制度就集中體現(xiàn)了黨管干部的制度要求，這種體制對行政機關(guān)的非黨員干部同樣實行有效的廉政監(jiān)督。因此，從權(quán)力性質(zhì)來看，對干部隊伍的廉潔狀況進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)察權(quán)一直是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)的重要內(nèi)容。⑩

最后，此次國家監(jiān)察體制改革涉及的監(jiān)察對象包括六大類人員：黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、工商聯(lián)機關(guān)的公務(wù)員，以及參照公務(wù)員管理的人員；由法律授權(quán)或者由政府委托行使公共事務(wù)職權(quán)的公職人員；國有企業(yè)的管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。上述人員都是掌握一定公權(quán)力的人員，屬于黨管干部原則約束的范圍，故監(jiān)察委員會并沒有涉及對社會組織和普通民眾廉政狀況的監(jiān)督，沒有將對黨員干部和公職人員的廉政要求強加于普通民眾。對普通民眾廉潔狀況的監(jiān)督仍然由有關(guān)部門依法行使，涉嫌違法犯罪的，仍然按照法律程序處理。監(jiān)察權(quán)所約束的對象只是“關(guān)鍵少數(shù)”，并沒有改變國家機構(gòu)與社會組織、公民個人之間的憲法和法律關(guān)系，也不涉及監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的權(quán)力再分配?？梢院敛豢鋸埖卣f，監(jiān)察委員會的設(shè)立不需要新的權(quán)力理論支撐，不能在學(xué)理上習(xí)慣性地用“三權(quán)分立”的邏輯思路將國家監(jiān)察權(quán)嚴(yán)格納入國家權(quán)力體系中，而應(yīng)在反腐敗這一價值目標(biāo)支配下，依據(jù)黨的執(zhí)政實踐及當(dāng)前反腐敗工作的實際需要來賦予監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)以充分的合法性和正當(dāng)性。我國監(jiān)察體制從行政監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察體制，關(guān)鍵是要解決紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)合署的體制無法有效覆蓋所有黨政機構(gòu)，以及對尚不構(gòu)成犯罪而無法由檢察機關(guān)處理的違法行為進(jìn)行調(diào)查和預(yù)防的手段合法性問題，目的是填補反腐敗工作機制的缺陷。目前，學(xué)術(shù)界主張把監(jiān)察委員會完全納入國家權(quán)力體制的觀點，大多是從保障人權(quán)角度出發(fā)的。有學(xué)者認(rèn)為，為了避免黨政合一的監(jiān)察委員會濫用憲法和法律賦予的監(jiān)察職權(quán)，為了有效保護監(jiān)察對象的人身權(quán)利，必須將監(jiān)察委員會納入國家機構(gòu)序列，將其行使的監(jiān)察權(quán)“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。這樣的觀點只看到了對權(quán)力進(jìn)行必要的法律監(jiān)督的一面，卻沒有看到如果沒有黨管干部原則，就無法對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和在黨政機構(gòu)工作的公職人員的廉潔狀況進(jìn)行有效監(jiān)督，這些人員就可能運用手中的權(quán)力抵抗反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督。因此，即使在嚴(yán)格的法治原則下，也不能將受監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象與普通公民等同起來。黨員干部和公職人員因其特殊身份及所掌握的公權(quán)力，必須受到比普通公民更多的權(quán)利限制。這一點在我國香港地區(qū)警察人員不得行使與普通公民同等程度的基本權(quán)利，以及廉政機構(gòu)可以對公務(wù)人員涉嫌職務(wù)違法和犯罪的行為采取特別程序進(jìn)行調(diào)查等制度中表現(xiàn)得非常明顯和充分。我國目前由憲法和法律規(guī)定的以檢察機關(guān)為實施主體的反腐敗機制不能承擔(dān)對行使公權(quán)力的公職人員的廉潔狀況實行有效的“全覆蓋”監(jiān)督的任務(wù)，因而必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)黨管干部原則，依托紀(jì)檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)合署辦公的監(jiān)察委員會，對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行無遺漏、全覆蓋、有威懾的監(jiān)督。從防范公職人員運用公權(quán)力對抗反腐敗監(jiān)督的角度來看，非常有必要明確監(jiān)察委員會所行使監(jiān)察權(quán)的政治性和權(quán)威性，避免將監(jiān)察權(quán)完全“國家化”。endprint

二、黨管干部原則是中國特色監(jiān)察權(quán)的理論基礎(chǔ)

監(jiān)察制度在我國起源于周朝，形成于秦漢時期，隋唐時期臻于完備，一直延續(xù)至明清時期。在數(shù)千年的歷史發(fā)展中，監(jiān)察權(quán)的名稱幾經(jīng)變革（如唐代稱監(jiān)察，明清時期稱都察），機構(gòu)設(shè)置與地位也有所變化，但基本的制度功能都是為了監(jiān)督文武百官的廉潔狀況，核心功能都是要管住“掌握權(quán)力的人”。監(jiān)察官的主要職能是糾舉彈劾百官，監(jiān)察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育、民風(fēng)民情等方面。從漢代的“監(jiān)御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規(guī)”“都察院則例”“十察法”等，監(jiān)察方面的法律不斷完善。孫中山先生結(jié)合古代中國監(jiān)察制度創(chuàng)設(shè)了“五權(quán)憲法”，其中設(shè)置了獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)的監(jiān)察權(quán)，這一思想對我國當(dāng)前監(jiān)察體制改革具有啟發(fā)意義。

總的來說，古代中國在治吏過程中形成的監(jiān)察制度，其對象是比較明確的，主要針對掌握權(quán)力的官吏，而不是泛泛地針對一般老百姓。由于各級官吏掌握著管理國家和社會的權(quán)力，容易利用職權(quán)謀取私利，所以封建統(tǒng)治者從維護政權(quán)的角度出發(fā)，針對官吏這個特殊群體采取了特殊的治理手段。在古代中國延續(xù)近兩千年的監(jiān)察制度，其本質(zhì)是維護封建政權(quán)的手段，同時反映了國家治理和社會治理的一般規(guī)律，即治國先治吏。

資產(chǎn)階級在反對封建專制的過程中逐漸形成了權(quán)力制約的觀念。英國哲學(xué)家洛克在《政府論》一書中提出以立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)三種國家權(quán)力分別行使、相互制約來保證行使公權(quán)力的人依法履職；法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中將權(quán)力制約理論加以完善，提出了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互制衡的“三權(quán)分立”理論，改變了以往關(guān)于國家治理和社會治理的簡單的“吏治”理論?！叭龣?quán)分立”學(xué)說通過使掌握國家權(quán)力的不同機關(guān)之間相互制約來防止公職人員擅權(quán)而產(chǎn)生各種腐敗問題。該學(xué)說沒有解決的問題是：在國家機關(guān)相互之間進(jìn)行權(quán)力制衡的制度背景下，代表國家機關(guān)行使國家權(quán)力的公職人員能否謹(jǐn)慎用權(quán)？是否可以廉潔從政？從反腐敗的角度來看，“三權(quán)分立”只是為保證公職人員廉潔從政提供了一種制度保障，并沒有從根本上解決公職人員的廉政問題。

由于我國實行人民代表大會制度，不采取西方國家的“三權(quán)分立”體制，所以在法理上，人民只是把權(quán)力賦予了全國人大和地方各級人大，而沒有把權(quán)力分成三個部分或者五個部分并將不同部分授予不同國家機關(guān)行使，這種制度設(shè)計保證了人民權(quán)力的統(tǒng)一性。由于全國人大和地方各級人大由人民代表組成，而人民代表大多數(shù)是兼職代表，這就意味著全國人大和地方各級人大作為代表人民行使國家權(quán)力的國家機關(guān)不可能經(jīng)常性地具體實施人民賦予的權(quán)力，因而需要依法設(shè)立一些國家機關(guān)來按照全國人大和地方各級人大的要求行使部分或者某些特定性質(zhì)的國家權(quán)力。這些國家機關(guān)按照全國人大和地方各級人大的要求以及憲法和法律的規(guī)定承擔(dān)實施國家權(quán)力的某項任務(wù)，因此，全國人大和地方各級人大以外的國家機關(guān)都是“任務(wù)主導(dǎo)型”國家機關(guān)，彼此不存在權(quán)力分立的關(guān)系，只有任務(wù)分工的不同。這些國家機關(guān)所行使的國家權(quán)力與憲法和法律規(guī)定的其應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)密切相關(guān)，不能超越任務(wù)去主動行使國家權(quán)力，否則，就構(gòu)成對全國人大和地方各級人大權(quán)力的侵犯。以承擔(dān)任務(wù)的形式行使憲法和法律規(guī)定的權(quán)力，這是我國憲法設(shè)置國家機關(guān)的基本組織原則，也是國家機關(guān)在國家機構(gòu)體系中獲得憲法地位的形式標(biāo)志。例如，我國現(xiàn)行《憲法》第85條規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)?！边@一規(guī)定清晰表明了國務(wù)院的性質(zhì)和任務(wù)是“最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)”。再如，我國現(xiàn)行《憲法》第123條規(guī)定“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)”，第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，這些規(guī)定明確了人民法院和人民檢察院的具體任務(wù)，即法院負(fù)責(zé)審判，檢察院負(fù)責(zé)法律監(jiān)督。

在我國人民代表大會制度框架下，不存在可以與各級人大行使的權(quán)力相制約的其他性質(zhì)的獨立的國家權(quán)力?？疾毂O(jiān)察委員會所行使監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性、基本內(nèi)容及權(quán)力效力，必須跳出人民代表大會制度框架，從中國特色社會主義基本政治制度的構(gòu)成的視野來全面認(rèn)識我國現(xiàn)行政治體制下各種權(quán)力的性質(zhì)、歸屬和效力。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是寫進(jìn)現(xiàn)行《憲法》序言的四項基本原則之一。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國的全過程和各方面。也就是說，我國憲法和法律確立的人民代表大會制度本身就是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)的，黨雖然不直接行使國家權(quán)力，但通過把黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律以及在國家機關(guān)中行使國家權(quán)力的黨員干部的先鋒模范作用來實現(xiàn)對國家生活和社會生活的政治領(lǐng)導(dǎo)。在我國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在國家治理和社會治理中享有全面的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)。黨對行使國家權(quán)力的國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員實行的是政治監(jiān)督，特別是通過黨管干部原則確保在國家機關(guān)以及行使國家權(quán)力的組織和機構(gòu)中的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部能夠廉潔奉公、遵紀(jì)守法、謹(jǐn)守職業(yè)操守。當(dāng)然，黨管干部原則只有與國家機關(guān)的干部人事管理制度結(jié)合起來，才能起到應(yīng)有的保障作用。因此，我們要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合國家權(quán)力運行機制來創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察權(quán)，對行使公權(quán)力的所有公職人員實行監(jiān)察全覆蓋。旨在實現(xiàn)反腐敗目標(biāo)的監(jiān)察委員會所行使的國家監(jiān)察權(quán)，既有政治權(quán)力的性質(zhì)，也有法律權(quán)力的特征，是具有中國特色的監(jiān)察權(quán)。從法理上看，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)只是中國特色監(jiān)察權(quán)的一部分。也就是說，需要由國家機構(gòu)依據(jù)法律程序行使的國家監(jiān)察權(quán)，其正當(dāng)性來自于執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)以及黨管干部原則。

在我國現(xiàn)行政治體制下，國家監(jiān)察體制改革不僅是一項法律改革，更重要的是一項政治改革，根本制度目標(biāo)是提升黨員干部和公職人員的廉潔狀況，實現(xiàn)反腐敗的全覆蓋以及反腐敗工作機制的有效運行。雖然各級人大作為各級權(quán)力機關(guān)享有包括人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的諸多權(quán)力，但各級人大依據(jù)憲法和法律所享有的人事任免權(quán)不能超越中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在黨管干部原則支配下的干部選拔任用權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)所解決的是法律之外的問題，或者說是進(jìn)入各級人大依法行使人事任免權(quán)程序之前的問題。監(jiān)察權(quán)啟動的是對包括各級人大機關(guān)干部在內(nèi)的廉政監(jiān)督權(quán)，其啟動并不一定以監(jiān)察對象存在違法行為為前提。監(jiān)察委員會可以根據(jù)干部人事政策進(jìn)行一般性監(jiān)督，如果在行使監(jiān)察權(quán)的過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象存在涉嫌違法犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)及時移送有關(guān)機關(guān)按照法律程序處理。也就是說，監(jiān)察委員會的成立并不影響檢察機關(guān)行使對各種職務(wù)犯罪的審查批捕和起訴權(quán)。因此，監(jiān)察委員會對各級人大的監(jiān)察監(jiān)督不是機構(gòu)之間的權(quán)力監(jiān)督，而是對在各級人大機關(guān)工作的公職人員以及參照公職人員管理的人員是否廉政進(jìn)行監(jiān)督，從而保證各級人大及其常委會能夠依法行使職權(quán)，能夠保持廉潔從政的工作作風(fēng)，從而防范各種腐敗問題發(fā)生。監(jiān)察委員會對各級人大進(jìn)行的監(jiān)察監(jiān)督并沒有妨礙各級人大依據(jù)憲法和法律有效地行使人事任免權(quán)，凡是涉及各級人大機關(guān)公職人員的監(jiān)察事項，涉嫌違法犯罪的，仍然需要各級人大依照法定職權(quán)進(jìn)行處理。endprint

值得注意的是，目前的國家監(jiān)察體制改革試點并沒有把人大代表納入監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)予以監(jiān)督的范圍，這主要是考慮到各級人大代表是由選民或選舉單位產(chǎn)生的，人大代表的廉潔狀況首先需要其選民或選舉單位予以監(jiān)督，并且，人大代表中有相當(dāng)一部分人不屬于黨管干部原則約束的干部對象的范圍。因此，不能輕易將各級人大代表納入監(jiān)察權(quán)可以發(fā)生約束力的監(jiān)察對象的范圍。此外，監(jiān)察委員會雖然由同級人大選舉產(chǎn)生，但在組織原則上只能服從上級監(jiān)察委員會的決定，無須向同級人大報告工作。那種認(rèn)為監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)與“一府兩院”并行，由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督、向人大報告工作的觀點是不正確的，在實踐中是有害的。因為監(jiān)察委員會行使的國家監(jiān)察權(quán)只是中國特色監(jiān)察權(quán)的一部分，監(jiān)察結(jié)論是黨的紀(jì)檢機關(guān)和監(jiān)察委員會共同行使監(jiān)察權(quán)的結(jié)果。如果讓監(jiān)察委員會向同級人大報告工作，就面臨作為監(jiān)察監(jiān)督對象的部分人大代表出于自身利害關(guān)系考慮而利用否決權(quán)來否定監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)的情形，這就形成了監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)與人大的監(jiān)督權(quán)之間的相互制約，可能引發(fā)極其嚴(yán)重的政治后果，干擾中國特色監(jiān)察權(quán)的有效運行。因此，簡單地運用人大監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力運行體制來限定監(jiān)察委員會的職能，在理論上有重大缺陷，在實踐中根本不可行。監(jiān)察委員會的職能只限于干部人事監(jiān)督和預(yù)防腐敗等有限的領(lǐng)域，打擊違法犯罪依然是檢察機關(guān)的法定職能，不能因為國家監(jiān)察體制改革試點階段設(shè)立的監(jiān)察委員會合并了檢察機關(guān)中與職務(wù)犯罪和反腐敗相關(guān)的機構(gòu)而徹底否定檢察機關(guān)仍應(yīng)擔(dān)負(fù)查處職務(wù)犯罪的職責(zé)。各級檢察機關(guān)仍然要進(jìn)行自身的機構(gòu)改革，要做好職能協(xié)調(diào)和職責(zé)銜接工作，與監(jiān)察委員會所從事的反腐敗工作無縫對接。

三、中國特色監(jiān)察權(quán)具有豐富的制度功能

國家監(jiān)察權(quán)與國家權(quán)力機關(guān)行使的權(quán)力、政府行使的行政權(quán)以及檢察權(quán)、審判權(quán)是相輔相成的。監(jiān)察委員會依法行使國家監(jiān)察權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定獲得預(yù)防腐敗所必需的合法性手段，協(xié)助其他國家權(quán)力有效運行。

首先，監(jiān)察權(quán)與全國人大和地方各級人大依據(jù)憲法和法律所享有的國家權(quán)力并不矛盾，而是相輔相成的關(guān)系。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人大和地方各級人大。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)不構(gòu)成對全國人大和地方各級人大行使的國家權(quán)力的制約，只是對在全國人大和地方各級人大中履行行政服務(wù)保障功能的公職人員的廉潔狀況進(jìn)行監(jiān)察，目的是保證各級人大機關(guān)在依法行使國家權(quán)力時有良好的制度環(huán)境。

其次，監(jiān)察權(quán)不屬于行政權(quán)的范圍。雖然監(jiān)察委員會監(jiān)督的對象主要集中在行政管理領(lǐng)域，但監(jiān)察權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下產(chǎn)生和運行的，其效力范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政權(quán)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

再次，監(jiān)察權(quán)不同于檢察權(quán)。檢察機關(guān)依據(jù)憲法和法律行使專門的法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)，對涉嫌犯罪的行為具有審查批捕、提起公訴或抗訴等權(quán)力，著重解決行為的合法性問題；而監(jiān)察委員會對行使公權(quán)力的公職人員的行為進(jìn)行一般法律監(jiān)督，對涉嫌違法犯罪的行為進(jìn)行富有實效的調(diào)查、甄別和確認(rèn)，重點解決公職人員的廉潔問題。監(jiān)察權(quán)不能代替刑事偵查權(quán)，而是輔助刑事偵查權(quán)；監(jiān)察結(jié)果為檢察機關(guān)通過司法程序作出相關(guān)決定提供依據(jù)。在我國現(xiàn)行政治體制下，之所以要實行紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)合署從事反腐敗工作，根本原因在于檢察機關(guān)很難對同級國家機關(guān)的黨委成員以及一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部采取有效的限制人身權(quán)利和自由的措施。只有讓黨的紀(jì)檢部門先期介入，才能將領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)現(xiàn)象以及各種不廉潔的行為納入反腐敗工作的范圍予以監(jiān)督。這是我國政治體制下反腐敗工作的最大特點，任何罔顧這一政治現(xiàn)實的主張都不可能真正推動反腐敗工作有效開展。不同于檢察權(quán)的批捕等權(quán)能，監(jiān)察權(quán)的調(diào)查等權(quán)能帶有一定的預(yù)防性和警示性，目的是有效對抗掌握一定公權(quán)力的黨政干部利用職權(quán)對抗反腐敗機構(gòu)對其廉政狀況的監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)完全可以相互配合、相互銜接，共同發(fā)揮對公權(quán)力的監(jiān)督作用。

最后，監(jiān)察權(quán)不可能妨礙審判權(quán)。監(jiān)察權(quán)的運行是要解決如何最大限度地發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象及違法犯罪線索的問題，通過“管人”提升審判權(quán)的公正性。

從創(chuàng)制中國特色監(jiān)察權(quán)的角度來認(rèn)識國家監(jiān)察體制改革的重大意義，可以更加有效地把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國有機結(jié)合起來，從制度上進(jìn)一步落實黨管干部原則，保證行使公權(quán)力的公職人員廉潔自律，形成從源頭防范腐敗現(xiàn)象滋生的監(jiān)督機制。中國特色監(jiān)察權(quán)通過“管住人”來促進(jìn)機關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變，通過一般性監(jiān)督為司法機關(guān)有效行使司法監(jiān)督權(quán)奠定基礎(chǔ)，有效排除各種來自權(quán)力因素的干擾，及時揭露違法犯罪行為及其危害性，從制度源頭保證掌握公權(quán)力的人真正敬畏權(quán)力、慎用權(quán)力，最大限度地將公權(quán)力行使者的行為納入廉潔政治的軌道，從而實現(xiàn)執(zhí)政黨反對各種腐敗現(xiàn)象、建設(shè)廉潔政治的治國理政目標(biāo)。只有從我國政治制度的實際出發(fā)，才能在國家監(jiān)察體制改革中準(zhǔn)確定位監(jiān)察委員會的職能，明確其權(quán)力邊界，防止監(jiān)察機關(guān)越權(quán)監(jiān)督而妨礙其他國家機關(guān)正常行使權(quán)力，以致給監(jiān)察對象造成不必要的人身權(quán)利損害。

四、中國特色監(jiān)察權(quán)是黨依法執(zhí)政、

依憲執(zhí)政的正當(dāng)性基礎(chǔ)當(dāng)前，學(xué)術(shù)界存在的將監(jiān)察權(quán)完全“國家化”的觀點，是從我國憲法規(guī)定的國家機構(gòu)體系的性質(zhì)出發(fā)得出的簡單推論。這種觀點認(rèn)為，既然我國憲法規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，那么代表人民行使國家權(quán)力的各級權(quán)力機關(guān)就是各種權(quán)力合法性的來源。而事實上，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，各級權(quán)力機關(guān)代表人民行使國家權(quán)力并沒有妨礙人民權(quán)力還可以通過其他方式得以行使。第一，從中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的性質(zhì)來看，黨對國家和社會行使的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也屬于人民權(quán)力的一部分，黨行使執(zhí)政權(quán)也是人民行使權(quán)力的一種途徑和方式。第二，黨雖然不直接行使國家權(quán)力，但對一些重要的國家治理和社會治理事項必須親力親為，以此確保執(zhí)政根基穩(wěn)固。例如，對于肩負(fù)維護國家安全職責(zé)的中央國家安全機構(gòu)，雖然一些學(xué)者和社會人士提出將該機構(gòu)“國家化”以體現(xiàn)國家安全工作的“國家性”，但根據(jù)總體國家安全觀的要求，政權(quán)安全是國家安全的核心內(nèi)容，政權(quán)安全的首要事項是執(zhí)政安全，執(zhí)政安全只能靠執(zhí)政黨自身努力。那種以為將中央國家安全機構(gòu)“國家化”就可以實現(xiàn)政權(quán)安全的想法，在理論上是不周延的、天真的，在實際生活中與我國政治運行機制相距甚遠(yuǎn)。endprint

共產(chǎn)黨執(zhí)政的特點除了抓方向、抓政策、管大事，最關(guān)鍵的是抓住國家干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。共產(chǎn)黨的立黨學(xué)說和性質(zhì)決定了黨的各項路線方針政策的落實是依靠具有堅強黨性的共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用來推動的。中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨章程》在序言中開宗明義地提出，“中國共產(chǎn)黨，是中國工人階級的先進(jìn)的有組織的部隊，是它的階級組織的最高形式”，“中國共產(chǎn)黨要求自己的每一個黨員，積極地自我犧牲地進(jìn)行工作，以實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)和黨的一切決議，達(dá)到中國民族與中國人民的徹底解放”。與資產(chǎn)階級性質(zhì)的政黨或其他性質(zhì)政黨的執(zhí)政方式根本不同，中國共產(chǎn)黨首先要求黨的各級組織以及全體黨員在治國理政實踐中自覺維護黨的各項主張，用實際行動保證黨的各項路線方針政策得到有效貫徹，帶頭模范遵守體現(xiàn)黨的政策要求的國家憲法和法律。因此，共產(chǎn)黨員以及在黨管干部原則約束下行使公權(quán)力的公職人員必須帶頭遵守黨的路線方針政策和國家憲法、法律，在自己的工作中踐行廉政。如果黨員和行使公權(quán)力的公職人員這個群體中的“關(guān)鍵少數(shù)”出了問題，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政能力就會受到削弱，執(zhí)政安全就會受到嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。因此，反腐敗工作首先要抓的是“關(guān)鍵少數(shù)”，任何黨員都不得以法律賦予的組織成員權(quán)來對抗黨組織的監(jiān)督。對掌握公權(quán)力的公職人員的廉政狀況進(jìn)行監(jiān)督，不能模仿“三權(quán)分立”體制下的權(quán)力制衡模式而設(shè)計出不同黨政機關(guān)之間相互進(jìn)行權(quán)力牽制的機制和程序。那種試圖從權(quán)力制約角度來設(shè)計解決反腐敗問題的制度路徑的主張與“四個意識”格格不入，在實踐中沒有運行的可能性。抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，就能保證黨的執(zhí)政理念在國家治理和社會治理實踐中得到有效的貫徹落實，就能維護黨中央的權(quán)威和黨在人民群眾心目中的崇高威望。

在國家監(jiān)察體制改革中設(shè)立監(jiān)察委員會并賦予其必要的監(jiān)察權(quán)，必須尊重我國目前的政治體制。這一點，當(dāng)下憲法學(xué)界盛行的“政治憲法學(xué)”理論具有某種貼合實際的解釋力，可以作為解釋中國特色監(jiān)察權(quán)的理論參考。從法律的本質(zhì)特征來看，憲法作為現(xiàn)代法治國家的根本大法有著完整的價值基礎(chǔ)，憲法不可能脫離社會政治形態(tài)而存在，其本身是一種價值法和政治法，其規(guī)范性與一個國家占主流的政治意識形態(tài)或政治力量之間不可能產(chǎn)生完全符合的邏輯上的一致關(guān)系。也就是說，即使從人民主權(quán)原則出發(fā)，人民行使權(quán)力的方式也不可能完全“國家化”“憲法化”。執(zhí)政黨的執(zhí)政行為也分擔(dān)一部分人民主權(quán)的運行功能，而一些基于全體選民意思表達(dá)的公決方式也可以排斥關(guān)于人民主權(quán)“國家化”的訴求。特別是在我國，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對國家生活和社會生活實行政治領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)必須以政治權(quán)力作為合法性基礎(chǔ)。這種政治權(quán)力從抽象意義上講，就是執(zhí)政權(quán)。執(zhí)政權(quán)在具體表現(xiàn)形式上可以分解為政治決策權(quán)、行動指揮權(quán)、關(guān)系協(xié)調(diào)權(quán)、干部管理權(quán)、行為監(jiān)督權(quán)、責(zé)任追究權(quán)。在政治權(quán)力體系中，監(jiān)察權(quán)的權(quán)能覆蓋了干部管理權(quán)、行為監(jiān)督權(quán)、責(zé)任追究權(quán)等領(lǐng)域，是執(zhí)政權(quán)意義上的一種復(fù)合型政治權(quán)力。當(dāng)然，由于監(jiān)察權(quán)所規(guī)范的對象涉及黨務(wù)系統(tǒng)以外的公職人員，所以監(jiān)察權(quán)如果不能具有國家權(quán)力的某些功能，就無法在國家體制中有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，在一定程度上、部分意義上將監(jiān)察權(quán)的權(quán)力形態(tài)“國家化”，這是中國特色監(jiān)察權(quán)的重要特點，也是監(jiān)察權(quán)能夠具有對人效力、時空效力和制度效力的保證。

在部分意義上被“國家化”，是監(jiān)察權(quán)在“制度的籠子”里合理運行的重要特征。監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系后，必須服從國家權(quán)力體系賴以存在的憲法和法律秩序，因此，監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性源自其合法性。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對黨的執(zhí)政方式提出了“依法執(zhí)政”“依憲執(zhí)政”的要求，這種要求并非從邏輯上覆蓋了黨的所有執(zhí)政方式，而是指當(dāng)黨的執(zhí)政綱領(lǐng)、政策和決策事項涉及國家治理和社會治理領(lǐng)域時，必須依托法治原則所約束的國家權(quán)力體系規(guī)則來規(guī)范具體的執(zhí)政方式和執(zhí)政行為。這種要求體現(xiàn)了黨執(zhí)政方式的科學(xué)性、合理性，可以防止因少數(shù)人決策失誤而損害絕大多數(shù)社會公眾的合法權(quán)益。監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系并不是要代替國家權(quán)力體系中監(jiān)督權(quán)的權(quán)能，只不過是利用監(jiān)察權(quán)的政治權(quán)力屬性，從制度上解決現(xiàn)有國家權(quán)力體系中監(jiān)督權(quán)的權(quán)威不足的問題。特別是對那些擔(dān)任國家機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的黨員干部而言，在監(jiān)督權(quán)監(jiān)督無效或者監(jiān)督不力的情況下，監(jiān)察委員會從黨管干部原則出發(fā)對其廉政狀況進(jìn)行必要的監(jiān)察監(jiān)督，無疑會收到“保證執(zhí)法”的制度功效。因此，監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系是有條件的，是專門針對國家機關(guān)中行使公權(quán)力的公職人員的，并沒有改變現(xiàn)有國家權(quán)力體系結(jié)構(gòu)，也沒有直接針對作為國家管理相對人的社會組織和公民個人，更不會在不同國家機關(guān)之間或者不同法律監(jiān)督機關(guān)之間制造新的監(jiān)督關(guān)系。原有國家權(quán)力體系中的監(jiān)督權(quán)從理論上和制度上已經(jīng)覆蓋了對所有掌握公權(quán)力的公職人員的人事監(jiān)督事項，自然也涵蓋了對公職人員廉政狀況的監(jiān)督，但從監(jiān)督的能力和效果來看，確實存在著與制度設(shè)計目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)的現(xiàn)象。為此，在保持原有監(jiān)督權(quán)力體系不變的情況下，在國家權(quán)力體系中引入監(jiān)察權(quán)，無疑會使原有國家權(quán)力體系中的人事監(jiān)督權(quán)更加有效。當(dāng)然，監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系也要服從權(quán)力運行規(guī)則，因此，要制定統(tǒng)一的“中華人民共和國監(jiān)察法”，對監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系的程序、機制和效力作出明確規(guī)定，特別是對監(jiān)察權(quán)與其他性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)之間的法律聯(lián)系和制度銜接作出妥當(dāng)安排，避免實踐中出現(xiàn)簡單的權(quán)力代替現(xiàn)象或權(quán)力相互沖突的問題。

監(jiān)察權(quán)進(jìn)入國家權(quán)力體系，依法對公職人員的廉政狀況進(jìn)行必要的監(jiān)督，可以在制度上進(jìn)一步強化國家機關(guān)履行憲法和法律職責(zé)，推動機關(guān)廉政建設(shè)。機關(guān)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政狀況改善了，機關(guān)在權(quán)力運行中就很容易受到憲法和法律的約束，從而有效防范和解決“合法腐敗”“制度腐敗”的問題，扎緊反腐敗工作的制度籠子和口袋，形成政治監(jiān)督與法律監(jiān)督有機結(jié)合的中國特色監(jiān)察權(quán)運行機制。從理論上看，只有弄清監(jiān)察委員會的性質(zhì)及其所行使監(jiān)察權(quán)的法律特征，才能在國家監(jiān)察體制改革中把握住改革的大方向，不在一些原則性問題上犯錯誤，真正實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革及制度設(shè)計的初衷。那種只從憲法文本出發(fā)，只重視用法理上的監(jiān)督邏輯進(jìn)行推理，甚至不自覺地運用“三權(quán)分立”理論來觀照、評價、分析國家監(jiān)察體制改革試點工作，隨意提出試點路徑的主張，缺少有價值的制度推動力。解決國家監(jiān)察體制改革面臨的合法性和正當(dāng)性問題，真正需要關(guān)注的是監(jiān)察委員會依據(jù)法律可以采取的限制監(jiān)察對象人身權(quán)利和自由的措施的法律邊界在哪里，而不是從源頭上徹底否定監(jiān)察委員會可以依法采取必要的反腐敗舉措。endprint

注釋

①參見《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案〉》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2016年11月8日。②張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2014年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_2/2014-03/17/content_1856100.htm，2014年3月17日。③《北京山西浙江三省市監(jiān)察委員會成立》，《人民日報》2017年1月25日。④如童之偉認(rèn)為：“在改革試點全面鋪開時，需要創(chuàng)制憲法根據(jù)，除修憲外別無選擇。將國家監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道，有必要制定監(jiān)察委員會組織法和其他配套的法律。”參見李張光：《熱議“國家監(jiān)察委”》，《民主與法制時報》2017年1月1日。⑤如魏昌東認(rèn)為，“監(jiān)察委成立后，其內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)該分為四大板塊：合規(guī)部、違規(guī)部、文化建設(shè)部和國際合作部”，“監(jiān)察委應(yīng)該更多調(diào)動政府、人大、政協(xié)等所有的被監(jiān)督對象，讓他們自己創(chuàng)制并不斷完善反腐的免疫制度”。參見李張光：《熱議“國家監(jiān)察委”》，《民主與法制時報》2017年1月1日。⑥如趙中權(quán)認(rèn)為，應(yīng)“考慮對現(xiàn)有分散在檢察機關(guān)等的反腐敗專門機構(gòu)進(jìn)行整合”。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。⑦按照設(shè)計，國家監(jiān)察體制改革試點地區(qū)設(shè)立的監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，同時履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)，為履行這些職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。參見李張光：《熱議“國家監(jiān)察委”》，《民主與法制時報》2017年1月1日。⑧參見李張光：《熱議“國家監(jiān)察委”》，《民主與法制時報》2017年1月1日。⑨何家弘認(rèn)為，保持監(jiān)察機關(guān)的獨立性已成為許多國家防治腐敗的做法，《聯(lián)合國反腐敗公約》也規(guī)定各締約國的反腐敗機構(gòu)應(yīng)具有必要的獨立性。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。⑩2015年全國查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域腐敗犯罪案件涉案32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%，暴露出非黨公務(wù)員的紀(jì)律約束存在空白地帶。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。肖培：《成立監(jiān)察委員會實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋》，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201701/t20170109_92539.html，2017年1月9日。參見陳光中：《制定〈監(jiān)察法〉應(yīng)貫徹人權(quán)保障原則》，財新網(wǎng)，http：//china.caixin.com/2017-08-17/101131939.html，2017年8月17日。例如，我國香港地區(qū)的《廉政公署條例》第12條規(guī)定廉政專員的職能包括：調(diào)查任何涉嫌違犯《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉（舞弊及非法行為）條例》的行為，只要有貪污投訴且有足夠數(shù)據(jù)可以追查，就一定要在廉政專員認(rèn)為切實可行的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，不受任何人或機關(guān)的干預(yù)；要審查各政府部門及公共機構(gòu)的工作常規(guī)，確保助長貪污的工作方法或程序得以修正及應(yīng)任何人要求給予防貪意見，以減小發(fā)生貪污的可能性?！氨O(jiān)御史九條”和“刺史六條”開中國古代監(jiān)察法之先河，對后世監(jiān)察制度的建立產(chǎn)生了非常重要的影響。參見張晉藩：《中國監(jiān)察法制史稿》，商務(wù)印書館，2007年，第115頁?！皻J定臺規(guī)”“都察院則例”初修于清朝乾隆時期。順治年間強化御史監(jiān)察職權(quán)，制定“十察法”，明確了巡按監(jiān)察的法律權(quán)限。何家弘認(rèn)為，正是考慮到中國有重視監(jiān)察權(quán)的傳統(tǒng)，孫中山先生才在“五權(quán)分立”主張中提出單獨設(shè)立監(jiān)察院。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。即使像英國這種老牌資本主義國家，為了防止公職人員腐敗，也不得不制定一系列專門法律，規(guī)定各種具體嚴(yán)格的制度，而不是僅僅依賴立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的權(quán)力制衡。早在1889年，英國就頒布了《公共機構(gòu)腐敗行為法》，把禁止以權(quán)謀私、貪污腐化作為政府官員、公共機構(gòu)人員職業(yè)道德的核心，明確在與公共機構(gòu)有關(guān)的交往中主動或被動收受任何形式的禮物、貸款、費用、酬勞或利益的行為屬于腐敗犯罪。英國1906年《反腐敗法》將反腐敗覆蓋的范圍從公共機構(gòu)工作人員擴大到公共機構(gòu)，1916年《防止腐敗法》將公共機構(gòu)的范圍擴大到一切地方性、公共性機構(gòu)。2001年以來，英國頒布了《反恐、犯罪和安全法》《犯罪收益法》等法律，使反腐敗立法包括了英國1998年簽署的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織通過的《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》《巴黎公約》以及《聯(lián)合國反腐敗公約》等，將反腐敗從國內(nèi)向境外延伸。英國2006年《反腐敗法》擴大了賄賂犯罪的主體范圍，規(guī)定只要利用職位為他人謀取利益并收受好處，即為犯罪。郝鐵川認(rèn)為，未來的國家監(jiān)察法立法、監(jiān)督法等相關(guān)法律的修改中，一定要建立監(jiān)察委員會向人大報告工作、受人大及其常委會監(jiān)督、對人大負(fù)責(zé)的具體制度，處理好監(jiān)察委員會“雙負(fù)責(zé)”（既向人大負(fù)責(zé)，又向上級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)）之間的關(guān)系。參見郝鐵川：《監(jiān)察委員會設(shè)立的法理透視》，《法制日報》2017年1月20日。何家弘認(rèn)為，黨的十八屆六中全會公報將監(jiān)察委員會與“權(quán)力與立法機關(guān)”“行政機關(guān)”“司法機關(guān)”并提，暗示了國家監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。參見侯兆曉：《監(jiān)察委是行政監(jiān)察的全面升級》，《民主與法制》2017年第2期。如魏昌東認(rèn)為，監(jiān)察委員會有權(quán)對行政機關(guān)和中國共產(chǎn)黨的機關(guān)因行使國家權(quán)力而作出的決定、規(guī)范性文件及重大決策事項進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察。參見魏昌東：《監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。中共中央黨校黨章研究課題組編著：《中國共產(chǎn)黨章程編介（從一大到十八大）》，黨建讀物出版社，2016年，第220—236頁。endprint

責(zé)任編輯：鄧林

The Reform of State Supervision System Should Pay Attention to

the Study on the Nature of Supervision Power

Mo Jihong

Abstract：In order to achieve joint anti-corruption， the State Supervision Commission works together with the Party′s Disciplinary Inspection Commission， which will inevitably produce the issue of co-operating power to supervision. From the perspective of political constitutional sciences， we divide the right of supervision with Chinese characteristics into two parts： one is the right of supervision of political power extended from the party′s ruling power， and its legitimacy comes from the principle of the Party assuming the responsibility for cardres′ affairs； the other is the state supervision power divided from the state system which needs to be incorporated into the state power system in the framework of the Constitution and the law and the running order established by the legal supervision system. Based on the nature and function of the power to supervision， the State Supervision Commission established in the process of the current reform of state supervision system is elected by the People′s Congress at the same level and is responsible for the People′s Congress at the same level. Due to the specific operation mechanism， the State Supervision Commission does not need to report the work to the People′s Congress at the same level， but it should report to the higher supervisory authority. The State Supervision Commission has not changed the structure of legal supervision powers in the current state power system， but has further strengthened the state organs in the state power system by supervising the cadres as party members and public officials′ exercise of public power in state organs. The personnel supervision， thus， constitutes an anti-corruption system to further enhance the efficiency of anti-corruption operation mechanism. The power to supervision with Chinese characteristics created in the reform of state supervision system cannot only further consolidate the ruling power of the party， but also can further enhance the running effect of the legal supervision power in the state power system and form a new pattern of anti-corruption work.

Key words：the reform of state supervision system； supervision commission； power to supervision； monitoring for supervision； state power systemendprint