依法治國背景下監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式分析與問題思考

任韻霖

西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637002

一、監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)涵與運(yùn)行模式分析

（一）監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)涵

監(jiān)察權(quán)中的“監(jiān)察”一詞從釋義角度在現(xiàn)代漢語詞典（第七版）中可以理解為對(duì)機(jī)關(guān)或者工作人員的監(jiān)督考察和檢舉。根據(jù)《國家監(jiān)察法》中第四條、第十一條以及第十五條可知，我國監(jiān)察權(quán)的主體以及監(jiān)察權(quán)的對(duì)象。綜上所述，在結(jié)合監(jiān)察權(quán)的字面釋義和當(dāng)前依法治國的背景前提下，監(jiān)察權(quán)主要是指我國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)察權(quán)行使主體，在憲法和監(jiān)察法規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查以及處置的權(quán)力。

（二）監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式法治化分析

監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的法治化可以分為兩大板塊：第一大板塊為監(jiān)察權(quán)配置設(shè)施的法治化，其重點(diǎn)要求監(jiān)察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有明確的法律規(guī)范以保證我國監(jiān)察權(quán)配置實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化。第二大板塊為監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的法治化，其本質(zhì)意義在于監(jiān)督并制約監(jiān)察權(quán)的行使，以防止危害社會(huì)公共利益及公民合法權(quán)益的情況出現(xiàn)。

立足于監(jiān)察法改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式呈現(xiàn)出運(yùn)行獨(dú)立、覆蓋全面以及強(qiáng)制性突出等特點(diǎn)。因此，在依法治國的背景下，應(yīng)通過不斷健全和完善監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的兩大板塊，形成完備科學(xué)的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)，努力讓監(jiān)察權(quán)在陽光下健康運(yùn)行。

二、我國監(jiān)察權(quán)在實(shí)踐法治化運(yùn)行中所存在的問題

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施與檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟的銜接問題

在我國《監(jiān)察法》頒布出臺(tái)前，檢察機(jī)關(guān)作為職務(wù)違法犯罪行為的偵查主體，其享有偵查權(quán)和審查起訴權(quán)。但在國家監(jiān)察體制改革后，形成了以監(jiān)察委為主調(diào)查，檢察院審查起訴，法院審理裁判的訴訟模式。

（二）監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督機(jī)制缺失問題

國家監(jiān)察權(quán)作為我國的一項(xiàng)重要的監(jiān)督性權(quán)力，如果缺乏一定的制約和監(jiān)督制度加以規(guī)范，就很容易造成權(quán)力濫用的不良后果。

我國《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部制約監(jiān)督規(guī)定如下：內(nèi)部監(jiān)督主要是上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式合法性的監(jiān)督；除此之外，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)還設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)；旨在對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部制約。僅三種內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定并不能滿足監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部制約要求。就監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督方式，我國《監(jiān)察法》尚未對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（三）留置措施的規(guī)范化使用問題

我國《監(jiān)察法》第二十二條就留置措施的適用情形分為三種情形，外加一個(gè)兜底情形。可以看出我國《監(jiān)察法》賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行調(diào)查職能時(shí)可以采取的一項(xiàng)強(qiáng)制性調(diào)查措施，但是就其適用情形來看，該項(xiàng)留置措施對(duì)被調(diào)查人的人身自由進(jìn)行了高度限制。在高度限制人身自由的情況下，很難保障被調(diào)查人的合法權(quán)益不受侵害，且容易造成監(jiān)察主體濫用監(jiān)察權(quán)的情況，進(jìn)而造成被調(diào)查人的人身權(quán)利受到侵犯。

三、相關(guān)國家和地區(qū)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式及對(duì)我國的啟示

（一）新加坡監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式

以新加坡的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式為例，其監(jiān)察權(quán)的行使主體為貪污調(diào)查局，具體成立于1952 年。第一，權(quán)力來源；其貪污調(diào)查局屬于總理公署，總理提名局長(zhǎng)，局長(zhǎng)對(duì)總理負(fù)責(zé)，且該局能夠獨(dú)立對(duì)貪腐類案件進(jìn)行立案和監(jiān)察，在權(quán)力方面具有較高的獨(dú)立性。第二，監(jiān)察對(duì)象及職責(zé)范圍；貪污調(diào)查局監(jiān)察對(duì)象的范圍較為廣闊，不僅包括政府工作人員在內(nèi)的公民，還包括享有外交豁免權(quán)的外國公民。第三，職權(quán)的行使；在新加坡，政府就監(jiān)察權(quán)的行使制定了一系列特別的監(jiān)督措施。

（二）瑞典監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式

再以具有代表性的國家瑞典為例，其監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。根據(jù)瑞典的《議會(huì)監(jiān)察專員法》可知，僅議會(huì)具有相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)。因此，瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員是獨(dú)立于政府，這將更好地保證監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的獨(dú)立性。此外，瑞典監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對(duì)象范圍是比較合理與寬泛的。故瑞典的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式給監(jiān)察工作提供了許多便利且在很大程度上增強(qiáng)了監(jiān)察主體的威懾力。

（三）臺(tái)灣地區(qū)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式

就以我國臺(tái)灣地區(qū)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式為例，其以監(jiān)察院為最高檢察機(jī)關(guān)，具有很高的獨(dú)立性。以立法院、司法院、行政院、考試院及其自身的工作人員為監(jiān)察對(duì)象。以彈劾糾察違法失職的公職人員和糾正機(jī)關(guān)工作人員違法行為為監(jiān)察內(nèi)容。從主體、內(nèi)容、對(duì)象等方面為一體的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式有利于監(jiān)察權(quán)的健康運(yùn)行。

（四）相關(guān)國家和地區(qū)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的啟示

完善監(jiān)察權(quán)法律規(guī)制是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式實(shí)現(xiàn)法治化的基礎(chǔ)。從瑞典和新加坡的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式可以看出，兩個(gè)國家都比較重視有關(guān)監(jiān)察權(quán)的基礎(chǔ)性法律立法，為了避免相關(guān)法律之間產(chǎn)生較多的矛盾和沖突，就應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)法律規(guī)制進(jìn)行全面思考與探究，形成一套完備的監(jiān)察法體系。

加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)行使主體的獨(dú)立性以保證國家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。無論是瑞典還是新加坡，其監(jiān)察機(jī)構(gòu)都具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，能在不受外界干擾的情況下依法獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，這對(duì)提高監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的效率化具有重要意義。

嚴(yán)密的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督體系不可或缺。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)?！睆奈覈貏e行政區(qū)香港的廉政公署可以得到啟示，為了有效地防止廉政公署濫用監(jiān)察權(quán)，其以“內(nèi)部著手、外部呼應(yīng)”的方式形成監(jiān)察權(quán)監(jiān)督體系，以對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使加以規(guī)制。

四、依法治國背景下完善我國監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的對(duì)策

（一）完善監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接工作機(jī)制

應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)察委員會(huì)從監(jiān)察階段進(jìn)入到刑事訴訟階段的銜接。第一，應(yīng)當(dāng)保證檢察機(jī)關(guān)審查起訴工作具有獨(dú)立性，即監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)干涉其獨(dú)立的進(jìn)行審查起訴工作；第二，應(yīng)細(xì)化職務(wù)犯罪類案件退回補(bǔ)充調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，即應(yīng)就退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)和期限作出更為詳盡的規(guī)定；第三，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)議結(jié)果效力進(jìn)行明確規(guī)定，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定可知：檢察機(jī)關(guān)審查起訴后決定不起訴的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

（二）從實(shí)踐方面健全監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“監(jiān)察權(quán)是一把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法。”由此可見，我國的監(jiān)察權(quán)需要一套嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制，才能使其能更好地發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的作用。

應(yīng)建立嚴(yán)密的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制。從內(nèi)部著手，制約和監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的行使需要充分調(diào)動(dòng)上下級(jí)監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的全覆蓋和有效性。設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督部門，從監(jiān)察權(quán)的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題并解決問題。

此外，還要重視外部監(jiān)督作用。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅在我國政治建設(shè)和法治規(guī)劃中具有重要意義，對(duì)深化國家監(jiān)察體制改革也具有重大意義。

（三）完善留置措施規(guī)范化使用，促進(jìn)保障被調(diào)查人的合法權(quán)益

在全面依法治國的背景下，最重要的還是應(yīng)當(dāng)保證公民在法律面前一律平等原則的實(shí)現(xiàn)。在監(jiān)督制約國家監(jiān)察權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和細(xì)化留置措施的適用情形，明確考量標(biāo)準(zhǔn)，斟酌具體情況適用何種程度的留置措施。

五、結(jié)語

本文在依法治國的背景下，從法理上對(duì)監(jiān)察權(quán)與法治化的內(nèi)涵進(jìn)行詮釋，對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式的法治化內(nèi)涵進(jìn)行分析；對(duì)我國監(jiān)察權(quán)運(yùn)行模式在改革實(shí)踐當(dāng)中存在的問題進(jìn)行思考與探究；通過對(duì)比國內(nèi)外的監(jiān)察權(quán)立法與實(shí)踐得到啟示；結(jié)合我國國情與社會(huì)實(shí)際情況對(duì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行模式進(jìn)行科學(xué)化完善，以期我國監(jiān)察權(quán)能發(fā)揮其重要作用。