用PPP投資助力田園綜合體建設(shè)

張瑩

摘要：田園綜合體是融合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)，具有準公共產(chǎn)品的特性，引入PPP投資不僅必要而且可行。本文在分析PPP投資田園綜合體建設(shè)的必要性、可行性的基礎(chǔ)上，提出了引導(dǎo)PPP投資田園綜合體建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：田園綜合體；PPP；投資政策建議

田園綜合體是推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新動能，是契合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新產(chǎn)物。2017年6月，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號），明確將田園綜合體作為農(nóng)業(yè)PPP（政府和社會資本合作）投資的六大重點領(lǐng)域之一。支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。田園綜合體具備準公共產(chǎn)品的特性，PPP模式是助力田園綜合體建設(shè)的不二選擇。

一、PPP投資田園綜合體十分必要

（一）緩解財政壓力的需要。

從資金需求來看，迫切需要PPP來增加投資。2017年中央一號文件提出，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展田園綜合體建設(shè)試點示范。要完成試點任務(wù)，僅僅靠加大財政投入力度遠遠不夠，迫切需要引入多個渠道來增加投資。PPP是通過政府投入引導(dǎo)社會資本投入田園綜合體建設(shè)的重要手段之一。

（二）提高投資效率的需要。

田園綜合體具備準公共產(chǎn)品特性，屬于準公益性項目，具有建設(shè)規(guī)模龐大、投資額度大、服務(wù)周期長、收益不確定等特點，僅由政府單一主體投資，難以避免效率低下的問題。引入PPP模式，由社會資本的逐利性來規(guī)避政府投資效率低下的問題，有利于發(fā)揮政府與社會資本的合作效應(yīng)，切實提高投資效率。

（三）降低建設(shè)風(fēng)險的需要。

風(fēng)險分擔(dān)與收益共享是PPP模式的基本特征，也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要區(qū)別。田園綜合體建設(shè)引入PPP投資，由政府負責(zé)防范和化解政策風(fēng)險，項目公司或社會資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進度等風(fēng)險，有利于降低項目建設(shè)風(fēng)險，實現(xiàn)互利共贏。

二、PPP投資田園綜合體較為可行

（一）關(guān)于田園綜合體建設(shè)的政策支持越來越多。

從政策環(huán)境來看，國家對田園綜合體建設(shè)的政策支持越來越多，為引入PPP投資創(chuàng)造了良好條件。繼2017年中央一號文件首次提出田園綜合體概念之后，我國政府相關(guān)部門陸續(xù)出臺了關(guān)于田園綜合體的文件。財政部下發(fā)的《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》明確，2017年在河北、山西等18個省份開展田園綜合體建設(shè)試點。中央財政從農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補助資金中統(tǒng)籌安排，支持試點工作；財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，將田園綜合體確定為農(nóng)業(yè)PPP投資的六大重點領(lǐng)域之一。

（二）社會資本對田園綜合體的關(guān)注度越來越高。

隨著我國市場經(jīng)濟改革的不斷深化，多種所有制經(jīng)濟取得了良好發(fā)展，私營部門正逐漸成長起來，社會資本積累了規(guī)模龐大的總量。在我國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，互聯(lián)網(wǎng)革新技術(shù)快速發(fā)展以及各行各業(yè)競爭越發(fā)激烈的大背景下，社會資本也在廣泛尋求新的投資機會。田園綜合體是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)，被認為是引領(lǐng)未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展演變、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大政策創(chuàng)新，成為吸引社會資本投資的新藍海。

（三）國內(nèi)PPP模式越來越成熟。

經(jīng)過多年的探索發(fā)展，國內(nèi)PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域不斷增多，投資范圍不斷擴大。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也進行了一些有益的探索和實踐，涌現(xiàn)了一批較為成功的案例，并由此獲得了寶貴的經(jīng)驗，為后續(xù)推進PPP模式打下了堅實基礎(chǔ)。采用PPP模式，通過競爭性方式擇優(yōu)選擇具備項目經(jīng)營能力和履約能力的社會資本，將農(nóng)村的資源優(yōu)勢與社會資本在資金、籌劃、運營等方面的優(yōu)勢結(jié)合，有利于更好地推動田園綜合體發(fā)展。

三、引導(dǎo)PPP投資田園綜合體建設(shè)

田園綜合體建設(shè)屬于項目投資大、回收周期長、見效比較慢的項目，要積極引導(dǎo)PPP投資田園綜合體建設(shè)，使其成為擴充田園綜合體建設(shè)融資渠道、促進田園綜合體發(fā)展的重要推手。

（一）加強法制建設(shè)。

PPP模式有效運作需要有一套清晰、完整、統(tǒng)一的政策法規(guī)，這是發(fā)揮PPP優(yōu)勢的必要保證。我國目前主要采用部委發(fā)“通知”、“意見”制定政策的方式來指導(dǎo)PPP項目的建設(shè)和運營，其法律效力較低。PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標、稅收優(yōu)惠、合同管理、項目運營、風(fēng)險分擔(dān)、政府支持等問題做出特別的法律規(guī)定，以保障投資各方利益和項目可持續(xù)運行。建議加強法制建設(shè)，通過立法確保PPP投資田園綜合體項目時各方利益尤其是農(nóng)民利益不受損害。

（二）加大政府財政投入與政策支持。

田園綜合體項目資金需求量一般較大，要加大政府財政投入與政策支持，通過提高田園綜合體項目融資吸引力，引導(dǎo)社會資本投入，促進田園綜合體PPP項目落地。一是強化財政資金的撬動和引導(dǎo)作用，探索采取資本金注入、直接投資、投資補助補貼、貸款貼息等多種方式，實現(xiàn)社會資本投資的合理回報。二是充分發(fā)揮稅收政策的工具性功能，通過實行投資額一定比例的所得稅減免等政策，減少社會資本的投資成本。三是優(yōu)化融資政策，探索實行PPP項目預(yù)期收益、整體資產(chǎn)等多種抵押形式，有效擴大PPP項目貸款抵押物范圍，同時簡化貸款辦理流程，縮短審批時間，降低社會資本的融資成本。

（三）完善風(fēng)險防控機制。

田園綜合體建設(shè)周期長、投資回收慢，引入PPP投資需完善多渠道擔(dān)保、失信懲戒、信息披露、正向激勵等風(fēng)險防控機制。政府主導(dǎo)的融資性擔(dān)保公司要提供全額擔(dān)保，與社會資本投資人簽訂無限連帶責(zé)任擔(dān)保合同，制定股本金回購擔(dān)保等多渠道擔(dān)保制度；要完善失信懲戒制度和信息披露制度，提高違約成本，約束PPP項目融資主體按時按期還款；要加快設(shè)立PPP農(nóng)業(yè)項目擔(dān)?；?，對因地方政府失信行為而造成的不良貸款，可由基金給予相應(yīng)的補償。

（四）強化政府監(jiān)管。

要通過監(jiān)管確定承諾機制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低融資成本，建立投資、建設(shè)、運營激勵機制。政府監(jiān)管要保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運營成本，保證企業(yè)按時回收固定成本。同時，加強社會資本準入資格審查，尤其是對社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地發(fā)展田園綜合體之前，要對其投資動機、資金情況、經(jīng)營能力等方面作出評估，對實施情況實行全程監(jiān)控，做到優(yōu)勝劣汰。

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（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）

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