我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的“黃轉(zhuǎn)綠”問題研究

胡月　田志宏

摘要：黨的十六大以來，我國啟動(dòng)實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和國內(nèi)支農(nóng)強(qiáng)度的大幅提高，尤其是國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)條件的變化以及農(nóng)業(yè)談判過程中對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題的爭(zhēng)論，以“黃箱”補(bǔ)貼為主的支農(nóng)政策結(jié)構(gòu)面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行較大幅度的調(diào)整，“黃轉(zhuǎn)綠”補(bǔ)貼政策改革是在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下的一個(gè)調(diào)整方向。本文結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策面臨的突出問題，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的水平和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，提出了“黃轉(zhuǎn)綠”政策調(diào)整的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則；政策目標(biāo)；政策效率

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策由“黃”轉(zhuǎn)“綠”的必要性

（一）“黃箱”支持總量大，貿(mào)易爭(zhēng)端增多

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國“黃箱”補(bǔ)貼增長(zhǎng)速度較快，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。從WTO口徑看，“黃箱”總量從2000年的-92.9億元增長(zhǎng)至2010年的1230.1億元，已超同期的美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國家（表1）。近年來，由于我國“托市”性收購價(jià)格連續(xù)提高并有較大的收購數(shù)量，導(dǎo)致對(duì)部分產(chǎn)品的“黃箱”支持超出微量允許8.5%的上限?？焖僭鲩L(zhǎng)的“黃箱”補(bǔ)貼也引起了WTO成員國的關(guān)注，我國可以根據(jù)國際規(guī)則和國情需要據(jù)理力爭(zhēng)，但繼續(xù)擴(kuò)大“黃箱”補(bǔ)貼的政策空間有限，需要及時(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”。

（二）國家財(cái)政收入的壓力約束，價(jià)格支持政策的負(fù)擔(dān)重

進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列價(jià)格支持政策，以保護(hù)糧食價(jià)格和市場(chǎng)穩(wěn)定。隨著國內(nèi)外糧食價(jià)差加大，國內(nèi)主要糧食品種收儲(chǔ)量不斷增加，價(jià)格支持補(bǔ)貼給國家財(cái)政帶來了巨大壓力。中儲(chǔ)糧及其委托收購公司的庫存嚴(yán)重積壓，額外增加了庫存監(jiān)管費(fèi)、利息費(fèi)以及庫存期間的降等降級(jí)等價(jià)差虧損開支，花費(fèi)了大量財(cái)政資源。同時(shí)，由于糧食順價(jià)銷售難，導(dǎo)致糧食陳化問題突出。2015年，中央公共預(yù)算支持用于糧油物資儲(chǔ)備的支出達(dá)到1836.1億元，比上年增長(zhǎng)58.2%；而同年中央一般公共預(yù)算收入僅增長(zhǎng)7.4%，糧油物資儲(chǔ)備支出增長(zhǎng)速度高出一般公共預(yù)算收入近50個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度放緩。國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和支持能力客觀上不及以前，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的包袱越來越沉重，增長(zhǎng)難度加大。

（三）由“保供給、促增收”向“提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變

2004年以來，國家出臺(tái)了一系列保障糧食供給的惠農(nóng)富農(nóng)政策，逐步建立起一套以“保供給、促增收”為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，在增加糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、資源條件惡化等問題不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策也暴露出執(zhí)行效果弱、針對(duì)性不強(qiáng)、可持續(xù)性差等問題。

為此，中央開始對(duì)農(nóng)政措施的指導(dǎo)思想進(jìn)行了調(diào)整。2015年“一號(hào)文件”指出“做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來”；2016年“一號(hào)文件”指出“持續(xù)夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力”；2017年“一號(hào)文件”指出“以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加大農(nóng)村改革力度，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力”?？梢钥闯?，我國正努力構(gòu)建以“提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)政策體系，從“保供給、促增收”到“提高競(jìng)爭(zhēng)力”的指導(dǎo)思想的變化要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策隨之進(jìn)行調(diào)整。

二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”要解決的突出問題

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”既是現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然選擇，要重點(diǎn)解決以下突出問題。

（一）主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛，政府價(jià)格扭曲市場(chǎng)行為

新一輪“糧改”以來，我國先后實(shí)行了最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策，政府定價(jià)為糧食價(jià)格提供了托市支持，使得糧食價(jià)格不斷上漲。稻谷收購價(jià)自2008年開始連續(xù)7年提高；小麥?zhǔn)召弮r(jià)自2007年開始連續(xù)8年提高，糧價(jià)出現(xiàn)“只漲不跌”現(xiàn)象。糧價(jià)上漲預(yù)期使得農(nóng)戶不顧積壓，盲目生產(chǎn)，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性糧食過剩?？梢钥闯?，價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度大，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

當(dāng)前我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大，國內(nèi)平均價(jià)格比國際市場(chǎng)高30%到50%。與此同時(shí)，收購價(jià)格仍處于較高水平，這進(jìn)一步拉大了國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，形成了“國內(nèi)入庫、洋貨入市”的尷尬局面。

（二）補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理，“綠箱”政策使用不足，特定產(chǎn)品“黃箱”剩余空間小

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是已實(shí)施的“綠箱”政策水平不高，多個(gè)方面的政策措施未用足（表2）。“綠箱”支出結(jié)構(gòu)中，大部分偏向政府一般服務(wù)，對(duì)農(nóng)民直接支付明顯不足。2015年“綠箱”支出中，政府一般服務(wù)支出占比超過50%，不掛鉤的收入支持僅占1%。在政府一般服務(wù)支出中，其他費(fèi)用項(xiàng)下的支出過多，而對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、科研技術(shù)推廣、培訓(xùn)等方面的支出很低。

此外，我國在收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、用于生產(chǎn)者退休計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、用于投資援助計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整等3類項(xiàng)目下還沒有出臺(tái)任何政策措施，支出為零；用于資源停用計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助近年才有少量使用。整體來看，未來“綠箱”政策有著很大的支持空間。

二是“黃箱”補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡，多數(shù)特定產(chǎn)品AMS突破上限，非特定產(chǎn)品“黃箱”政策使用不充分。在中國向WTO的通報(bào)中，特定產(chǎn)品AMS主要由價(jià)格支持和財(cái)政支付性補(bǔ)貼構(gòu)成。對(duì)于大部分產(chǎn)品來說，財(cái)政支付性補(bǔ)貼是AMS中較為固定的組成部分，年度間變化大的是價(jià)格支持水平。因此，特定產(chǎn)品“黃箱”的補(bǔ)貼空間主要在于價(jià)格支持水平的高低。近年來我國“托市”價(jià)格連創(chuàng)新高，多數(shù)產(chǎn)品的AMS已超過微量允許約束。據(jù)測(cè)算，2013—2015年我國對(duì)玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。從非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼來看，“黃箱”空間利用仍很不充分。目前出臺(tái)的財(cái)政支付性補(bǔ)貼中，只有農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、其他投入品補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼屬于非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼。以2015年為例，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（不包括漁業(yè)）為96175.7億元，按8.5%的非特定產(chǎn)品的“黃箱”約束上限為8174.9億元，而實(shí)際的非特定產(chǎn)品的“黃箱”補(bǔ)貼僅為1850億元左右，離補(bǔ)貼上限還有很大距離。endprint

（三）補(bǔ)貼對(duì)象缺乏有效調(diào)整，“黃箱”政策未能精準(zhǔn)聚焦

“黃箱”補(bǔ)貼能夠有效激勵(lì)生產(chǎn)，但受各種條件制約，“黃箱”補(bǔ)貼在實(shí)際執(zhí)行中往往演變?yōu)榘凑粘邪赜?jì)稅面積平均發(fā)放的“普惠制”補(bǔ)貼，不利于發(fā)揮補(bǔ)貼效能。這種補(bǔ)貼方式強(qiáng)調(diào)公平，適用于過去我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小的基本國情。然而近年來，我國土地流轉(zhuǎn)速度加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式逐漸向規(guī)?；D(zhuǎn)變。目前，大約有30%的承包農(nóng)戶全部或部分流轉(zhuǎn)出了自己土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)的總面積大約占農(nóng)民承包面積的1/3。在這種情況下，如果還按照平均發(fā)放的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，那么將難以適應(yīng)新型經(jīng)營主體的內(nèi)在需求，也不符合新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。尤其是，新型經(jīng)營主體對(duì)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新動(dòng)能等方面具有重要作用，“普惠制”原則難以保護(hù)新型主體的種糧積極性。

（四）補(bǔ)貼政策的短期性特征明顯，缺乏戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

目前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策短期性特征明顯，各項(xiàng)政策往往是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的突出問題出臺(tái)的，相關(guān)的政策文件常常是每年甚至不到一年就有變動(dòng)。這種事后型的政策制定模式，雖然在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了積極作用，但缺乏長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府補(bǔ)貼未能形成有效預(yù)期。在這種情況下，臨時(shí)性的補(bǔ)貼政策很容易促使農(nóng)民行為短期化，導(dǎo)致扭曲生產(chǎn)的結(jié)果。

從政策體系結(jié)構(gòu)上看，針對(duì)某個(gè)特定問題設(shè)計(jì)出臺(tái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策往往存在政策目標(biāo)交叉、重疊的不合理現(xiàn)象，對(duì)形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制作用不大。以我國典型的農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”為例，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼這3項(xiàng)政策按照承包地面積發(fā)放后，功能高度一致，農(nóng)戶也分不清各項(xiàng)政策間的區(qū)別，難以獲得預(yù)期的政策效果。

三、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”的總體思路

要按照“綠箱目標(biāo)、價(jià)補(bǔ)分離、重點(diǎn)支持、綜合配套”的思路，分階段、分重點(diǎn)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“黃轉(zhuǎn)綠”，把握好“黃箱”政策和“綠箱”政策的使用時(shí)機(jī)。從政策工具看，應(yīng)先從實(shí)際效果差、受WTO實(shí)質(zhì)性約束大的措施改起，再逐步推廣至其他政策措施；從品種看，應(yīng)該先從對(duì)市場(chǎng)扭曲程度大、庫存壓力大的品種改起，再向其他品種推進(jìn)。

（一）盯準(zhǔn)“綠箱”目標(biāo)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量

對(duì)于重要的口糧產(chǎn)品，掛鉤支持仍是當(dāng)前的主要補(bǔ)貼方式，其支持空間受到世貿(mào)規(guī)則的限制。盯準(zhǔn)“綠箱”目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整的價(jià)值在于：（1）更好地適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則。在多哈回合農(nóng)業(yè)談判過程中，補(bǔ)貼問題一直是各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。作為WTO成員國，一國新補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，必須遵循入世承諾。大幅削減扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易的“黃箱”政策，是各成員的基本共識(shí)。（2）為今后增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)留政策空間。由于“綠箱”政策是不需要做出削減承諾的國內(nèi)支持政策，當(dāng)前我國“綠箱”補(bǔ)貼總量低，且還有4項(xiàng)政策未被充分使用。在“綠箱”越來越被重視和廣泛使用的情況下，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政情況積極拓展“綠箱”政策。（3）符合“提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力”的發(fā)展要求，有利于實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研投入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一般服務(wù)支持政策的基礎(chǔ)上，增加對(duì)農(nóng)民的直接支付和收入保險(xiǎn)等“綠箱”措施，使農(nóng)業(yè)發(fā)展由增產(chǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加快建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制

在改革的基本方向上，應(yīng)以市場(chǎng)定價(jià)和保障農(nóng)民基本收益為目標(biāo)，漸進(jìn)式的推進(jìn)價(jià)格支持政策改革。對(duì)稻谷和小麥最低收購價(jià)政策，要按照“價(jià)補(bǔ)分離”原則逐步分離“促增收”功能，逐年降低最低收購價(jià)至生產(chǎn)成本，使價(jià)格回歸到市場(chǎng)水平，消除對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲影響。對(duì)于已經(jīng)實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”的大豆、棉花和玉米，要重點(diǎn)探索與當(dāng)期面積和產(chǎn)量脫鉤的操作辦法。大豆、棉花的目標(biāo)價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼以及對(duì)玉米實(shí)施的生產(chǎn)者補(bǔ)貼的出發(fā)點(diǎn)是防止市場(chǎng)化改革后，農(nóng)民收入出現(xiàn)大幅度下降。因此，在政策的實(shí)際執(zhí)行中，可以借鑒發(fā)達(dá)國家按照歷史交售量和面積補(bǔ)貼生產(chǎn)者的方式，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，減少政策的操作成本和市場(chǎng)扭曲程度。值得指出，由于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與當(dāng)期價(jià)格水平掛鉤，屬于“黃箱”政策范疇，是WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則進(jìn)一步約束的農(nóng)業(yè)支持政策。從發(fā)達(dá)經(jīng)驗(yàn)的改革經(jīng)驗(yàn)看，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)際上是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的過渡性政策，未來將被脫鉤為主的直接收入補(bǔ)貼替代。

（三）促進(jìn)補(bǔ)貼向新型經(jīng)營主體傾斜

目前，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本上實(shí)行的是“普惠制”，補(bǔ)貼資金對(duì)擁有承包地的農(nóng)戶平均發(fā)放。隨著土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的加快，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的發(fā)放方式難以保護(hù)新型經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，不利于農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼政策急需從“普惠制”向“普惠制”和“特惠制”結(jié)合轉(zhuǎn)型。

因此，要完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持方式，提高補(bǔ)貼政策的指向性和精準(zhǔn)性。在不降低對(duì)農(nóng)民總體支持力度的前提下，向規(guī)模經(jīng)營的新型主體適度傾斜。例如，支持符合條件的新型主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立針對(duì)新型經(jīng)營主體的信貸、保險(xiǎn)和補(bǔ)貼等服務(wù)。

（四）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的系統(tǒng)性

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整轉(zhuǎn)型的過程中，要注重改革的系統(tǒng)性和整體性，避免不同目標(biāo)彼此沖突、互不兼容。比如，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的改革，表面上是只針對(duì)最低收購價(jià)和目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的調(diào)整，但實(shí)際操作中還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)相關(guān)的配套措施，完善應(yīng)急托預(yù)案。深入推進(jìn)“黃轉(zhuǎn)綠”政策轉(zhuǎn)型，不僅要處理好中央與地方、政府與市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)上游與下游之間的關(guān)系，還要梳理清國際規(guī)則與國內(nèi)發(fā)展需要、財(cái)政負(fù)擔(dān)與保障農(nóng)民收益之間的關(guān)系。構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的政策框架，最大限度降低政策的操作成本，提高政策效能。

四、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”的對(duì)策建議

在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整要圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的目標(biāo)，向重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)品種和重要經(jīng)營主體傾斜。

（1）探索實(shí)施目標(biāo)收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼。收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼屬于“綠箱”政策，可以規(guī)避微量允許水平8.5%的限制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用。中長(zhǎng)期看，應(yīng)加快研究種糧目標(biāo)收入保險(xiǎn)，以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物，通過指數(shù)保險(xiǎn)的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。政策操作上，要合理確定政府保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼水平，既要激勵(lì)農(nóng)戶參與，同時(shí)也要農(nóng)戶負(fù)擔(dān)合理水平。endprint

（2）擴(kuò)大實(shí)施輪作休耕補(bǔ)貼?；诋?dāng)前糧食供給相對(duì)充裕的寬松環(huán)境，通過收入補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民輪作休耕。目的在于緩解過緊的資源環(huán)境壓力，促進(jìn)耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。補(bǔ)貼政策應(yīng)按照“綠箱”政策條款設(shè)計(jì)，不與任何農(nóng)產(chǎn)品品種掛鉤，重點(diǎn)面向重金屬污染、地下水漏斗區(qū)及生態(tài)嚴(yán)重退化土地。休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與原有種植收益相當(dāng)，補(bǔ)貼資金分配到省，由各省統(tǒng)籌安排。

（3）發(fā)展向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的大災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。調(diào)整部分財(cái)政救災(zāi)資金予以支持，提高保險(xiǎn)覆蓋面和理賠標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新“基本險(xiǎn)+附加險(xiǎn)”產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)主要糧食作物保障水平涵蓋地租成本和勞動(dòng)力成本；研究出臺(tái)對(duì)地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)林產(chǎn)品保險(xiǎn)的中央財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策；穩(wěn)步開展農(nóng)民互助合作保險(xiǎn)試點(diǎn)等。

（4）新設(shè)農(nóng)戶基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)貼。針對(duì)我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)實(shí)情況，建議增設(shè)農(nóng)戶基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)貼制度。鼓勵(lì)農(nóng)戶加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，尤其針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品，以及開展適度經(jīng)營規(guī)模的新型經(jīng)營主體，要加大補(bǔ)貼力度。

（5）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)補(bǔ)貼。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高的問題突出，耕地租金是美國的5倍之多，人工費(fèi)也處于快速上漲階段。2015年，我國主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品單位產(chǎn)品的總成本比美國高33%—123%。通過科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治等方式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，這是提高我國農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。要把加強(qiáng)公共服務(wù)作為優(yōu)先領(lǐng)域，顯著提高農(nóng)業(yè)科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策在“綠箱”補(bǔ)貼中的占比。

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（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：凌玉endprint