財(cái)政資金投改股機(jī)制創(chuàng)新研究

摘要：支農(nóng)資金“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)是有效轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式、增加農(nóng)民收入、壯大集體經(jīng)濟(jì)和緊密產(chǎn)業(yè)利益鏈的有益探索，也是一個(gè)方向性的路徑措施，需要及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、提煉和完善，為中央一號文件提出的財(cái)政支農(nóng)資金“整合、撬動”提供具體辦法和路徑，從而進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率和效益，進(jìn)一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。近年來，寧夏在農(nóng)業(yè)支農(nóng)項(xiàng)目資金“投改股”試點(diǎn)等方面進(jìn)行了有益的探索，取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。為此，我們開展財(cái)政資金投改股機(jī)制創(chuàng)新研究課題，以寧夏為例，充分借鑒區(qū)外好的經(jīng)驗(yàn)和做法，分析目前財(cái)政資金投改股在實(shí)踐中存在的問題及原因，提出完善財(cái)政資金投改股機(jī)制創(chuàng)新的具體對策建議，為開展此項(xiàng)工作提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：支農(nóng)資金改革；做法；建議

黨的十八屆三中全會提出：探索建立股權(quán)量化的制度和辦法，切實(shí)給每位符合條件的成員公平參與股權(quán)量化的機(jī)會，使農(nóng)民成為資產(chǎn)的持有者、使用者、管理者和受益者。開展財(cái)政資金“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)，一可改變財(cái)政資金傳統(tǒng)投入方式，變“無償補(bǔ)助”為“有償股權(quán)”，變“一次性”投入為“可持續(xù)性”增收，有效激活和放大財(cái)政資金使用效率；二可將財(cái)政投入到農(nóng)村的發(fā)展類、扶持類資金量化為村集體和農(nóng)民持有的股權(quán)，既壯大村集體經(jīng)濟(jì)，也使廣大農(nóng)民有更多獲得感；三可將分部門、分類別、分項(xiàng)目的分散資金有效整合，并引導(dǎo)閑散資金、自籌資金和社會資金參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動作用。

從改革脈絡(luò)看，“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)是財(cái)政資金在“撥改投”、“無償變有償、資金變基金”改革基礎(chǔ)上改革路徑的延伸和措施提升，是有效轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式、增加農(nóng)民收入、壯大集體經(jīng)濟(jì)和緊密產(chǎn)業(yè)利益鏈的有益探索。從具體形式看，目前財(cái)政資金“投改股”主要有兩種形式：一是將財(cái)政投入特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)性支農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金打包作股，以一定比例折算給村、社（企）和農(nóng)戶按股享受收益，并對貧困戶給予重點(diǎn)傾斜照顧，讓農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定收益；二是將財(cái)政支農(nóng)資金由過去單純的獎(jiǎng)補(bǔ)改為股權(quán)投資或產(chǎn)權(quán)投資，模式又包括財(cái)政股權(quán)投資和財(cái)政產(chǎn)權(quán)投資兩種。從各地實(shí)踐看，近年來，重慶、貴州、江蘇、海南、寧夏等?。ㄊ?、區(qū)）在創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金方式方面做了有益探索，特別是重慶市永川區(qū)將財(cái)政補(bǔ)助給農(nóng)業(yè)企業(yè)（合作社）資金，劃出一定比例以股份形式交給流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民和當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織持有，變“無償補(bǔ)助”為“有償股權(quán)”，變“企業(yè)獨(dú)營”為“混合經(jīng)營”，變“一方獨(dú)享”為“多方共贏”的做法，有效探索財(cái)政支農(nóng)資金使用由無償?shù)接袃?、作用由資產(chǎn)到資本、資金持有由少數(shù)到多數(shù)、利益聯(lián)結(jié)由松散到緊密的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政府扶持、社企發(fā)展、農(nóng)民增收、集體壯大的多方共贏局面，值得學(xué)習(xí)和借鑒，需及時(shí)總結(jié)提煉，為中央一號文件提出的財(cái)政支農(nóng)資金“整合、撬動”和更好地惠及廣大農(nóng)戶、特別是貧困戶提供優(yōu)化辦法和路徑，從而進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率和效益，進(jìn)一步推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)小康。

一、若干問題

當(dāng)前，開展財(cái)政資金“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)工作中還存在一些值得關(guān)注的問題：

（一）積極性問題。開展財(cái)政資金投改股改革試點(diǎn)工作中一個(gè)難點(diǎn)是財(cái)政資金投放渠道的改變和投放方式的轉(zhuǎn)換，需財(cái)政和農(nóng)業(yè)部門增強(qiáng)改革的主動意識和創(chuàng)新意識。傳統(tǒng)意義上資金直接到農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，資金使用分配權(quán)全部歸經(jīng)營主體；而通過改革，部分利益分割和監(jiān)督使用權(quán)的擴(kuò)大會遭到部分經(jīng)營主體的抵觸和不合作。因此，試點(diǎn)開展中既要維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶的利益，又要調(diào)動農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體參與股權(quán)化改革的積極性，更重要的是要改變財(cái)政資金投放渠道和投放方式的“慣性”和“惰性”。

（二）機(jī)制構(gòu)建問題。財(cái)政資金投改股改革試點(diǎn)的核心和根本要義是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和一二三產(chǎn)業(yè)融合通過規(guī)范、合理、穩(wěn)定、有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制惠及農(nóng)民群眾、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)核、規(guī)范農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展，從而提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而總體上長遠(yuǎn)地帶動農(nóng)民增收。在改革試點(diǎn)中如利益聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建不好，村集體、農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體因利益“捆綁”不好不僅置身事外，而且有抵觸情緒，不僅產(chǎn)生不了好的效益，還會因?yàn)樾滦徒?jīng)營主體、村集體和農(nóng)戶之間利益分割帶來大量的工作協(xié)調(diào)任務(wù)，并引發(fā)很多社會矛盾，反而起到事倍功半的后果。

（三）股權(quán)盤活問題。財(cái)政資金股權(quán)量化到個(gè)人，從嚴(yán)格意義上看，普遍采取的利益股（干股）而不是權(quán)利股的方式進(jìn)行。隨著農(nóng)村人員流動的加速，量化到戶的農(nóng)戶隨時(shí)有可能遷移到城里或域外，量化股權(quán)權(quán)益有的需有序退出，而退出更需合理承接；同時(shí)，作為一種具有資產(chǎn)屬性的股權(quán)，在繼承、抵押、擔(dān)保方面也有合理拓展功能的空間，進(jìn)一步盤活產(chǎn)權(quán)的問題初步顯現(xiàn)出來。

（四）量化邊界問題。財(cái)政資金投改股改革試點(diǎn)中股權(quán)量化一般從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的維度從流轉(zhuǎn)土地的面積來界定股權(quán)量化的農(nóng)戶邊界，貧困戶可以按照建檔立卡的要求來界定收益邊界。但如果缺乏土地流轉(zhuǎn)面積這一參照值，投改股改革試點(diǎn)中股權(quán)量化的農(nóng)戶邊界界定有時(shí)成為難題，是所轄全部村民還是部分村民，是村民概念還是村集體組織成員概念，需要慎重明確厘清。

（五）演化融合問題。財(cái)政資金投改股改革試點(diǎn)工作需要在拓展農(nóng)戶所持股權(quán)權(quán)能以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定改革的大背景下順利展開，因此，需同時(shí)甚至超前加大有關(guān)方面的改革力度；同時(shí)，亟需進(jìn)一步豐富農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持方式和環(huán)節(jié)，以此擴(kuò)展投改股的具體運(yùn)作形式和內(nèi)涵。

二、機(jī)制完善

當(dāng)前，財(cái)政支農(nóng)資金供需矛盾突出，新一輪財(cái)政扶貧又要求做到精準(zhǔn)‘滴灌。因此，要充分發(fā)揮財(cái)政資金的集聚效應(yīng)，用最少的錢取得最大的產(chǎn)業(yè)扶持和扶貧效果，必須在財(cái)政資金投入使用方式上進(jìn)行改革和創(chuàng)新。要按照“資金變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)戶有股份、農(nóng)民得權(quán)益”的思路，以資產(chǎn)股權(quán)為紐帶，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營收益與農(nóng)戶增收和壯大村集體經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，積極盤活農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的資源、資金、資產(chǎn)，活用財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，激起經(jīng)營主體活力，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)動力，激活農(nóng)民積極性，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。endprint

（一）進(jìn)一步梳理應(yīng)用范圍。財(cái)政資金投改股試點(diǎn)不是所有財(cái)政支農(nóng)資金都適宜實(shí)施，需要認(rèn)真梳理分類。從試點(diǎn)實(shí)踐看，適應(yīng)開展投改股的財(cái)政支農(nóng)資金主要為經(jīng)營性、生產(chǎn)性資金，用于支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金以及產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)到戶的扶貧專項(xiàng)等資金。而用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的純公益性支農(nóng)資金項(xiàng)目、用于直接補(bǔ)貼到戶的資金及對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體貸款貼息等專項(xiàng)資金不宜開展投改股?？偟陌盐赵瓌t不是簡單利益分割，而是激活和放大資金使用效益，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動農(nóng)戶增收。

（二）進(jìn)一步完善運(yùn)行辦法。要及時(shí)建立分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的財(cái)政資金股權(quán)化改革使用管理制度和運(yùn)行機(jī)制。資金使用操作堅(jiān)持民主管理、公開透明、分類指導(dǎo)和保值增值的原則，讓農(nóng)戶從財(cái)政支農(nóng)投資改股權(quán)中得到更多的實(shí)惠和可持續(xù)受益。最關(guān)鍵把握的原則是開展投改股試點(diǎn)中現(xiàn)階段輕易不能改變資金的使用性質(zhì)和范圍。選擇項(xiàng)目實(shí)施主體要堅(jiān)持三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是有實(shí)力。擇優(yōu)選擇從事農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，確保明確的發(fā)展思路、目標(biāo)，具備較強(qiáng)的技術(shù)支撐和管理經(jīng)驗(yàn)；二是有效益。即扶持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在可預(yù)見的未來能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)盈利，確保穩(wěn)定分紅；三是有意愿。農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體要具備較強(qiáng)的社會責(zé)任感，主動履行分紅義務(wù)，真心帶領(lǐng)農(nóng)民共同發(fā)展。

（三）進(jìn)一步提高實(shí)施效益。要加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，加快搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、抵押、擔(dān)保平臺，進(jìn)一步豐富農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體扶持方式和環(huán)節(jié)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體健康穩(wěn)步發(fā)展；多形式探索建立農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，努力形成按股分紅、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體，讓資產(chǎn)成為帶動農(nóng)民增收的權(quán)益保障；進(jìn)一步開展第三方績效評估，通過支農(nóng)資金績效評價(jià)、支農(nóng)資金使用情況分析，強(qiáng)化支農(nóng)資金管理，提高財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和資金使用效益。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍。財(cái)政資金投改股改革試點(diǎn)工作要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，按照全面步入小康社會的總體要求，盡可能地覆蓋農(nóng)村貧困人口。要按照精準(zhǔn)扶貧要求，設(shè)置“貧困戶優(yōu)先股”和“貧困戶股份”，通過財(cái)政支農(nóng)資金股權(quán)量化的方式，賦予建檔立卡農(nóng)村貧困戶更加充分而有保障的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，不斷拓寬農(nóng)村貧困戶持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道。

三、若干建議

開展財(cái)政資金“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)是一個(gè)方向正確、成效初現(xiàn)、亟待放大的工作，需要上下協(xié)同推進(jìn)。

（一）國家層面設(shè)立專項(xiàng)并系統(tǒng)試點(diǎn)。中央一號文件明確提出要積極開展財(cái)政資金“投改股”創(chuàng)新試點(diǎn)。因此，建議國家層面要及時(shí)總結(jié)并建立完善的財(cái)政資金投改股運(yùn)行辦法制度，在現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)中列出專項(xiàng)，逐步在細(xì)化實(shí)施方案的基礎(chǔ)上在全國系統(tǒng)開展試點(diǎn)工作，變“點(diǎn)上突破”為“面上推開”，加快構(gòu)建“村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體+農(nóng)戶”的緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)財(cái)政投入更有延展性、更具公益性、更有實(shí)效性。

（二）省級層面提高支農(nóng)資金整合能力。勇于打破“壇壇罐罐”，從省級層面積極推行財(cái)政支農(nóng)資金多渠道、多層次、多種來源的資金整合，有效解決以往各自為政、條塊分割、效率低下問題，并帶動縣（市、區(qū)）政府和社會金融對農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收；在資金存量中進(jìn)一步增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)性資金的股權(quán)量化比例，讓農(nóng)戶獲得更多量化利益股；建議將財(cái)政扶貧資金、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資金納入股權(quán)量化范疇，拓寬資金來源渠道。

（三）縣級層面構(gòu)架村集體經(jīng)濟(jì)組織。構(gòu)建“村集體經(jīng)濟(jì)組織+農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體+農(nóng)戶”的緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，關(guān)鍵要在原有村黨支部、村委會的基礎(chǔ)上加快建立完善“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政經(jīng)分離、管理科學(xué)”的村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)，及時(shí)賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，在完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上確保投改股改革樞紐區(qū)和關(guān)鍵點(diǎn)的安全有效持續(xù)運(yùn)作。

（本文系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司2017年農(nóng)業(yè)政策熱點(diǎn)問題座談會交流成果）

責(zé)任編輯：凌玉endprint