檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的歷史回顧與實踐啟示

彭新華

編者按： 發(fā)源于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經驗”是全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟。經過半個世紀的發(fā)展，新時代“楓橋經驗”也被賦予了新內涵，成為加強和創(chuàng)新社會治理的典范。

今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年，習近平同志指示堅持和發(fā)展“楓橋經驗”15周年。傳承、弘揚并積極踐行“楓橋經驗”，把“楓橋經驗”融入到檢察環(huán)節(jié)社會治安綜合治理中，以新理念、新方式化解矛盾糾紛，是新時代檢察工作的重要內容。本期專題選取“‘楓橋經驗與社區(qū)矯正監(jiān)督”“‘楓橋經驗語境下的檢調對接平臺建設”等視角，探討在檢察環(huán)節(jié)如何促進構建多元化糾紛解決體系，以形成新時代檢察版“楓橋經驗”。

摘 要：“楓橋經驗”誕生于1963年，至今55周年。 “楓橋經驗”的每一個發(fā)展階段都離不開檢察成份及其作用。本文在梳理檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”發(fā)展歷程的基礎上，總結提煉檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的經驗做法，并探索新時代檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的內在規(guī)律。

關鍵詞：楓橋經驗 檢察實踐 發(fā)展歷程

一、歷史回顧：梳理檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的發(fā)展歷程

（一）“楓橋經驗”的初步形成時期（上世紀60年代初-70年代末）

起源之初的“楓橋經驗”主要是針對“地、富、反、壞”四類分子改造的基層實踐。這個時期檢察機關主要是貫徹執(zhí)行中央“少捕慎殺”方針，即對“四類分子”，除有現實危險的犯罪分子必須逮捕外，采取“一個不殺，大部分（95%以上）不捉”，主要依靠群眾教育改造一般刑事犯罪分子。1964年紹興地區(qū)檢察院批準逮捕僅138人，比1963年下降66%。由于歷史原因，1965年11月，上虞、諸暨檢察院撤銷，檢察職能由公安、法院行使；1966年開始，紹興地、縣兩級檢察業(yè)務中斷。[1]因此，檢察機關參與“楓橋經驗”的創(chuàng)建時間非常短暫，職能作用也十分有限，主要是依靠法定打擊犯罪職能，被動地參與“楓橋經驗”的創(chuàng)建。即便如此，“少捕慎殺”體現“楓橋經驗”的重心在于依靠人民群眾就地教育改造“未捕未殺”之對象，批捕職能本身的“楓橋經驗”成份是很有限的，“楓橋經驗”最鮮明的特點和內涵至少有兩點，即“依靠人民群眾、化解社會矛盾”，依靠群眾是靈魂，化解矛盾是精髓。

（二）“楓橋經驗”的成長發(fā)展時期（上世紀80年代-2012年十八大）

這個時期，“楓橋經驗”適應我國不同時期社會經濟形勢發(fā)展需要，推陳出新、迅速發(fā)展。下面有幾個重要時間節(jié)點，基本展示出“楓橋經驗”的成長歷程：1991年中央政法委成立綜治委員會，同年5月在全國掀起學習“楓橋經驗”的熱潮。1993年紀念毛主席指示“楓橋經驗”30周年，“楓橋經驗”正式成為社會綜合治理的典范。2003年，“楓橋經驗”總結提煉出“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的調解經驗。2008年，“楓橋經驗”豐富新內涵，逐步形成“村民自治、基層民主法制建設”的自治經驗。伴隨著“楓橋經驗”的發(fā)展，檢察機關對接與融合“楓橋經驗”的步伐加快，形成比較主動性、系統(tǒng)性的發(fā)展態(tài)勢?？梢詮膬蓚€階段去認識，2009年以前，檢察機關對接“楓橋經驗”的實踐總體上還延續(xù)傳統(tǒng)作法，即依靠黨委政府總體部署，依托檢察辦案職能，有選擇的參與，方式比較單一，理念比較滯后，影響比較弱小，通常表現為定期參與政法委牽頭的聯系或協(xié)調會議、參與常規(guī)性的普法宣傳、每年舉行若干警示教育活動、被動接受信訪申訴等形式為主。2009年以后，檢察環(huán)節(jié)大力推進“楓橋經驗”，尤其是基層檢察室的建立使檢察機關實踐“楓橋經驗”有自己的基礎平臺。檢察機關以檢察室為載體，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾聯系更加密切，參與鄉(xiāng)村社會管理的力度更強、措施更多、影響更大，開創(chuàng)了檢察機關堅持與發(fā)展“楓橋經驗”的新局面。但是客觀地說，這個時期并沒有跨越黨委政府主導下的“基層社會綜合治理、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定”的傳統(tǒng)格局。

（三）新時代“楓橋經驗”的開啟時期（2012年十八大至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出建設平安中國的目標，要求把平安中國建設置于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃，并在深刻把握社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的基礎上，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為加強和創(chuàng)新社會治理提供了科學指南。新時代“楓橋經驗”在繼承和發(fā)展傳統(tǒng)“楓橋經驗”的基礎上，賦有新內涵、新特點：一是從輻射范圍看，新時代“楓橋經驗”是我國新時代城鄉(xiāng)一體化社會治理共同遵循的典范。二是從實質成效看，新“楓橋經驗”已演變?yōu)椤懊懿簧辖?、平安不出事、服務不缺位”的新“三不”多方位工作目標。三是從治理模式看，新“楓橋經驗”更加注重社會自治組織等多元化力量參與社會治理的能動性、組織性和全面性。四是從基本理念看，新“楓橋經驗”標志著“政府權力本位”為重心的社會管理理念向“社會權利本位”為重心的社會治理理念的轉變。[2]在這種背景下，如何找準職能定位，豐富新“楓橋經驗”的檢察元素，是新時期檢察機關不可逾越的重大使命。近幾年，盡管我市檢察機關不斷探索與實踐，但是總體而言，仍然處于剛剛起步階段，未來的提升空間還很大。

二、實踐探索：提煉檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的經驗做法

近十年來，紹興市檢察機關準確把握“楓橋經驗”的內涵和特點，立足并拓展檢察職能，通過搭建平臺、創(chuàng)新舉措、完善機制等多種途徑，為探索與實踐檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”積累了較多的紹興檢察元素和特點。

（一）延伸檢察職能觸角，創(chuàng)新對接“楓橋經驗”的基礎平臺

2010年開始，紹興市檢察機關先后成立楓橋檢察室等9個檢察室，開創(chuàng)了全市檢察機關探索實踐“楓橋經驗”新局面。在組織架構上，建立“室+站+員”的三級組織網絡。在職能定位上，擔負查防農村職務犯罪、辦理輕微刑事案件、對基層站所實施法律監(jiān)督三項職責。在實際成效上，主要體現在三個方面：一是構建偵防一體化機制，查辦一批發(fā)生在基層群眾身邊的涉農職務犯罪案件，提升群眾滿意度和信任度。二是構建刑事犯罪懲防并舉機制，深入打擊一批黑惡勢力犯罪、危害群眾生命安全犯罪等犯罪行為，促進基層平安建設。三是著力構建社會矛盾化解機制，暢通人民群眾訴求渠道，促進基層社會和諧。[3]目前，全市基層檢察室適應司法改革和監(jiān)察體制改革的客觀要求，在參與社會治理、堅持發(fā)展“楓橋經驗”方面正在積極進行新一輪探索。

（二）構建檢調對接機制，探尋對接“楓橋經驗”的重要突破

以堅持和發(fā)展“楓橋經驗”為契機，兩級院開啟探索與實踐檢調對接化解社會矛盾的新路子，取得的進展和實效可圈可點。概括起來有五個方面的特點：一是基本上按照“實地考察-理論論證-制度架構-實踐推進-總結提高”的工作思路，推進檢調對接工作；二是堅持“人無我有、人有我優(yōu)”工作原則，以解決實際問題為檢驗標準；三是緊密結合各地實際，彰顯各院工作特色，打造工作品牌；四是注重總結歸納，在實踐中不斷發(fā)現問題解決問題，完善工作機制；五是加強組織保障，成立初期以季度例會形式不斷推進，形成常態(tài)化后以年度總結通報的形式督促強化。[4]經過多年的努力，我市檢調對接工作基本實現三大轉變：從認識層面到制度層面轉變、從最初零散對接到全面系統(tǒng)對接轉變、從形式對接到實效對接轉變。近年來，全市檢察機關通過多元化方式處理各類案件一直保持在300件左右，基本形成檢調對接常態(tài)化趨勢，成為檢察環(huán)節(jié)融入“楓橋經驗”的重要環(huán)節(jié)。

（三）積極發(fā)揮控申職能優(yōu)勢，夯實對接“楓橋經驗”的前沿陣地

紹興市檢察機關不斷借鑒和吸收“楓橋經驗”的成功作法，堅持群眾路線，以防范與化解信訪矛盾為核心，在思想認識、機制創(chuàng)新和實踐效果等方面都有質的突破與進展。譬如，逐步建立和完善“化解涉法涉訴信息矛盾‘八大機制”，即信訪矛盾責任包干、信訪矛盾風險評估預測、重點案件分析研討、檢察文書釋法說理、重點對象帶案下訪巡訪、內外合力調解、司法救肋與善后息訴銜接、信訪案件質量評價等制度；上虞區(qū)院早在2013年就推行信訪案件“三級調處模式”，即“村鎮(zhèn)-檢察室-檢察院”構成的市級三級調處模式和“相關內設業(yè)務部門-檢察調處中心-檢察調處領導小組”構成的檢察內部三級調處機制。

（四）多元化參與社會治理，激發(fā)對接“楓橋經驗”的實踐動力

兩級院緊緊把握“兩個拳頭”，即創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新舉措，對接與融合“楓橋經驗”的“橋梁”不斷加強，方式不斷改進。主要體現在“六個強化”：一是強化司法理念轉變，建設法治生態(tài)的“綠水青山”。全市兩級牢固樹立“理性、文明和規(guī)范”司法理念，開展“少捕慎訴、保障權益”專項檢察活動，深化輕微刑事案件非罪化處理。2017年度全市共辦理不捕案件1492人，不訴案件1859人，占比分別是26.7%和16.6%。二是強化刑事犯罪預防，促進社會矛盾源頭治理。兩級院籌建刑事犯罪預防信息平臺，建立農村廉政教育基地，牢固樹立“誰執(zhí)法誰普法”理念，定期開展法制宣傳，從源頭上預防犯罪。三是強化未成年人觀護幫教，促進涉案未成年人回歸社會。兩級院強化與高校、協(xié)會合作，建立未成年人觀護幫教基地，成立專門的未成年人工作室，推出“一站式詢問被性侵未成年人辦案模式”，保障未成年人合法權益。四是強化“最多跑一次改革”，開辟服務群眾訴求便捷通道。2016年兩級院同步推出“依法保障律師權利‘十項承諾”，2017年推出“最多跑一次‘六個一標準”，得到人民群眾充分肯定。五是強化社區(qū)矯正，幫助特殊人群教育改造。紹興市院推進社區(qū)矯正智能化建設，開發(fā)“A-PDA智能化刑事執(zhí)行檢察”軟件，并在全國范圍內推廣。六是強化智慧檢察應用，提高檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的信息化水平。建立“互聯網檢察服務中心”，兩級院同步開通案件信息網上公開平臺、信息公開微信公眾號和檢察官方微信網。

三、實踐啟示：探索新時代檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”的內在規(guī)律

（一）啟示之一：正確把握檢察實踐與“楓橋經驗”的銜接基點

檢察實踐與“楓橋經驗”彼此有共同的文化傳統(tǒng)、歷史使命和價值目標。一是中國傳統(tǒng)主流文化背景是兩者相互融合的邏輯起點?！皸鳂蚪涷灐本褪窃趥鹘y(tǒng)中國文化“和諧觀”“禮治觀”和“重義輕利觀”等思想孕育下誕生的，這種觀念與我們追求“理性、文明、平和、規(guī)范”為特點的綠色司法理念不謀而合。二是“三治兼顧”（自治、法治與德治）治國理念是兩者融合的思想基礎。“楓橋經驗”的精神實質體現在“四個結合”，即黨的領導與群眾智慧相結合、以人為本與民主法治相結合、尊重傳統(tǒng)與發(fā)展創(chuàng)新相結合、政府管理與村民自治相結合。[5]通過“四個相結合”，“楓橋經驗”成為“三治”兼顧的典范。檢察執(zhí)法崇尚“規(guī)范、文明和理性”的司法理念，提倡綜合應用“情理法”柔性司法藝術，其本質上都是法治與德治相互融合的必然產物。三是維護社會穩(wěn)定是兩者共同的價值目標。通過防范和化解矛盾，維護基層社會穩(wěn)定，是“楓橋經驗”的核心內容和目標。當前，我國正處于社會經濟轉型的關鍵時期，各種復雜社會矛盾應運而生。改革創(chuàng)新各種利益協(xié)調機制、矛盾調處機制、訴求表達機制等成為歷史必然。在這種背景下，檢察機關必須緊緊扣住時代脈搏，因勢利導，深入探索和諧司法的新路徑。

（二）啟示之二：在拓展檢察職能中豐富“楓橋經驗”的檢察元素

“楓橋經驗”是我國政法領域的一面旗幟，但其并不是包羅萬象的“大口袋”。政府各部門、司法機關、社會組織等參與“楓橋經驗”都有各自的職責邊界。檢察環(huán)節(jié)堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，應立足檢察職能、拓展檢察職能，要體現“楓橋經驗”的檢察屬性和特點，否則，就會出現多頭負責、秩序混亂、責任不明的局面。同時，并不是說履行檢察職能就是踐行“楓橋經驗”，檢察機關要遵循“楓橋經驗”的內在屬性和特點，防止“楓橋經驗”泛化現象。新時期“楓橋經驗”的價值趨向大致集中體現三個方面，即化解矛盾、保障平安、服務群眾到位，檢察機關應當圍繞這三個方面不斷拓展職能，在堅持和發(fā)展“楓橋經驗”中有更大作為。譬如，懲治刑事犯罪是檢察機關的基本職能，我們可以立足打擊刑事犯罪職能，向前拓展做好刑事犯罪預防這篇文章，向后拓展做好修復破損的社會關系這篇文章。

（三）啟示之三：善于運用“情理法”綜合性調解藝術

有效化解基層社會矛盾是“楓橋經驗”的精髓，其關鍵要素是靈活運用調解藝術，創(chuàng)造性地把握與應用“情、理、法”調解效應。這種“情理法”綜合性調解藝術是“楓橋經驗”的核心內涵，同樣也是檢察機關踐行“楓橋經驗”的重要舉措。同時，檢察機關更要善于運用法治思維和方法開展調解工作，把當今“法治”背景下的調解與古代中國“人治”背景下的調解有效區(qū)分與運用，防止出現“和稀泥”現象。在法治背景下的“情、理、法”側重于“寓情于法”“寓理于法”，“法”是核心，“情、理”的適用不能偏離“法”這個根本，偏離“法”之根本追求“情、理”，就會脫離社會主義法治之本源。因此，現代社會所指的和諧司法，雖然講究“情、理、法”結合，但是三者的地位與次序有別，依法辦案仍然是優(yōu)先原則。換句話說，“法”是綱，“情、理”是目，綱舉目張。一般而論，在是非曲直的判斷取舍上，法律是根本依據，至于處理程序和方式，可以根據案件實際考慮“情、理”兩種因素，其根本目的是為了實現“三個效果”的有機統(tǒng)一。

（四）啟示之四：用辯證發(fā)展思維謀劃新“楓橋經驗”背景下的的檢察實踐

“楓橋經驗”是一種開放動態(tài)的實踐體系，“因勢利導、與時俱進”是其生命力之源泉，“堅持-創(chuàng)新-發(fā)展”基本體現“楓橋經驗”55年來的發(fā)展軌跡。概括而言，“楓橋經驗”首先是立足“堅持”，即始終堅持“群眾路線、人民中心、化解矛盾和夯實基層”。同時，要把握“在創(chuàng)新中促發(fā)展，在發(fā)展中謀創(chuàng)新”的基本思路。當前，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，新“楓橋經驗”正向社會化、法治化、智能化、精細化、專業(yè)化等方面深入推進。[6]因此，新時期檢察實踐必須緊緊依托新“楓橋經驗”的發(fā)展背景，不斷拓展檢察職能，創(chuàng)新思維方法，為檢察環(huán)節(jié)“楓橋經驗”提供更豐富、更有為的檢察元素，尤其是在強化基層法律監(jiān)督服務民生方面要有新思路新舉措，廣泛依靠基層群眾力量，發(fā)揮基層檢察室職能優(yōu)勢，拓展監(jiān)督渠道，不斷提升檢察權威和公信力。

注釋：

[1]參見1997年《紹興檢察志》。

[2]周紅云：《從社會管理走向社會治理的邏輯與概念》，載《團結》2014年第7期。

[3] 苗勇：《著力構建四項長效機制 努力促進四個基層建設》，載紹興市政法委《機構經驗與平安建設征文匯編》。

[4]陳理平：《內外兼修：探索檢調對接工作內在規(guī)律》，載《檢察日報》2012年7月24日。

[5]汪世榮：《楓橋經驗-基層社會治理的實踐》，北京法律出版社2008年版，第1-26頁。

[6]馬永定：《新時期堅持和發(fā)展楓橋經驗的若干問題探討》 ，載《紹興研究》2017年第3期。