論楓橋經(jīng)驗(yàn)與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

徐彪

摘 要：楓橋經(jīng)驗(yàn)是上世紀(jì)60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)首創(chuàng)的化解基層矛盾糾紛的方法，從提出、推廣至今仍在不斷豐富和發(fā)展，已逐步成為社會管理綜合治理的經(jīng)驗(yàn)和基層社會管理服務(wù)的重要推動力量。而社區(qū)矯正作為法治建設(shè)的重要舉措，從首次試點(diǎn)到全國試行，再到刑事立法，逐步向法制化建設(shè)發(fā)展。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督與楓橋經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)契合、價值一致，楓橋經(jīng)驗(yàn)是完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重要經(jīng)驗(yàn)，而社區(qū)矯正工作既是刑罰執(zhí)行的重要組成部分，也是檢察機(jī)關(guān)堅持和發(fā)展好楓橋經(jīng)驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。因此，我們要積極踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)，把楓橋經(jīng)驗(yàn)堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，進(jìn)一步改革與完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)矯正制度良好運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正檢察監(jiān)督 楓橋經(jīng)驗(yàn) 關(guān)系 困境 發(fā)展

2011年2月25日通過的《刑法修正案（八）》和2012年3月14日通過的《刑事訴訟法修正案》對社區(qū)矯正作了有關(guān)規(guī)定，在法律上明確了社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行方式的定位，為我國改革完善刑罰執(zhí)行制度奠定了重要基礎(chǔ)。在當(dāng)前社會管理機(jī)制創(chuàng)新的背景下，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，如何認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對司法行政工作的重要指示精神，把楓橋經(jīng)驗(yàn)堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的作用，確保矯正功能得以充分發(fā)揮，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

一、我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實(shí)踐探索與發(fā)展

近年來，隨著我國法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，刑事法治思想的逐步更新，社區(qū)矯正這一特殊的刑罰措施也由此受到越來越多人的關(guān)注，并從2000年開始，學(xué)術(shù)界開展了對社會化服刑制度的研究工作，并推出一批理論成果。在學(xué)術(shù)界的大力推動下，實(shí)務(wù)界也掀起足夠的熱潮，許多地方積極將社區(qū)矯正工作付諸于行動，如2001年5月，河北省石家莊市長安區(qū)人民檢察院就向涉嫌盜竊的一名未成年人犯罪嫌疑人下達(dá)了一份特殊的法律文書——社會服務(wù)令，要求其到社區(qū)進(jìn)行無薪社會服務(wù)兩個月，這被認(rèn)為是開創(chuàng)了我國大陸地區(qū)社區(qū)矯正的先河。[1]為探索刑罰執(zhí)行制度改革，“兩高兩部”[2]于2003年7月10日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，確定在北京等六個省（市）進(jìn)行社區(qū)矯正工作試點(diǎn)。

按照通知要求，自2003年我國試點(diǎn)社區(qū)矯正開始，檢察機(jī)關(guān)就同步開展了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作也逐步被最高檢作為刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的重要組成部分，并把這項(xiàng)工作積極納入化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理的范疇之中，最高檢的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)所檢察廳于2005年3月增設(shè)了監(jiān)外執(zhí)行檢察處，從組織上保障了監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正等法律監(jiān)督工作。[3]隨后，各級地方檢察機(jī)關(guān)紛紛在監(jiān)所檢察部門內(nèi)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｋ具@一工作的人員，或?qū)⒈O(jiān)外執(zhí)行工作剝離出來單獨(dú)管理，積極參與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。依據(jù)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的司法實(shí)踐，最高檢先后下發(fā)了一系列指導(dǎo)監(jiān)外執(zhí)行、社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)范性文件，我國社區(qū)矯正法律監(jiān)督體系初步形成，使檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正監(jiān)督工作“師出有名”。

為推動社區(qū)矯正工作深入發(fā)展，“兩院兩部”于2009年9月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，決定在全國試行社區(qū)矯正工作。2011年2月25日，《刑法修正案（八）》第一次將社區(qū)矯正寫入刑事立法；2012年3月1日施行的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，對社區(qū)矯正工作的各個環(huán)節(jié)，如組織管理、適用對象、矯正實(shí)施、工作機(jī)制、解除矯正等，作出具體規(guī)定，有利于社區(qū)矯正工作的順利開展；2012年3月14日通過的《刑事訴訟法修正案》也對社區(qū)矯正作了規(guī)定；“兩院兩部”于2016年9月21日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，為確保社區(qū)矯正依法適用、規(guī)范運(yùn)行提供了指導(dǎo)意見。上述系列規(guī)定也宣告了社區(qū)矯正制度在我國的運(yùn)行進(jìn)入一個全新的階段。

二、楓橋經(jīng)驗(yàn)與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的關(guān)系

“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的楓橋經(jīng)驗(yàn)，是上世紀(jì)60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)首創(chuàng)的化解基層矛盾糾紛的方法，其精髓是“走群眾路線”。楓橋經(jīng)驗(yàn)從提出、推廣至今已有55年的歷史實(shí)踐，而今仍在不斷豐富和發(fā)展。在新的歷史時期，楓橋經(jīng)驗(yàn)已逐步成為社會管理綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，并為基層社會管理服務(wù)提供重要指導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)在于維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，保障在全社會實(shí)現(xiàn)公平正義。因此，在中國經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型后利益訴求多元化、社會復(fù)雜化條件下，保持和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，就成為了檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。而作為與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，社區(qū)矯正工作既是刑罰執(zhí)行的重要組成部分，也是檢察機(jī)關(guān)堅持和發(fā)展好楓橋經(jīng)驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。

（一） 社區(qū)矯正檢察監(jiān)督與楓橋經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)契合

在十八屆三中全會召開的一個月前，習(xí)近平總書記就堅持和發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)各級黨委和政府要充分認(rèn)識楓橋經(jīng)驗(yàn)的重大意義，把楓橋經(jīng)驗(yàn)堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。[4]由此可見，堅持與發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn)是黨中央作出的重要決策部署，與社區(qū)矯正制度一樣，共同致力于化解基層矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、推進(jìn)平安中國建設(shè)的共同目標(biāo)。全面健全社區(qū)矯正制度，充分落實(shí)專門國家機(jī)關(guān)管理、監(jiān)督職能，讓符合法定條件的罪犯在社會上進(jìn)行監(jiān)管改造，既有效體現(xiàn)了刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性，打擊和震懾犯罪，也廣泛動員社會力量參與社區(qū)矯正工作，充分發(fā)揮基層組織和群眾的作用，有利于社區(qū)矯正人員矯正犯罪心理和行為惡習(xí)，重新融入社會，有效維護(hù)了社會穩(wěn)定。

（二） 社區(qū)矯正檢察監(jiān)督與楓橋經(jīng)驗(yàn)的價值一致

以人為本，強(qiáng)調(diào)以無數(shù)個具有平等權(quán)利的個體人為本的發(fā)展，尊重與保障每一個社會成員的基本權(quán)利[5]?？v觀楓橋經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)其群眾路線的精髓，而這一點(diǎn)也恰恰體現(xiàn)了其“以人為本”的本質(zhì)所在，“人本”價值觀，貫穿于楓橋經(jīng)驗(yàn)整個歷史脈胳和發(fā)展過程當(dāng)中[6]。社區(qū)服刑人員是社區(qū)矯正對象，作為被管理者、被監(jiān)督者，其負(fù)有服從社區(qū)矯正管理的義務(wù)，然而，其享有的人權(quán)卻不能因此而被剝奪。為保障其權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，有必要維護(hù)社區(qū)矯正對象的合法權(quán)益，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作有利于實(shí)現(xiàn)對被矯正對象人權(quán)的保障，更好地體現(xiàn)社區(qū)矯正的人本制度設(shè)計。同時，社區(qū)矯正的適用也應(yīng)兼顧社會公眾的安全，在執(zhí)行的過程中要以公共安全為首要考慮因素，實(shí)現(xiàn)社矯對象社會化改造的同時要充分維護(hù)和保障社會面的總體安全。

（三） 楓橋經(jīng)驗(yàn)是完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重要經(jīng)驗(yàn)

調(diào)動一切積極因素，化消極因素為積極因素，是楓橋經(jīng)驗(yàn)最基本的實(shí)現(xiàn)模式，也是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)路徑和價值遵循。當(dāng)前，我國正處于發(fā)展機(jī)遇期和矛盾凸顯期并存的關(guān)鍵時期，社會糾紛大量涌現(xiàn)，社會管理任務(wù)更為艱巨繁重。適應(yīng)社會主要矛盾變化，順應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，需要在“依法治理、綜合治理、源頭治理”中不斷推動楓橋經(jīng)驗(yàn)與時俱進(jìn)。在社區(qū)矯正工作中，政府、社會各界對矯正對象加以“調(diào)適”“疏導(dǎo)”，引導(dǎo)其重新回歸社會，有助于罪犯的再社會化。實(shí)踐證明，社區(qū)矯正能有效地緩解社會矛盾。據(jù)統(tǒng)計，全國社區(qū)服刑人員在矯正期間的重新犯罪率較低，被控制在0.2左右。[7]在對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)深入汲取楓橋經(jīng)驗(yàn)內(nèi)涵，探索和把握楓橋經(jīng)驗(yàn)的實(shí)現(xiàn)模式，堅持監(jiān)督協(xié)調(diào)，防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪，保障社區(qū)矯正人員的人身安全、合法財產(chǎn)和辯護(hù)、申訴、控告、檢舉等基本權(quán)利不受侵犯，促進(jìn)社區(qū)服刑人員在穩(wěn)定有序的矯正服務(wù)中得到教育學(xué)習(xí)以及社會各方面的幫助。

三、 社區(qū)矯正檢察監(jiān)督在踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)中遇到的困境

作為刑罰執(zhí)行制度改革的一種嘗試，我國社區(qū)矯正工作在中央的統(tǒng)一部署下采用了先試點(diǎn)后立法的做法?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》于2012年3月1日開始施行，這對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作提出了新的時代要求。但是，由于缺乏配套措施， 社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作還存在很多不足的地方，在踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)、調(diào)動各方積極因素化解消極因素的過程中遇到了一系列困境。

（一）社區(qū)矯正法律制度體系不完善在一定程度上弱化了社區(qū)矯正的執(zhí)行

盡管我國初步形成了社區(qū)矯正的法律制度體系，但其體系仍不完善，一定程度上弱化了社區(qū)矯正的執(zhí)行，也影響了檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正監(jiān)督職責(zé)的履行。一是法律有關(guān)規(guī)定存在沖突。如2011年《刑法修正案（八）》規(guī)定：“對判處管制、宣告緩刑、假釋的犯罪分子實(shí)行社區(qū)矯正”；而2012年《刑事訴訟法修正案》第103條規(guī)定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正?！眱烧邔ι鐓^(qū)矯正服刑人員范圍的規(guī)定存在沖突。二是社區(qū)矯正管理主體缺乏執(zhí)法權(quán)，部門銜接存在不及時、不同步的情況。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定，由不具備刑事執(zhí)法權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作，但司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮作用，還需由法院裁定罪犯是否適用社區(qū)矯正，公安機(jī)關(guān)對其中的違反規(guī)定者實(shí)行強(qiáng)制手段，監(jiān)獄、看守所押送被矯正人員，檢察院對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行檢察監(jiān)督，這種交叉錯位容易因部門銜接不及時、不同步而出現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)脫管、漏管的情形。三是社區(qū)調(diào)查評估作為判決、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行和后期矯正開展的參考依據(jù)，往往因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)督而出現(xiàn)形式化、隨意化、缺乏客觀性等問題。

（二）檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中缺乏程序保障

《刑法》和《刑事訴訟法》雖然明確檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督，但與之相配套的實(shí)施細(xì)則并未出臺，對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行社區(qū)矯正監(jiān)督的介入時間、具體程序、監(jiān)督手段及法律后果缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中缺乏程序保障。同時，我國社區(qū)矯正相關(guān)配套制度的缺失， 一定程度上也制約和限制了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。此外，檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正違法監(jiān)督，往往從受理申訴、控告以及日常審查工作發(fā)現(xiàn)違法行為起介入，啟動時間較晚，監(jiān)督制度實(shí)施滯后，無法實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的預(yù)防違法功能，并易導(dǎo)致部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯失控、脫管、漏管。

（三）檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中缺乏有效的監(jiān)督方式與監(jiān)督手段

目前，我國相關(guān)法律制度對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督只做了原則性規(guī)定，是一種事后監(jiān)督、被動監(jiān)督，且手段單一，使檢察機(jī)關(guān)及時、全面掌握社區(qū)矯正工作大打折扣。倘若執(zhí)行機(jī)關(guān)做出矯正決定后未及時告知檢察院，檢察院將無法獲取社區(qū)矯正對象的相關(guān)信息，監(jiān)督也就無法開啟。對于在社區(qū)矯正中發(fā)現(xiàn)的違法情形，《刑事訴訟法》及相關(guān)配套性法律法規(guī)所確立的監(jiān)督措施也只有“提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書”，這種監(jiān)督本身并不具有法律約束力，只能依靠“影響力”在發(fā)揮作用[8]。

四、踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)，改革與完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督

與監(jiān)獄矯正相比，已成為西方國家占主導(dǎo)行刑方式的社區(qū)矯正有更大優(yōu)越性，也是世界各國刑罰體制改革發(fā)展的趨勢。但在我國，社區(qū)矯正制度的構(gòu)建僅僅是一個開端。如何以楓橋經(jīng)驗(yàn)為啟示，消除重刑主義的消極影響，推動社區(qū)矯正本土化，這是我們在改革與完善建設(shè)社區(qū)矯正制度進(jìn)程中必須解決的重大而緊迫的問題。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職責(zé)，要使我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作能夠更迎合時代主流的要求和充分體現(xiàn)出新時代中國特色社會主義的屬性，就需要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革與完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督。

（一）完善我國的社區(qū)矯正法律體系

我們立足社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開展的司法實(shí)踐，制定一部與《刑法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等制度配套銜接的《社區(qū)矯正法》，對社區(qū)矯正的法律性質(zhì)與基本原則做出明確規(guī)定，并對社區(qū)矯正的適用范圍、執(zhí)行主體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成、執(zhí)行程序、部門銜接制度、法律監(jiān)督權(quán)限、責(zé)任與程序進(jìn)行明確規(guī)定，確定檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的法律監(jiān)督主體地位。同時，最高檢要及時制定《社區(qū)矯正檢察監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》，對法律監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，建立完善的矯正考察評價體系，推動社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作有法可依。

（二）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的監(jiān)督手段與監(jiān)督方式

目前我國法律尚未對如何實(shí)行法律監(jiān)督、具體程序如何進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，應(yīng)有的監(jiān)督剛性和實(shí)效性缺乏，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的方式與手段亟待強(qiáng)化。一是要明確檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的知情權(quán)，應(yīng)在立法中確立社區(qū)矯正執(zhí)行主體定期通報制度，由執(zhí)行部門定期向檢察機(jī)關(guān)通報執(zhí)法情況。二是應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)矯正調(diào)查評估審核制度，賦予檢察機(jī)關(guān)對于社區(qū)矯正調(diào)查評估的審核權(quán)，同時賦予社區(qū)作為關(guān)鍵利益主體對調(diào)查評估報告的異議權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)受理申訴并開展審核，保證調(diào)查評估報告的客觀性。三是要明確檢察機(jī)關(guān)糾正違法的處置程序，并賦予檢察機(jī)關(guān)處罰建議權(quán)。對被監(jiān)督對象未及時糾正、整改并將有關(guān)情況告知人民檢察院的情況，以及消極或積極對抗法律監(jiān)督的行為，應(yīng)當(dāng)通過立法明確相應(yīng)的后續(xù)處置措施和程序。

（三）健全社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制

我國開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作首先面臨組織機(jī)構(gòu)與人員安排的問題，應(yīng)立足當(dāng)前司法實(shí)際，根據(jù)當(dāng)前社區(qū)矯正工作的發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)際需要，探索建立一項(xiàng)切實(shí)可行的運(yùn)行機(jī)制。近年來，廣東省檢察院大力推動駐鎮(zhèn)街檢察工作，把檢察院的力量下放到基層。據(jù)此，我們可以整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督資源，加強(qiáng)各職能部門之間的聯(lián)系、配合，探索建立“駐鎮(zhèn)街檢察室+社區(qū)檢察官聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制”，即由駐鎮(zhèn)街檢察室履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督職能，對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正點(diǎn)進(jìn)行定期、全面的檢察監(jiān)督，另外可以在一些監(jiān)外執(zhí)行罪犯相對集中的社區(qū)設(shè)立“社區(qū)檢察官聯(lián)系點(diǎn)”，設(shè)置專用信箱或提供專屬的舉報電話、網(wǎng)上受理平臺等，受理與社區(qū)矯正工作相關(guān)的控告、申訴、舉報，及時處理社區(qū)矯正對象及其家屬的咨詢和申訴上訪工作。

注釋：

[1]參見榮容、肖君擁：《社區(qū)矯正的理論與制度》，中國民主法制出版社2007年版，第37頁。

[2]指最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部。

[3]林禮興：《社區(qū)矯正法律監(jiān)督：探索中的成效與問題》，載《檢察日報》2012年2月7日。

[4]《習(xí)近平：把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅持好、發(fā)展好 把黨的群眾路線堅持好、貫徹好》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-10/11/c_117677084.htm，訪問日期：2018年3月20日。

[5]吳忠民：《以人為本的三層含義缺一不可》，載《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2007年12月21日。

[6]趙義：《楓橋經(jīng)驗(yàn)的啟示》，載《南風(fēng)窗》2013年第22期。

[7]《司法部：社區(qū)服刑人員突破70萬人，矯正期間重新犯罪率處于0.2%左右的較低水平》，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0115/c1001-29024059.html，訪問日期：2018年3月20日。

[8]參見龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年第1版第122頁。