行政公益訴訟管轄權的配置

宋衛(wèi)東 王子涵

摘 要：檢察機關提起行政公益訴訟由試點活動轉為正式立法后，一方面，檢察機關亟需主動作為，更多地通過行政公益訴訟來體現(xiàn)和發(fā)揮其監(jiān)督職能和公益代表者的角色；另一方面，現(xiàn)有管轄制度卻客觀上阻礙了檢察機關作為提起行政公益訴訟唯一主體的整體作用的發(fā)揮，尤其是直轄市分院的角色抽離，使得直轄市三級檢察院對行政公益訴訟的參與度呈現(xiàn)“沙漏型”特征。在全面推進依法治國和司法體制改革的大背景下，應對行政公益訴訟管轄權進行再配置，使其更加符合行政公益訴訟的特點和司法實踐規(guī)律。

關鍵詞：行政公益訴訟 管轄權配置 訴前管轄 訴訟管轄

一、行政公益訴訟管轄權配置缺陷分析

2017年7月1日，隨著新修訂的《行政訴訟法》開始實施，全國檢察機關提起行政公益訴訟制度正式確立。但修改后的《行政訴訟法》第25條規(guī)定的內(nèi)容較為原則，尤其是對于行政公益訴訟案件的管轄并未涉及。2018年3月2日施行的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第5條第2款明確了行政公益訴訟案件的管轄。《實施辦法》確定基層人民檢察院管轄一審行政公益訴訟案件的主要理由為：一是行政公益訴訟應當遵循行政訴訟制度的原則，無需特別規(guī)定；二是試點工作的重心應當在基層院；三是基層院管轄就近調查更加便利；四是省級統(tǒng)管可以保障各級法院不受行政機關干預，無提級管轄的必要。但從兩年試點期的辦案情況來看，這種管轄制度的設計存在著明顯的缺陷。

（一）基層檢察院“權”“能”失調

根據(jù)管轄權配置，基層檢察院是開展行政公益訴訟工作的中堅力量，是從線索摸排、立案調查、提出檢察建議直至提起訴訟的主體，權力與責任很大。但基層檢察院的辦案力量卻無法與之相匹配。

首先，作為具體承辦案件的行政檢察部門，其自身人員結構和資源配置在檢察院內(nèi)設業(yè)務部門中始終處于劣勢，與刑檢部門無法相比。以北京市為例，全市16個基層院行政檢察部共計84人，平均到每個基層院有5.25人，員額2.12人，助理2.43人，書記員0.69人。以某基層院為例，該院行政檢察部共有6人（員額3人、助理3人），人員配比在全市16個基層院中排名第三，但該院僅具有刑事公訴職能的部門就有4個，總人數(shù)合計達到77人，是行政檢察部的12.8倍。行政檢察部門既要承擔行政訴訟監(jiān)督工作，還要開展行政公益訴訟工作，這樣的人員配比與辦案力量顯然是捉襟見肘。

其次，隨著“兩反”職能并入監(jiān)察委，檢察機關的“分量”、檢察權的地位以及檢察權的行使狀態(tài)都受到了沖擊與弱化。檢察機關在調查取證等方面更加力不從心，基層檢察院囿于層級位置較之上級院則更甚之。

最后，地方政府意志和地方保護主義對檢察權的干預無法避免。雖然司法改革已開始探索省級以下檢察院人財物統(tǒng)一管理，但短期內(nèi)基層檢察院不可能與轄區(qū)內(nèi)地方政府完全脫鉤。污染環(huán)境的違法行為未受行政處罰，未必是環(huán)保部門簡單的不作為，很可能源于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的需要，試點期內(nèi)全國13個試點地區(qū)的檢察機關提起行政公益訴訟的對象幾乎全部集中在區(qū)縣一級的環(huán)保行政部門而非地方政府，其中的緣由耐人尋味。

（二）直轄市分院的主體作用被虛置

試點期間，直轄市三級檢察院對行政公益訴訟的參與度呈現(xiàn)出了“沙漏型”特征，基層院是案件的具體承辦單位，市院對全市所有起訴或擬撤回起訴的案件進行審批，而分院的管轄范圍僅限于違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件。試點期間北京市提起的11件行政公益訴訟案件全部由基層檢察院辦理且全部由北京市院直接指導。

直轄市分院沒有充分參與到行政公益訴訟工作中，使其作為一級檢察機關的監(jiān)督主體作用被虛置。一方面是基層檢察院在辦案力量和抗干預能力方面力不從心，另一方面具有較高業(yè)務水平和相對超然地位的分院卻被排除在行政公益訴訟的主要工作之外。在檢力資源被浪費的同時也不利于行政公益訴訟工作的開展。

（三）兩類公益訴訟案件管轄制度的錯位配置

根據(jù)《解釋》的規(guī)定，市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。如果說將民事公益訴訟案件提級管轄主要考慮到食藥安全領域和環(huán)境污染領域內(nèi)的案件具有較強的專業(yè)性、程序復雜、審理執(zhí)行難度大，且侵權行為帶有彌散性，受害者眾多，影響范圍廣，由中級人民法院管轄有利于保障審判質量，提高司法公信力的話，那么比民事公益訴訟涉案領域更廣、案件性質更為復雜的行政公益訴訟由基層人民法院管轄，則明顯缺乏合理性。比較而言，民事公益訴訟適宜由基層院辦理，因為基層院更貼近地方民生，方便了解民情民意；而行政公益訴訟則應以分院管轄為宜，因為分院天然地跨行政區(qū)劃，監(jiān)督起來會更加有力。

此外，級別管轄的不對等給行政公益訴訟和民事公益訴訟交叉案件的辦理帶來實際困難?！督忉尅分袥]有規(guī)定行政公益附帶民事公益訴訟這種形式，那么兩個案件按照目前的管轄層級分別由分院和基層院起訴，既跨部門又跨層級的辦案模式降低了訴訟效率也浪費了訴訟資源。

二、行政公益訴訟管轄權配置現(xiàn)狀探討

檢察機關提起行政公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責的職權行為，既要遵循行政訴訟的一般原則，也要遵循檢察機關的職能特點和職權運行規(guī)律。我國的直轄市是“二級行政，三級司法”的設置，分院不同于省、自治區(qū)的市院和州院，沒有對應的行政層級，而是出于辦案審級需要而設立的一級檢察院。作為直轄市分院，應當在既有的法律框架內(nèi)立足本職、找準發(fā)力點，圍繞辦案和監(jiān)督兩條主線開展行政公益訴訟工作，同時發(fā)揮對轄區(qū)內(nèi)基層檢察院的業(yè)務指導和協(xié)調作用。

（一）基于辦案職能，直接辦理行政公益訴訟案件

行政公益訴訟案件辦理的主要流程節(jié)點為：線索發(fā)現(xiàn)、評估和管理——立案——訴前程序（調查——審查——提出檢察建議——跟進調查）——提起訴訟——執(zhí)行——訴訟監(jiān)督。從管轄權配置角度，提起訴訟之前的案件辦理完全由檢察機關獨立完成，屬于檢察院的訴前管轄。提起訴訟、執(zhí)行和訴訟監(jiān)督三個環(huán)節(jié)屬于人民法院的訴訟管轄，《解釋》僅僅對訴訟管轄進行了規(guī)定。因此，檢察機關可以通過制度設計，使分院得以在訴前環(huán)節(jié)充分發(fā)揮辦案的主體作用。

1.直接辦理屬于分院管轄的行政公益訴訟案件。雖然《解釋》規(guī)定由基層檢察院提起第一審行政公益訴訟案件，但是《解釋》第3條和第26條也同時規(guī)定，辦理公益訴訟案件應當遵守《憲法》法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，《解釋》未規(guī)定的其他事項適用《民事訴訟法》和《行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定。因此，根據(jù)《行政訴訟法》第15條對中級人民法院管轄的第一審行政案件的規(guī)定，如果行政公益訴訟的被訴行政機關是國務院部門、縣級以上地方人民政府，則案件由分院直接辦理。

2.分院可以通過管轄權轉移的方式辦理轄區(qū)內(nèi)特殊案件。《行政訴訟法》將本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件作為中級人民法院管轄的第一審行政案件。因此，對于行政公益訴訟案件而言，如果分院認為確有必要，可以辦理轄區(qū)內(nèi)基層人民檢察院管轄的重大、疑難、復雜案件。轄區(qū)內(nèi)基層人民檢察院認為需要由分院辦理的，也可以報請分院辦理。這里需要解決兩個問題，一是分院提出的檢察建議是否受級別對等限制，二是后續(xù)的訴訟由哪一級法院管轄。

分院提出的檢察建議不受級別對等限制。一方面，級別對等主要限制“下對上”，即檢察機關一般不能向比其級別高的機關提出檢察建議，但是并未限制“上對下”，即分院按照管轄權轉移辦理的行政公益訴訟案件向級別比其低的行政機關提出檢察建議是完全可行的。另一方面，根據(jù)2009年11月13日施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第6條的規(guī)定：“人民檢察院可以直接向本院所辦理案件的發(fā)案單位提出檢察建議?！睓z察院針對發(fā)案單位在規(guī)章制度、管理等方面存在的漏洞與不足，直接向該單位提出改進完善的檢察建議不受級別限制。行政公益訴訟的訴前檢察建議在作用上更接近于糾正違法類的檢察建議，但從性質上，兩類檢察建議都是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的表現(xiàn)與延伸。因此，只要分院有權辦理的行政公益訴訟案件，都可以以分院的名義直接向行政機關發(fā)出檢察建議。

后續(xù)訴訟的管轄法院可以通過兩種方式確定。一是分院可以通過管轄權協(xié)商，在提起行政公益訴訟前與同級法院共同協(xié)商確定管轄。二是案件仍由基層法院管轄，但分院可以派員與基層院一同出庭。

（二）基于指導職能，參與基層院的案件辦理

行政公益訴訟的工作重心已經(jīng)從提起訴訟轉移到訴前監(jiān)督，不再一味追求起訴率，而是以切實督促行政機關依法履職為主要目標。這就要求人民檢察院必須保證訴前程序的權威性，提升檢察建議的公信力。分院依托業(yè)務指導和協(xié)調的職能，參與基層院的案件辦理活動中，可以有效排除地方行政權干擾、統(tǒng)一轄區(qū)司法尺度、保證案件質量，為后續(xù)的起訴和二審上訴程序做好應對準備。

1.分院業(yè)務指導的方式和重點?；鶎釉菏前讣某修k主體，分院可以通過線索備案、召開轄區(qū)檢察官聯(lián)席會議等方式予以指導，統(tǒng)一司法尺度，保證法律適用的一致性。調查、發(fā)送檢察建議以及跟進調查環(huán)節(jié)是分院指導的重點。分院參與調查環(huán)節(jié)可以有效幫助基層院消除對行政機關的顧慮。分院對檢察建議內(nèi)容的把關可以保證檢察建議的質量。而分院介入跟進調查既是對行政機關的威懾又是對基層院辦案效果的監(jiān)督。

2.落實線索備案制與層報制。2017年7月24日，最高人民檢察院下發(fā)了《最高人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定（試行）》（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿），其中附件2《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》（以下簡稱《辦案指南》）中規(guī)定行政公益訴訟案件線索施行備案管理制度，重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。檢察機關擬決定向人民法院提起行政公益訴訟的，應當層報省級人民檢察院審查批準。分院可以通過這兩項制度的落實，掌握轄區(qū)內(nèi)基層院辦理的案件線索，從而及時對案件辦理進行指導。

（三）基于監(jiān)督職能，對生效判決提出抗訴或提請上級院抗訴

根據(jù)《解釋》的規(guī)定，行政公益訴訟中雖然檢察機關是“公益訴訟起訴人”的身份，但要依照《行政訴訟法》享有相應的訴訟權利、履行訴訟義務，即等同于一般行政訴訟案件的原告，檢察機關的法律監(jiān)督地位并未予以體現(xiàn)。但是《解釋》第3條和第26條也明確了辦理公益訴訟案件應當遵循訴訟制度的原則，遵循審判權、檢察權運行規(guī)律，未規(guī)定的其他事項，適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及相關司法解釋的規(guī)定。因此，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，有權對行政公益訴訟活動進行監(jiān)督。根據(jù)《行政訴訟法》第93條規(guī)定，分院對于基層法院和中級人民法院生效的判決、裁定，只要符合法定情形，有權提出抗訴或提請上級院抗訴。對行政公益訴訟審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。

三、行政公益訴訟管轄權配置重構設想

行政公益訴訟作為行政訴訟的特殊類型，其制度設計應當符合行政訴訟制度改革的大趨勢，《解釋》中關于管轄的規(guī)定值得進一步的探討和商榷，行政公益訴訟一審案件可否由同級管轄改為提級管轄，即由行政機關所在地的中級人民法院管轄。

（一）行政公益訴訟提級管轄符合行政訴訟改革的大趨勢

《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》以及修改后的《行政訴訟法》進一步確立了以跨區(qū)域管轄為行政訴訟改革突破口的主要方針。目前我國行政訴訟案件管轄出現(xiàn)了以本地管轄為“干”，異地管轄（提級管轄、指定管轄、交叉管轄、集中管轄、跨區(qū)劃的法院管轄）和專屬管轄為“支”的“一干多支”模式。該模式的價值就在于實現(xiàn)行政權與審判權空間維度的相對分離，排除政府權力對司法權的干擾，讓行政審判權脫離“地方化”困境，維護司法公正。

行政公益訴訟案件由行政機關所在地的中級人民法院管轄，在兼具提級管轄、集中管轄和跨區(qū)劃管轄優(yōu)勢的同時還可以有效避免上述管轄的副作用。一是地方政府干預難度增加。二是“高級別”審理結果增加公信力。三是管轄相對固定避免不確定性。四是專業(yè)性更強、裁判尺度統(tǒng)一。五是案件體量小不會給中院增加辦案壓力。六是中院管轄區(qū)域范圍固定、訴訟成本增加有限。

（二）行政公益訴訟提級管轄符合檢察監(jiān)督體系的發(fā)展方向

法律監(jiān)督是檢察機關的主責主業(yè)，行政檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要組成部分。在深化行政訴訟監(jiān)督的同時，拓展對行政權的監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的發(fā)展方向。而行政公益訴訟是檢察院法律監(jiān)督職能的延伸和重要組成部分。檢察院在辦理行政公益訴訟案件過程中必然對行政機關是否依法行使職權作出司法評價，并通過訴前程序和提起訴訟兩種方式實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督。訴前程序與提起訴訟是一體兩面、相輔相成的，提起訴訟是剛性手段，提級管轄強化了這種手段的威懾力，能夠更加有力的保障訴前程序發(fā)揮作用，從而整體上提升檢察權對行政權的監(jiān)督效果。

（三）行政公益訴訟提級管轄符合辦理行政公益訴訟案件的實際需求

一是與民事公益訴訟的管轄權配置相一致，降低行政公益訴訟和民事公益訴訟交叉案件的實際辦理難度。二是提級管轄使執(zhí)行依據(jù)為中級人民法院生效的裁判，更便于基層法院的執(zhí)行活動排除地方干擾。三是有些行政違法行為的背后潛藏著地方政府的意志，僅起訴具體行政部門可能無法解決問題且增加起訴阻力，可以嘗試將地方政府作為共同被告，提級管轄為這種嘗試提供了制度保障。四是檢察院在辦理行政公益訴訟案件的過程中，發(fā)現(xiàn)行政行為所依據(jù)的地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，可以探索在提起行政公益訴訟時一并請求對規(guī)范性文件進行審查。提級管轄為行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件的合法性審查預留了應對空間。