基層檢察室職能發(fā)揮中的問題和對策思考

姚輝

摘 要：基層檢察室在司法實踐中發(fā)揮了一定作用，但也存在發(fā)展不平衡、職能發(fā)揮不到位、效果不理想等問題。究其原因，有職能定位不準、組織保障不力、機制運行不暢以及管理考核不嚴等因素。強化基層檢察室職能發(fā)揮應(yīng)明確價值追求、找準職能定位、規(guī)范組織機構(gòu)、加強硬件建設(shè)、健全運行機制和嚴格考核管理，以助推法律監(jiān)督職能向基層有效良性延伸，促進基層檢察室更加規(guī)范科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層監(jiān)察室 職能發(fā)揮 問題 對策

一、基層檢察室基本職能及其發(fā)揮現(xiàn)狀

派駐基層檢察室是我國檢察制度的一項重要創(chuàng)新，對于促進檢力下沉，延伸檢察觸角，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能具有重要作用。從歷史發(fā)展角度審視，基層檢察室職能的實際發(fā)揮與其職能的明確與界定直接相關(guān)。20世紀80年代初期，一些地方檢察機關(guān)在基層試點設(shè)立檢察室，當時職能較為單一，基本嘗試開展法律宣傳、受理群眾舉報等工作。[1]此后，隨著基層檢察室的數(shù)量增多與綜合發(fā)展，1993年4月最高人民檢察院頒布《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》（以下簡稱《條例》），其中第3條規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室的任務(wù)是：（1）受理轄區(qū)內(nèi)公民的舉報、控告和申訴，接受違法犯罪分子的自首；（2）經(jīng)檢察長批準，對發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)、屬于檢察機關(guān)直接受理的刑事案件進行立案前調(diào)查、立案后偵查；（3）對轄區(qū)內(nèi)緩刑、假釋、管制、剝奪政治權(quán)利和監(jiān)外執(zhí)行人員的管理教育工作進行檢察，對人民檢察院決定免訴的人員進行幫教；（4）結(jié)合檢察業(yè)務(wù)工作，參加社會治安的綜合治理，開展法制宣傳活動；（5）辦理檢察長交辦的工作。這一規(guī)定為基層檢察室工作發(fā)展和職能發(fā)揮指明了方向。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，2010年10月最高人民檢察院制定出臺了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確要求基層檢察室重點在以下工作職責(zé)內(nèi)發(fā)揮作用：（1）接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪；（2）發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索；3開展職務(wù)犯罪預(yù)防；（4）受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行監(jiān)督；（5）開展法制宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建；（6）監(jiān)督配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進社會管理創(chuàng)新；（7）派出院交辦的其他事項?！吨笇?dǎo)意見》對《條例》進行了調(diào)整，將基層檢察室的職能由五項增加為七項，并進行了局部調(diào)整，如增加了“職務(wù)犯罪預(yù)防”、“訴訟違法行為監(jiān)督”、“社區(qū)矯正檢察”等職能（轉(zhuǎn)隸之后，職務(wù)犯罪預(yù)防等相關(guān)職能將隨之調(diào)整，下同）。相比較而言，《指導(dǎo)意見》對基層檢察室職能的規(guī)定比《條例》更加明確具體，界定更為科學(xué)適當，為基層檢察室的業(yè)務(wù)開展指明了直接思路。

基層檢察室是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一線平臺和重要窗口，是密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，具有延伸法律監(jiān)督觸角、貼近基層、服務(wù)群眾等優(yōu)勢。各地基層檢察室在開展工作過程中，按照最高人民檢察院要求，結(jié)合本地實際情況，采取形式多樣的措施，在維護社會和諧穩(wěn)定，促進基層經(jīng)濟和法治發(fā)展發(fā)揮了積極作用。歸納而言，體現(xiàn)為以下三個特點：

一是基本職能發(fā)揮相對突出。由于受到人財物等客觀條件限制，加之各項職能開展難易程度不同，相比較而言，基本職能發(fā)揮相對較為突出。如在法制宣傳方面，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放日”、“憲法宣傳日”等契機，采取設(shè)置宣傳欄、印發(fā)宣傳資料、送法下鄉(xiāng)等形式，積極開展法律宣傳和法律咨詢工作，受到農(nóng)村群眾歡迎，提升了老百姓的法律意識；如在預(yù)防職務(wù)犯罪方面，結(jié)合征地補償、扶貧資金等管理過程的制度疏漏和隱患，注重加強分析研究，采取預(yù)防調(diào)查、提出預(yù)防建議、警示教育等方式，及時提出有針對性的預(yù)防對策，最大限度減少職務(wù)犯罪發(fā)生；再如在化解矛盾方面，注重政治敏感期排查疏導(dǎo)矛盾，積極化解鄰里糾紛，貫徹寬嚴相濟政策修復(fù)社會關(guān)系，鈍化矛盾、減少對抗，較好地發(fā)揮了“源頭”處置矛盾的作用。

二是注重拓展職能。有些地區(qū)基層檢察室因地制宜，勇于探索，開拓進取，積極拓展相關(guān)職能。如浙江省檢察院提出基層檢察室要重點履行三項職能，即結(jié)合辦案化解矛盾，查防職務(wù)犯罪和加強“兩所一庭”執(zhí)法司法活動監(jiān)督，一定限度上拓展基層檢察室職能。有的地方區(qū)分基礎(chǔ)職能和特殊職能，也是對基層檢察室職能的深化。

三是探索創(chuàng)新舉措。有的基層檢察室秉承創(chuàng)新理念，在機制和手段上大膽創(chuàng)新，促進法律監(jiān)督職能積極發(fā)揮，壯大了司法為民服務(wù)群眾的效果。如浙江省諸暨市檢察院充分傳承“楓橋經(jīng)驗”，所設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室注重做好“四項對接”，即職務(wù)犯罪預(yù)防與村務(wù)監(jiān)督對接、涉檢信訪與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作對接、檢察綜治工作與地方平安建設(shè)對接、檢察執(zhí)法活動與地方民主法治建設(shè)對接，較好地發(fā)揮基層社會治理的效果。[2]再如河南省鞏義市檢察院在重點鎮(zhèn)（街道）設(shè)置檢察室，采取統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)、聘請聯(lián)絡(luò)員、健全制度等措施，積極打造“群眾家門口的檢察院”，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。[3]

二、基層檢察室職能發(fā)揮中存在的主要問題及原因分析

（一）基層檢察室職能發(fā)揮中存在的問題

1. 職能發(fā)揮不平衡。表現(xiàn)為三點：一是地域發(fā)展不平衡；二是階段性發(fā)展不平衡；三是不同業(yè)務(wù)之間發(fā)展不平衡。

2. 職能發(fā)揮不到位。具體表現(xiàn)為“三化”：一是職能樣化；二是職能虛化；三是職能異化。

3. 職能發(fā)揮實效不理想。

（二）基層檢察室職能發(fā)揮中存在的主要問題的原因分析

第一，思想認識不到位。一些單位對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸法律監(jiān)督觸角的重要性和必要性認識不足，或認為傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)部門已完全涵蓋涉農(nóng)檢察，基層檢察室可有可無；或?qū)⒒鶎訖z察室職能虛化，流于做“樣子”、擺“架子”；或認為涉“三農(nóng)”刑事案件不能出“成績”，法律監(jiān)督難以體現(xiàn)力度和水平等等。這些認識都反映出司法為民宗旨意識不強、對法律監(jiān)督的價值追求認識不明、檢察一體化站位不清，導(dǎo)致基層檢察室發(fā)展中難免存在硬件投入、管理不到位等情況，勢必影響其工作有效開展。

第二，職能定位不準確。相比較“公安派出所”和“人民法庭”的職能定位和規(guī)定，基層檢察室的職能定位：價值目標不夠準確，法律監(jiān)督屬性體現(xiàn)不明顯，貼近基層的優(yōu)勢未能較好發(fā)揮；具體定性不清晰，在實踐中存在爭議，甚至出現(xiàn)職能“虛化”和“異化”等情況；職能內(nèi)容不具體，“七項職能”還有寬泛之嫌，在實際執(zhí)行中隨意性較大，效果不佳。

第三，硬件保障不到位。一是編制設(shè)置不規(guī)范。由于最高人民檢察院未對編制進行明確規(guī)定，導(dǎo)致各地執(zhí)行各異，有的有正式編制，有的沒有；有的對應(yīng)于法庭設(shè)置，有的不完全對應(yīng)，使得設(shè)置不統(tǒng)一。二是辦公配備不到位。受制于經(jīng)費問題，大部分基層檢察室沒有獨立辦公場所，電腦等必備辦公用品缺乏，信息化建設(shè)更為緩慢。三是人員配備不優(yōu)。有的人員太少，“一人檢察室”屢見不鮮；有的人員結(jié)構(gòu)不合理，業(yè)務(wù)能力強、年富力強的人員相對匱乏。四是職級待遇不明確。相比較人民法庭和公安派出所負責(zé)人職級待遇均已明確的情況，基層檢察室負責(zé)人待遇始終未明確，勢必影響工作開展。

第四，運行機制不科學(xué)。一是運行不規(guī)范。基層檢察室工作貼近基層，量大繁瑣，職能多樣化，加之人手少，實際運行往往不重視規(guī)范化、精細化，最高人民檢察院層面尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范規(guī)定。二是機制制度不健全。對內(nèi)往往缺乏機制性建設(shè)；對外的工作銜接機制、協(xié)作配合機制亦大多不完備，甚至沒有。三是創(chuàng)新不夠。實踐中，往往習(xí)慣于傳統(tǒng)思維模式，滿足于常規(guī)性工作，創(chuàng)新性不夠，直接制約著職能作用的充分發(fā)揮。

三、改進和強化基層檢察室職能發(fā)揮的對策建議

一是深化認識，明確價值追求。司法實踐中對基層檢察室存在著不同認識，但究其根源，實質(zhì)在于對基層檢察室的價值目標追求把握不準。因此，首先要準確把握基層檢察室的價值目標追求，牢牢把握基層檢察室的本質(zhì)屬性：一方面，作為派出機構(gòu)其本質(zhì)屬性自然從屬于檢察院之本質(zhì)屬性，即法律監(jiān)督，其追求同樣是維護法律權(quán)威，維護法治精神，維護社會公平正義，這是基層檢察室生命力之所在；另一方面，作為檢察院派駐在基層的機構(gòu)，自然更契合“人民檢察為人民”的人民性，更能彰顯“司法為民”的價值追求，老百姓的“小事”就是“大事”?；诖耍O(shè)置基層檢察室的重要性和必要性自然不言自明——設(shè)置基層檢察室是深入踐行黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，也是對老百姓日益增長的司法訴求的積極回應(yīng)，應(yīng)堅決杜絕在實踐中存在的“虛化、樣化和異化”現(xiàn)象。

二是立足實際，找準職能定位?；鶎訖z察院的各項法律監(jiān)督職能向農(nóng)村延伸的綜合性業(yè)務(wù)機構(gòu)，換言之，就是法律監(jiān)督職能延伸基層的實際載體。為此，圍繞這一機構(gòu)定位，應(yīng)遵循以下三項原則：一是適度延伸原則?；鶎訖z察室是法律監(jiān)督的觸角向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，能夠拉長法律監(jiān)督鏈條，避免監(jiān)督“空白”，充分體現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)能的完整性。[4]但這種延伸是有限度的，過度的延伸甚至偏離法律監(jiān)督的本質(zhì)都是職能越位。二是立足實際原則?；鶎訖z察室是人民檢察院踐行司法為民宗旨的重要平臺，為此，應(yīng)當堅持立足實際原則，在基層涉法涉訴矛盾糾紛大量增加的情況下，重點強化法律宣傳、法律咨詢、法律援助以及檢務(wù)公開等工作，同時有些新興檢察業(yè)務(wù)，如民事行政檢察中環(huán)境公益訴訟，系新形勢下的民生檢察，應(yīng)納入基層檢察室職能之中或授權(quán)獨立開展。三是發(fā)揮優(yōu)勢原則。貼近群眾，深入基層是基層檢察室的特點也是優(yōu)勢，因此，在確立職能時，應(yīng)充分考慮這一優(yōu)勢，即法律監(jiān)督職能履行中凡是利于發(fā)揮基層檢察室人頭熟、情況明、距離近等優(yōu)勢的均可以明確賦予，如受理群眾舉報、控告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所社區(qū)矯正監(jiān)督，轄區(qū)附條件不起訴未成年人監(jiān)督考察，轄區(qū)刑事案件涉及矛盾化解等?？傊_立基層檢察室的職能，既不能越位，更不能錯位，當然也不能缺位。鑒于當前基層檢察室職能還是遵行于最高人民檢察院《條例》和《指導(dǎo)意見》規(guī)定，建議對《條例》中有關(guān)職能進一步修改，[5]從業(yè)務(wù)層面進行細化明確。

三是增強剛性，規(guī)范組織機構(gòu)。當前，基層檢察室的組織機構(gòu)規(guī)定僅限于最高人民檢察院的前述內(nèi)部文件，李如林副檢察長在全國檢察機關(guān)派駐基層檢察室建設(shè)工作座談會上強調(diào)《統(tǒng)籌推進派駐基層檢察室“五化”建設(shè)》，要求“加強檢察室機構(gòu)正規(guī)化”建設(shè)。[6]這些文件和領(lǐng)導(dǎo)講話對推進派駐基層檢察室機構(gòu)建設(shè)發(fā)揮了指導(dǎo)作用，但由于基層檢察室機構(gòu)設(shè)置還涉及地方黨委政府以及編制、財政等職能部門，內(nèi)部規(guī)定顯然權(quán)威性不足，導(dǎo)致各地認識不統(tǒng)一，執(zhí)行不到位。同時，鑒于上述規(guī)定在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、標準、待遇等關(guān)鍵問題上模糊不清，也導(dǎo)致各地落實不一，導(dǎo)致基層檢察室機構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)“可有可無”和邊緣化局面。建議納入人大立法，一方面，修改《人民檢察院組織法》，增加基層檢察室機構(gòu)設(shè)置內(nèi)容；另一方面，條件成熟參照“公安派出所”成例，由人大制定相關(guān)組織條例規(guī)定，對機構(gòu)編制、設(shè)立標準、原則、職能以及工作程序等予以明確規(guī)定，從而以法律形式推動基層檢察室機構(gòu)的正規(guī)化建設(shè)。此外，當前正在開展司法責(zé)任制改革過程中，應(yīng)當兼顧基層檢察室員額配置，建議設(shè)立檢察官辦案組，配備一到兩名員額檢察官和一到兩名檢察官輔助人員，保證將綜合業(yè)務(wù)技能“多面手”，具有擔(dān)當奉獻品格人員向基層檢察室傾斜。

四是舍得投入，加強硬件保障。硬件建設(shè)是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。在基層檢察室建設(shè)過程中，要舍得資金投入，切實強化硬件保障。一要配備獨立的辦公場所和必要的辦公設(shè)備。獨立的辦公場所是保障基層檢察室獨立運作的基本條件，[7]同時辦公場所要滿足執(zhí)法辦案、開展法律監(jiān)督工作和正常辦公的基本功能需要，同時配置交通等必備的辦公設(shè)施，以保證工作的正常開展；二要注重信息化建設(shè)。要順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”新形勢，按照最高人民檢察院李如林副檢察長 “五化”中“基礎(chǔ)設(shè)施信息化”要求，加大科技投入，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理建設(shè)，實現(xiàn)與派出院等互聯(lián)互通，以充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”在基層檢察室工作中的作用；三要結(jié)合省以下“人財物”垂直改革實際，統(tǒng)籌兼顧基層檢察室“財物”保障。

五是探索創(chuàng)新，健全運行機制。建立健全長效機制，是基層檢察室規(guī)范運行和科學(xué)發(fā)展的重要保障，是把“軟職能”變成“硬任務(wù)”的有效手段，為此，應(yīng)搭建起一整套具有基層檢察室特色的運行模式、工作標準和工作流程等配套性制度體系。一要創(chuàng)新履職方式。檢察室的運作與農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化等密切相關(guān)，因而工作模式必須結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀，從坐堂辦案向走村入戶轉(zhuǎn)變，采取巡回檢察、走訪調(diào)研等形式，“串百家門、知百家情、交百家親”，切實掌握維穩(wěn)、社會治安及特殊人群、流動人口等情況，將檢察室工作變成察民情、聽民聲、傳法治、化矛盾、促和諧的窗口。二要規(guī)范工作流程。制定完善檢察室工作規(guī)范、執(zhí)法規(guī)范、考核細則和隊伍管理等辦法，探索建立建立接待登記等制度；規(guī)范接待程序，做到有接待記錄、有工作日志、有反饋意見；建立信息報送制度，及時報送派出檢察院。三要強化內(nèi)外協(xié)作機制。對內(nèi)，要加強與派出院相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作銜接，必須在業(yè)務(wù)運行機制上進行相應(yīng)的細化規(guī)范，建立一套權(quán)責(zé)明確、流程嚴密、銜接順暢、制約有效的工作銜接制度；對外，要加強與地方黨委政府及有關(guān)職能部門的協(xié)作配合機制，如建立與公安派出所、人民法庭分工負責(zé)，互相配合、互相制約的辦案工作機制，信息互動平臺、聯(lián)席會議等制度，以便于強化法律監(jiān)督，促進公正廉潔執(zhí)法。

六是加強管理，科學(xué)有效考核。由于基層檢察室遠離派出檢察院，且較為分散；因此，在基層檢察室自我管理的基礎(chǔ)上，派出院應(yīng)加強管理和考核。一方面要加強人員管理。強化政治思想工作，增強政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識；強化黨風(fēng)廉政建設(shè)，增強廉潔守紀觀念；強化職業(yè)道德教育，鑄造忠誠擔(dān)當奉獻品質(zhì)；強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升綜合業(yè)務(wù)素能。另一方面要強化業(yè)務(wù)考核。結(jié)合基層檢察室的業(yè)務(wù)特點，制定科學(xué)合理的考核規(guī)定，采取定性與定量考核相結(jié)合，階段性定期考核和平時動態(tài)考核相結(jié)合，單項考核和綜合考核相結(jié)合，獎與懲相結(jié)合等方式，健全基層檢察室建設(shè)績效考核評價機制，樹立正確導(dǎo)向，從而助推基層檢察室規(guī)范有效健康良性發(fā)展。

注釋：

[1]參見周光濤、胡勇：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室制度及其發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2013年第5期。

[2]參見苗勇：《堅持發(fā)展楓橋經(jīng)驗基層檢察室做好四項對接工作》，載《人民檢察》2010年第24期。

[3]參見陳宏鈞：《重需求講實效向基層延伸監(jiān)督觸角》，載《檢察日報》2016年8月10日。

[4]參見鄒云翔、丁建偉：《派駐基層檢察室職能定位的反思與重構(gòu)——兼議派駐檢察室的發(fā)展路徑》，載《江蘇檢察》2012年第1期。

[5]參見曲靖、于慧玲、胡貴海：《基層人民檢察院派駐檢察室發(fā)展與立法問題研究》，載《濟南職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2015年第6期。

[6]同[5]。

[7]參見張喜、郭潔璐：《基層檢察室的設(shè)置與職能構(gòu)想》，載《人民檢察》2016年第18期。