探究農(nóng)村“兩權(quán)抵押”政策實(shí)施過程中的問題

祝海潔+劉瀛瀅+王曉瑩+孫之薦+趙子璇

摘要：為了更好地盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國務(wù)院聯(lián)同中央人民銀行頒布有關(guān)一農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)辦法和意見。我們團(tuán)隊(duì)秉著從實(shí)踐中探尋真知的理念，利用暑假時(shí)間到平度、沂南以及滕州等試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，真正地了解了政策的理論制定與現(xiàn)實(shí)實(shí)施存在的差距以及實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地使用權(quán)；兩權(quán)抵押；試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研

中圖分類號：D922.32；F832.43文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0155-02

作者簡介：祝海潔（1998-），女，山東諸城人，煙臺大學(xué)法學(xué)院，學(xué)生；劉瀛瀅（1998-），女，貴州遵義人，煙臺大學(xué)法學(xué)院，學(xué)生；王曉瑩（1997-），女，山東臨沂人，煙臺大學(xué)法學(xué)院，學(xué)生；孫之薦（1997-），女，遼寧丹東人，煙臺大學(xué)法學(xué)院，學(xué)生；趙子璇（1998-），女，山東青島人，煙臺大學(xué)法學(xué)院，學(xué)生。

一、問題的提出

為深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)意見》，中國人民銀行會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，同時(shí)，貸款試點(diǎn)將給資本市場帶來巨大的投資機(jī)會(huì)。

二、“兩權(quán)抵押”政策概述

（一）主要文件

2016年3月，人民銀行和相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。

（二）概念

農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)符合條件的可以進(jìn)行抵押貸款。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，就是農(nóng)民承包農(nóng)村土地的時(shí)候，獲得的對土地物權(quán)性質(zhì)的承包和經(jīng)營權(quán)力。

2.農(nóng)村農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，是指抵押人（原住戶）將村委會(huì)所劃宅基地上的房屋（不動(dòng)產(chǎn)），作為其債權(quán)擔(dān)保行為中的物權(quán)屬性部分，在借貸人不按時(shí)履行債務(wù)時(shí)，接受住房財(cái)產(chǎn)抵押的人可以將住房財(cái)產(chǎn)拍賣、折價(jià)，從中受償。

（三）山東試點(diǎn)地區(qū)

土地經(jīng)營權(quán)：東營市河口區(qū)、青州市、平度市、沂南縣、武城縣、棗莊市臺兒莊區(qū)、沂源縣、壽光市、莘縣、樂陵市。

農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)：肥城市、滕州市、漢上縣。

（四）發(fā)展前景

當(dāng)前，我國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)實(shí)選擇，傳統(tǒng)農(nóng)戶和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對盤活“兩權(quán)”存量資產(chǎn)存在現(xiàn)實(shí)需求。慎重穩(wěn)妥開展“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，是適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、適度規(guī)模經(jīng)營和新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需要，有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)村土地資源效能，推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，為農(nóng)村金融注入新活力，提高農(nóng)民貸款的可獲得性和便利性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

三、調(diào)研設(shè)計(jì)與方法

（一）調(diào)研課題

探究農(nóng)村“兩權(quán)抵押”政策實(shí)施過程中的問題。

（二）調(diào)研地點(diǎn)

調(diào)研地區(qū)在山東省內(nèi)，旨在了解山東內(nèi)各試點(diǎn)地區(qū)“兩權(quán)抵押”政策的實(shí)施現(xiàn)狀以及在此過程中所出現(xiàn)的問題。主要調(diào)研地點(diǎn)是青島平度，臨沂沂南，棗莊滕州。四、“兩權(quán)抵押”政策實(shí)施過程中存在的問題

經(jīng)過調(diào)研，我們了解到兩權(quán)抵押的推行和實(shí)施都存在一些棘手的問題，比如：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押受制于土地附屬物資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)缺乏且評估費(fèi)用過高、缺乏金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與、政府擔(dān)?；鹕形唇⒌纫蛩亍?/p>

（一）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款

1.現(xiàn)行法律對“農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一概念界定不清。

2.農(nóng)民房屋與宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度尚不完善。

3.交易市場的缺失制約了農(nóng)民房屋與宅基地估價(jià)體系的形成。

4.社會(huì)保障體系不完備。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款

1.評估環(huán)節(jié)存在缺位。

2.金融保險(xiǎn)參與經(jīng)營權(quán)抵押貸款尚未破題。

3.政策性擔(dān)保平臺尚未建立。

4.產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場不夠完善。

5.農(nóng)民對政策了解少且積極性較低。

五、“兩權(quán)抵押”政策實(shí)施過程中存在的問題的相應(yīng)解決措施

針對以上種種問題，我們詢問了有關(guān)銀行負(fù)責(zé)人和政府有關(guān)工作人員，他們都提供了他們想要解決這些問題的方法，我們對此進(jìn)行了總結(jié)：

（一）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款

1.明晰抵押標(biāo)的范圍。應(yīng)當(dāng)秉承《兩權(quán)抵押指導(dǎo)意見》的立法理念，將《物權(quán)法》等法律文件中規(guī)定宅基地不得抵押等與《兩權(quán)抵押指導(dǎo)意見》中不一致的加以修改，將宅基地使用權(quán)及房屋的附屬設(shè)施一起抵押，以保持房地一體的物權(quán)法原則。

2.合理規(guī)范抵押人的抵押條件。首先要從兩方面下手：一是抵押人是否確定除被抵押的房屋外還有其他房屋可以提供居?。欢堑盅喝耸欠褚欢〞?huì)做出承諾保證不再申請宅基地，我國所規(guī)定的“一戶一宅”是指農(nóng)戶只能無償申請一個(gè)宅基地。

3.合理確立抵押設(shè)立條件。一是農(nóng)民住宅在設(shè)定抵押時(shí)無需征求集體經(jīng)濟(jì)組織的許可；二是貸款用途不應(yīng)局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)尊重借款人自主決定權(quán)。

4.完善抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是構(gòu)建限制性拍賣清償程序，二是豐富抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，應(yīng)當(dāng)增收強(qiáng)制管理制度，三是解除受讓人的限制。

5.完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押市場。需要著力從以下三個(gè)方面做準(zhǔn)備：（1）是完善農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)登記制度。一是要大力推動(dòng)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒發(fā)證書的進(jìn)程，確立統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)。（2）積極構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。加大對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的資金投入，加快對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作與頒證登記，完善信息內(nèi)容加快共享步伐，建立健全農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制與交易風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警的機(jī)構(gòu)。（3）建立一個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記機(jī)構(gòu)。

（二）農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款

1.完善抵押擔(dān)保體系，拓寬有效擔(dān)保物范圍。出臺正式文件，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件和范圍，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)具有法律效力的產(chǎn)權(quán)證書，憑此作為貸款抵（質(zhì)）押標(biāo)的物；建立專業(yè)、規(guī)范的涉農(nóng)資產(chǎn)評估體系，發(fā)展涉農(nóng)資產(chǎn)評估中介服務(wù)市場，提供涉農(nóng)資產(chǎn)評估。

2.建立貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，確保銀行信貸資產(chǎn)安全。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探索銀保合作的新思路，積極拓展適合農(nóng)村實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域及產(chǎn)品，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，提高涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)信貸投放的積極性。

3.創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，完善信貸管理體制。要進(jìn)一步提升現(xiàn)有農(nóng)村小額信用貸款的內(nèi)涵，增加小額信用貸款額度，延伸貸款對象，拓寬貸款用途，延長貸款期限。在貸款方式上，可實(shí)行信用擔(dān)保和抵押擔(dān)保并重的方式。

4.深化涉農(nóng)各項(xiàng)改革，加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)。著力改善優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)，加快農(nóng)村金融組織、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，完善并落實(shí)涉農(nóng)貸款規(guī)模、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼和市域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等政策，充分激發(fā)金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的內(nèi)在活力。

5.加快土地確權(quán)頒證，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，完善服務(wù)功能，擴(kuò)展服務(wù)空間，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，加快形成上下聯(lián)動(dòng)、全面覆蓋的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)體系，在賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，有效解決承包地經(jīng)營權(quán)抵押處置難問題。

6.放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限制。在法律層面上，適當(dāng)修改物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法，對土地管理法中有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的部分作擴(kuò)大解釋，明確抵押合同的法律效力，更好地保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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