新疆“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式發(fā)展的SWOT分析

桑明燕，黃思瑩，甘曉成

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830046）

一、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式勢在必行

（一）“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式內容

內容包括提供者、受用者、主要內容、主要形式和機制①陳勝軍，李紅蘭等.我國公務員周邊績效的影響因素及其提升對策研究 [J]. 中國行政管理，2012，(1)∶75-79.。服務提供者主要有養(yǎng)老服務社區(qū)、護理院、老年養(yǎng)護中心等養(yǎng)老服務機構；服務受用者主要有老年人特別是失能或半失能老人，以及需要中長期醫(yī)療護理的老人；服務內容主要有基本生活的日常照料、健康護理、保健、診療等項目；服務形式就是把養(yǎng)老服務機構和診療機構結合互助；服務機制主要包括政策支持以及服務提供機構的準入機制[1]。

（二）發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式勢在必行

1.老齡化問題日益嚴重

目前，我國家庭規(guī)模發(fā)生了變化，4-2-1式的家庭模式逐步取代了以往傳統(tǒng)的大家庭模式，在這樣的家庭模式形式下，養(yǎng)老壓力越來越大②張琛，于飛等. 門診患者服務感受度影響因素研究[J]. 中國醫(yī)院管理，2013，(9)∶34-36.。據(jù)統(tǒng)計數(shù)字表明，在2014年，我國60歲以上（包括60歲）的老年人口占我國人口總量的15.5%③2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.，據(jù)全國老齡辦公布的數(shù)據(jù)預計，到2020年我國的老齡化水平預計上升到17%，老齡人口數(shù)量到達2.48億。另外，新疆在2010年就已經(jīng)躋身老齡化社會，預計到2020年新疆老齡化程度將上升至14%④烏魯木齊市醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務模式現(xiàn)狀及對策研究[J].新疆醫(yī)科大學學報，2017，(10).。而且據(jù)新疆老齡工作委員會介紹，在2015年，新疆的空巢老人數(shù)量有45.31萬，占全疆老齡人口數(shù)量的21.3%，失能半失能的老年人達10.57萬，老齡化問題日益嚴重且失能半失能老人逐漸增多，對養(yǎng)老服務需求十分迫切。

2.以往養(yǎng)老機構缺乏醫(yī)療服務

新疆以往的養(yǎng)老機構并不能提供醫(yī)護服務，僅能提供常見的最基本的生活照料。有些養(yǎng)老機構配有簡單的醫(yī)務室，而醫(yī)務工作人員專業(yè)化水平卻較低，新疆養(yǎng)老機構中配有簡單醫(yī)務室的占比不到60%，而配備理療室的養(yǎng)老機構占比不到20%,受過專業(yè)性醫(yī)護培訓的的服務人員占比大約30%⑤劉穩(wěn)，徐昕等.基于SWOT分析的“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式研究 [J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理.。可見，傳統(tǒng)養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務程度亟待提高。

3.醫(yī)療服務需求突出

傳統(tǒng)的養(yǎng)老機構往往為了規(guī)避風險、減小責任，從而將失能或半失能老齡人口拒于門外，只接收生活能夠自理的一些健全老齡人口[2]。傳統(tǒng)養(yǎng)老機構這樣的做法并不能發(fā)揮其應有的效用，而那些真正有養(yǎng)老需求的老齡人口則無法享受養(yǎng)老服務。自治區(qū)內三甲醫(yī)院設施完善，具有專業(yè)的醫(yī)療團隊，能夠提供高端的醫(yī)療服務，那些條件允許的部分需要長期治療的老齡人口為了享用好的醫(yī)療服務而長期占據(jù)醫(yī)院的床位，不少醫(yī)院出現(xiàn)“占床”現(xiàn)象，導致真正需要入住醫(yī)院的老齡人口則面臨無床位的情況發(fā)生。對養(yǎng)老服務需求增大的同時對醫(yī)療服務的需求也日益迫切。

二、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的優(yōu)勢

（一）“醫(yī)養(yǎng)結合”可以減輕老年人看病難壓力

目前，新疆老年人出現(xiàn)看病難的矛盾具體表現(xiàn)為老齡人群一般體質較差，且病情復雜，一般的小診所和社區(qū)醫(yī)院既不具備很強的診療水平又缺少專業(yè)性的檢查儀器[3]。當老年人身體出現(xiàn)狀況時，其家屬一般不會選擇這些小診所和社區(qū)醫(yī)院，但是去三甲等大醫(yī)院又需要家人陪同和協(xié)助辦理繁雜的手續(xù)，而且老年人身體情況復雜又導致老年人住院期一般較長，但是大部分老齡人群的子女正值中壯年，正處于其事業(yè)的上升期和高峰期，而陪同家里老人去醫(yī)院就醫(yī)、陪護又面臨著與自己事業(yè)上的沖突，老年人看病問題又給很多家庭造成很大的壓力。而醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務模式在很大程度上能夠解決這一難題，使老年人方便地享受到融照料、醫(yī)療為一體的養(yǎng)護服務。如果老年人入住“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老機構中，一旦身體出現(xiàn)什么不適的時候，不用花費很多時間就可以送到診療室，也大大避免了貽誤病情情況的發(fā)生。而且這些工作都是養(yǎng)護人員來進行，也在很大程度上減輕了這些老人子女陪同就醫(yī)的壓力。醫(yī)護人員平時較了解老人的身體健康狀況并可協(xié)助老年人回答醫(yī)生的詢問，進而來保證機構內老年人在患病時能夠得到及時且專業(yè)的病情診治。

（二）“醫(yī)養(yǎng)結合”幫助養(yǎng)老機構和醫(yī)院達到“雙贏”

目前，新疆衛(wèi)生資源配置不均衡， 部分經(jīng)濟情況較好的老年人為了享用大醫(yī)院好的醫(yī)護條件，直接住在醫(yī)院，把醫(yī)院當成了養(yǎng)老機構，同時，又有很多小醫(yī)院和社區(qū)診所面臨著患者較少，收入降低的困境。另外，很多中小型養(yǎng)老服務機構又因床位閑置而面臨虧損，據(jù)新疆老齡工作委員會介紹，截至2014年，烏魯木齊市總養(yǎng)老床位約6 000張，而實際入住只有2 267人，養(yǎng)老床位空置率很高，這與某些三甲醫(yī)院出現(xiàn)的老年人“占床”情況形成鮮明對比。所以有效合理利用醫(yī)院良好的醫(yī)療資源和養(yǎng)老機構的服務資源，進而實現(xiàn)資源共享很有必要。首先，在“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式下，很多老年患者有了可以長期護理的去處，減輕了在大醫(yī)院的“賴床”現(xiàn)象，可以有效緩解大醫(yī)院醫(yī)療衛(wèi)生資源緊張的局面。另外，那些效益不太好的衛(wèi)生院或診所可以選擇和養(yǎng)老機構合作，充分使用閑置的醫(yī)護資源，為養(yǎng)老機構提供醫(yī)療服務的同時也能夠為自身創(chuàng)造可觀的收益，從而達到一種雙贏的局面。最后，一些中小養(yǎng)老服務機構可以通過開展醫(yī)護服務來吸引更多的老年人入住，轉變其經(jīng)營模式，進而實現(xiàn)服務多元化，提高機構的服務水平和自身發(fā)展能力[4]。

（三） 新疆具有醫(yī)療和養(yǎng)老資源方面的優(yōu)勢

新疆維吾爾自治區(qū)具有養(yǎng)老和醫(yī)療方面的優(yōu)勢資源，截止到2015年，全疆衛(wèi)生醫(yī)療機構共有19 789家，其中政府主辦衛(wèi)生機構有8 489家，社會主辦衛(wèi)生機構有5 405家，社會辦醫(yī)和個人辦醫(yī)的非公辦醫(yī)療組織有10 300家。非公立養(yǎng)老機構和各類診所也成為了新疆醫(yī)療服務體系中的重要組成部分①http∶//www.sohu.com/a/123724618_114731.。并且，到2016年，全疆各類養(yǎng)老機構有3 498個，養(yǎng)老床位有71 342張，而且令人欣慰的是，大多數(shù)養(yǎng)老機構同時也積極響應了“養(yǎng)老+”模式的發(fā)展，不斷向居家式養(yǎng)老、醫(yī)療型養(yǎng)老、康復性養(yǎng)老模式轉變。另外，自治區(qū)民政廳鼓勵民間資本興建養(yǎng)老機構，全疆的養(yǎng)老資源在進一步擴大②http∶//www.xinjiang.gov.cn/2017/11/01/145261.html.。這表明，自治區(qū)內有能力發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式，日后可以為更多的老齡人群提供醫(yī)養(yǎng)服務。

三、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的劣勢

（一）管理條塊割裂，難以形成合力

新疆“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關系到民政、人社、衛(wèi)計和工商等各個部門，但是這些部門之間難以形成一股合力來支持“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[5]。另外，在1994年，我國就已經(jīng)制定了醫(yī)療機構的國家標準，此項標準對于建立醫(yī)養(yǎng)結合服務機構的要求較高，而且醫(yī)養(yǎng)結合服務機構對于申請醫(yī)療保險的審批和使用方面也存在很多困難。醫(yī)養(yǎng)結合服務機構審批醫(yī)療保險需要涉及到人社、民政和衛(wèi)生三個部門，過程較繁瑣且運行難度大，這就導致了醫(yī)養(yǎng)結合服務機構在運行初期就出現(xiàn)成本高、運營難等問題。并且新疆醫(yī)療保險管理部門對公共醫(yī)療衛(wèi)生資源利用的公平性很重視，比較注重床位周轉率和床位均次費用等指標的管理，但是老年人自身生理衰老的性質和醫(yī)療保險管理注重公平性方面的內容相矛盾。而且很多惠及老年人的政策又會因為戶籍、地區(qū)等因素的限制，在實施結果上大打折扣，并不能形成對“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助力。

（二）未出臺長期護理保險政策措施

從一些發(fā)達國家和地區(qū)在應對老齡化方面的成功經(jīng)驗方面來看，最有效的解決方案是建立長期的護理保險制度[6]。我國在一些醫(yī)養(yǎng)結合試點省份建立了長期護理保險政策，并得到了不錯的成果，提高了社會保障能力和福利水平，激勵了社會資本進入“醫(yī)養(yǎng)結合”服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新疆目前還沒有出臺相關長期護理保險方面的政策性措施，大部分家庭養(yǎng)老、醫(yī)療方面的壓力較大。新疆的老齡群體對醫(yī)養(yǎng)結合服務的經(jīng)濟支付能力也弱于別的省份，就拿烏魯木齊市來說，到2016年年底，烏魯木齊市的4 134名失能老人中有75%的老人依靠退休金和家庭養(yǎng)老來實現(xiàn)自身的養(yǎng)老和醫(yī)療方面的需要。

（三） 養(yǎng)護專業(yè)性人才匱乏

養(yǎng)老服務機構中的老年人大多都是患有疾病的，并且需要專業(yè)的醫(yī)護人員來照料。但是在醫(yī)養(yǎng)結合服務機構中工作的醫(yī)護人員工作量大且待遇低，造成醫(yī)養(yǎng)結合服務機構中醫(yī)護人員數(shù)量不足且流失嚴重[7]。另外，機構中老年護工也很緊缺，據(jù)調研，機構中少量護工為專業(yè)性護工，其余多是沒有接受過專業(yè)技能培訓的“門外漢”，僅可以滿足老年人基本的生活護理?！搬t(yī)養(yǎng)結合”機構中的醫(yī)護服務還需要正規(guī)的專業(yè)性人才，但是目前“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度還比較稚嫩，能夠吸引到大量的專業(yè)性人才的可能性還是很小。新疆“醫(yī)養(yǎng)結合”服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較低，再加上地理因素的影響，很難吸引其它地區(qū)的專業(yè)性人才。而由于社會地位較低、發(fā)展空間小以及勞動強度大等因素的影響，也給招聘專業(yè)性人才方面帶來了劣勢。

四、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的機遇

（一） 醫(yī)養(yǎng)結合需求缺口巨大

上文中已經(jīng)提到：新疆在2010年就已經(jīng)進入到老齡化社會，并且在2014年新疆超過60歲的老人數(shù)量達到253.18萬，其中80歲以上的老人超過20萬，新疆老年人口占新疆總人口數(shù)量的11%。在2015年，新疆的空巢老人數(shù)量有45.31萬，占全疆老齡人口總數(shù)的21.3%，生活不能自理的老年人有10.57萬①數(shù)據(jù)來源：新疆老齡工作委員會.。截至2015年底，全疆各類養(yǎng)老服務機構有1 726個，其中829所農(nóng)村幸?；ブ?，可以提供日間照料，托老服務的社區(qū)有184個。民辦養(yǎng)老機構占養(yǎng)老機構總量的85%以上，而民辦養(yǎng)老機構的床位僅有一萬多張①。美國規(guī)定失能老人至少要有50%入住養(yǎng)老機構，如果我們也按照這個比率來算的話，新疆需要的床位數(shù)最少也得6萬張，從數(shù)字對比來看，全疆養(yǎng)老機構的數(shù)量和床位還處于嚴重短缺的狀態(tài)。

（二）政府的大力支持

近年來，我國不斷出臺相關政策措施來加快發(fā)展我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，在提出發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的同時也逐步確定了向醫(yī)養(yǎng)結合方向發(fā)展的目標。新疆也同時積極響應醫(yī)養(yǎng)結合政策的號召，進一步落實黨和政府的相關政策，新疆也陸續(xù)發(fā)布系列有益政策。2015年，新疆政府鼓勵社會資本介入，對核定床位100張及以上的養(yǎng)老服務機構，新疆政府給予每張床位5 000元一次性開辦補貼，對核定床位100張以下的養(yǎng)老服務機構，當?shù)卣畷o予一次性補貼。另外，在剛過去的2017年，新疆維吾爾自治區(qū)、地（州、市）級的醫(yī)養(yǎng)結合試點已全面啟動，同時也出臺了《方案》，《方案》對全疆試點工作的進程做出了具體安排，把社區(qū)層面和居家層面的醫(yī)養(yǎng)結合工作納入重點工作范圍。另外，鼓勵醫(yī)療機構在老年服務中心、社區(qū)養(yǎng)老機構簽約服務或設置服務點，為機構內老年人提供基本的醫(yī)療服務和健康指導。

五、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的威脅

（一）社會認同度較低

雖然我國家庭規(guī)模形式發(fā)生變化，使得居家養(yǎng)老功能逐漸弱化，但是我國“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)養(yǎng)老思想在很多家庭中根深蒂固，使得居家養(yǎng)老的社會認同度在新疆地區(qū)仍然很高，甚至有些家庭認為把老人送到養(yǎng)老服務機構是不孝行為。我國統(tǒng)計局通過調查發(fā)現(xiàn)：在新疆地區(qū)，老齡群體當中大約10%的老齡人群表示同意到養(yǎng)老機構安度晚年，有89.8%的老齡人群仍然傾心于居家養(yǎng)老。由此可見，“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的影響力和認同感還較低。另外，我國在一些地區(qū)建立的醫(yī)養(yǎng)結合試點也沒有產(chǎn)生很好的反響，很多家庭對“醫(yī)養(yǎng)結合”了解程度比較低甚至是不了解，對于不了解的事物，自然是很難產(chǎn)生認同感和信任感[8]，新疆地區(qū)居民也對此難以產(chǎn)生很強的認同感和信任感。

（二）機構收費偏高

“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老機構具有養(yǎng)老設施的同時還具備有專業(yè)的診療康復設備和專業(yè)人員，不僅可以提供基本的養(yǎng)老服務，還能夠提供較為專業(yè)的診療服務，所以收費自然高于以往的養(yǎng)老機構。位于烏魯木齊米東區(qū)的新疆大漠老年公寓是西北最大的復合型生態(tài)養(yǎng)老機構，是一所醫(yī)護型養(yǎng)老服務機構，據(jù)調研，這家醫(yī)護型老年公寓收費標準在3 000元～5 000元不等，而且僅包括床位費、伙食費和雜費。這樣的開銷標準對大多數(shù)普通工薪階層來說還是比較有壓力的，這樣的壓力也往往會造成很多工薪階層家庭依然選擇家庭養(yǎng)老方式。從需求總量角度考慮，新疆以及全國都對老年養(yǎng)老醫(yī)療護理的需求很大，但是實際情況卻是因為醫(yī)養(yǎng)結合開銷較大而被迫降低有效需求，進而產(chǎn)生了養(yǎng)老床位較高的空置率。

（三） 外部配套政策不完善

“醫(yī)養(yǎng)結合”在具體實踐過程中碰到的最復雜的問題就是醫(yī)保資金使用和結算問題。所以當老年人順利地在機構中享受醫(yī)療條件的時候，同時又面臨著醫(yī)保報銷困難的問題，這導致很多老年人最終還是只能“自掏腰包”。這在很大程度上增加了養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔，而且在一定程度上對“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了阻力[9]。另外，自治區(qū)對醫(yī)養(yǎng)結合服務機構的收費標準、法律關系、服務內容等目前還沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，也造成了“醫(yī)養(yǎng)結合”服務產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的過程中存在著運行不規(guī)范、收費標準不統(tǒng)一、問題處理缺乏相關法律依據(jù)等問題。制度是保障，所以制度方面需要進一步規(guī)范和完善來支持“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

六、新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務模式的建議

（一）提供良好的政策環(huán)境

人口老齡化的快速發(fā)展帶來了一系列問題和挑戰(zhàn)，而有效地提高醫(yī)養(yǎng)服務供給是解決問題的關鍵所在，還需要進一步擴大醫(yī)療和養(yǎng)老之間的融合能力[10]。全疆并不缺乏養(yǎng)老服務資源和醫(yī)療衛(wèi)生服務資源，新疆應進一步發(fā)揮民政部門、人力資源與社會保障部門、衛(wèi)生等職能部門的監(jiān)管，并強化各職能部門間的溝通聯(lián)系，協(xié)調推進成為深化改革的合力，并在政策支持方面、投資融資方面、人才培育方面提出更切實更具體的辦法。在醫(yī)療服務保險額度、監(jiān)管方式和指標方面也應提出具體的建議，為全疆“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策支持，也對民間資本發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結合事業(yè)起到很大的激勵作用。

（二）建立長期護理保險制度

隨著新疆老齡人口的增加，特別是失能、高齡、空巢老齡人口數(shù)量的持續(xù)增長，家庭保障能力逐漸弱化。在這樣的養(yǎng)老形勢下，為老齡人口建立一個政策性的長期護理性保險成為迫在眉睫的任務，政策性的長期護理保險作為一項應對養(yǎng)老任務的制度安排，也將會增進全疆各族人民的福祉。盡早建立長期護理保險制度，完善“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)機制，提高“醫(yī)養(yǎng)結合”機構的服務水平，進而加快“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最終目的還是為了解決養(yǎng)老問題，盡早讓老齡人群沒有后顧之憂，同時也有利于促進社會穩(wěn)定。

（三）大力培育醫(yī)養(yǎng)專業(yè)性人才

目前的“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平很難吸引到優(yōu)秀的專業(yè)性人才，專業(yè)性人才的缺乏對新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)來說是一大難題，全國范圍內關于醫(yī)養(yǎng)的專業(yè)性人才就較缺乏，加之新疆特殊的地理位置更是難以引進更多專業(yè)性人才。另外，“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)對專業(yè)性的要求比較高[11]，急需的工作人員也必須是經(jīng)受過正規(guī)教育培訓的，培育對口的專業(yè)性人才周期較長，投入又大，所以對于加大醫(yī)養(yǎng)結合專業(yè)性人才的培育力度是迫切需要的。應著力提高醫(yī)養(yǎng)工作人員的培育和補貼水平來吸引更多人投入到“醫(yī)養(yǎng)結合”事業(yè)中來，也應加大對培育專業(yè)性人才方面的政策扶植，具體可表現(xiàn)為對為醫(yī)養(yǎng)結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作的且具有執(zhí)業(yè)資格的服務人員，在其晉升職稱評定方面應給予政策支持。同時鼓勵各公立醫(yī)院的醫(yī)師下到各地區(qū)的“醫(yī)養(yǎng)結合”服務機構進行定期服務，帶動“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)專業(yè)性發(fā)展，也支持公立醫(yī)療衛(wèi)生服務部門和社會醫(yī)養(yǎng)結合服務機構在技術和人才等方面進行合作，并積極吸引人才的廣泛參與。

最后對于全疆的醫(yī)養(yǎng)結合服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也應采取因地制宜的方法，結合新疆的地區(qū)特點，對現(xiàn)有的醫(yī)藥衛(wèi)生人才的潛力進行充分挖掘，并加快養(yǎng)老服務人才和醫(yī)療衛(wèi)生服務人才的培育和使用。

通過對新疆的“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展進行STWO分析，從制度、資源分布以及人才等方面分別進行了分析。發(fā)現(xiàn)新疆地區(qū)存在自身特有的優(yōu)勢以及發(fā)展機遇，但是同時也面臨著不小的挑戰(zhàn)和威脅，筆者認為在新疆發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結合”產(chǎn)業(yè)在國家政策范圍內需大膽嘗試，結合地區(qū)特點逐步推廣“醫(yī)養(yǎng)結合”養(yǎng)老服務機構，能夠解決新疆部分家庭的養(yǎng)老問題。另外，對于這一發(fā)展過程中存在的難題和機遇，需要我們在不斷的實踐發(fā)展中進行探索和改進。