論國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的私法屬性
——基于規(guī)范主義與功能主義的進(jìn)路

王 磊

《民法通則》第121條對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任做出了明文規(guī)定，要求國(guó)家應(yīng)對(duì)其機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施的侵權(quán)行為承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，該規(guī)定可以視為關(guān)于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的基本規(guī)定。直至《國(guó)家賠償法》頒布前，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任一般通過(guò)私法途徑予以解決，1995年《國(guó)家賠償法》頒布后，對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)出公法化傾向，與此相應(yīng)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任也開(kāi)始被納入行政法的范疇。在此過(guò)程中，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任到底應(yīng)納入公法范疇予以調(diào)整，還是將其作為私法責(zé)任予以規(guī)制，學(xué)界爭(zhēng)論不一。我國(guó)目前正處于制定民法典的關(guān)鍵時(shí)期，《民法總則》頒布后的任務(wù)應(yīng)是各分編的制定。其中，由于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任既涉及國(guó)家職權(quán)的有效運(yùn)行，又關(guān)涉受害人的權(quán)益保障，《民法典侵權(quán)責(zé)任編》的制定顯然無(wú)法繞過(guò)對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的評(píng)價(jià)問(wèn)題。*2009年《侵權(quán)責(zé)任法》制定過(guò)程中實(shí)際上已經(jīng)存在是否應(yīng)該規(guī)定國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的爭(zhēng)論，最終立法者選擇了回避，未在《侵權(quán)責(zé)任法》中做出相關(guān)規(guī)定。而立法過(guò)程中對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)之根本，關(guān)鍵在于對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任屬性的認(rèn)知。學(xué)界關(guān)于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的定性之爭(zhēng)，多從規(guī)范主義進(jìn)路去證成國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的公私法屬性，然少有從功能主義進(jìn)路出發(fā)去闡述國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性對(duì)社會(huì)生活的影響，以致沒(méi)有論及問(wèn)題之本質(zhì)。職是之故，本文一方面從傳統(tǒng)理論路徑出發(fā)，以檢討公私法區(qū)分理論為路徑，對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性進(jìn)行規(guī)范主義的論證，以得出國(guó)家侵權(quán)責(zé)任并非毫無(wú)被認(rèn)定為私法責(zé)任的可能性；另一方面從功能主義出發(fā)，探討公法責(zé)任說(shuō)與私法責(zé)任說(shuō)之分立對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任在社會(huì)生活中的功能發(fā)揮所呈現(xiàn)出的抑制作用與促進(jìn)作用，以此從功能主義層面闡述將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定為私法責(zé)任所具有的優(yōu)勢(shì)。最終為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的私法屬性尋求正當(dāng)化論證，在此基礎(chǔ)上明晰私法視野下國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的立法抉擇與司法路徑。

一、 國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的規(guī)范模式

早期由于“主權(quán)豁免理論”(sovereign immunity)，國(guó)家一般不能被私人起訴承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因?yàn)橹鳈?quán)是最高的權(quán)威，國(guó)家作為主權(quán)者不負(fù)法律責(zé)任，受害人若希望得到賠償，只能以請(qǐng)?jiān)笝?quán)的方式尋求救濟(jì)，需要得到主權(quán)者的同意。該理論的嚴(yán)格執(zhí)行使國(guó)家機(jī)關(guān)或官員造成的任何損害都無(wú)法得到賠償，不公現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有學(xué)者將之形容為“法律進(jìn)化史上的一個(gè)謎”。*Edwin M Borchard,Government Liability in Tort,Yale Law Journal,1929,Vol.34,p.4.各國(guó)為緩和該不公正的結(jié)果設(shè)置了例外救濟(jì)的情形，如官員賠償?shù)?，但仍無(wú)助于普遍正義的實(shí)現(xiàn)。

然而，從法政策上來(lái)看，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的宗旨乃在于解決國(guó)家、公務(wù)人員與受害人之間的利益關(guān)系，國(guó)家賠償制度的生命力也在于如何妥善的在三者之間做出利益衡量。因?yàn)槠渲写嬖诙嘣睦鏇_突與復(fù)雜的政策因素，如受害人權(quán)益保障、損害的分散、一般預(yù)防、官員積極性、國(guó)家職能的運(yùn)行等。詳而言之，隨著現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家職權(quán)的拓展，公民受?chē)?guó)家行為侵害的機(jī)會(huì)顯著增加，國(guó)家豁免原則導(dǎo)致大量受害人無(wú)法得到有效的救濟(jì)，社會(huì)生活的安全存在極大的威脅，國(guó)家侵權(quán)制度的目標(biāo)應(yīng)該向救濟(jì)受害人變遷。因?yàn)椤凹词谷藗冋J(rèn)識(shí)到國(guó)家對(duì)私人承擔(dān)責(zé)任存在的潛在危險(xiǎn)，但不得不承認(rèn)豁免國(guó)家由其自身造成的損害對(duì)受害人而言肯定是不公平的”。*Heinz R Hink,David C Schutter,Some Thoughts on the American Law of Governmental Tort Liability,Rutgers Law Review,1966,Vol. 20,p.715.另一方面，盡管與私人享有自行決定去做或不做的權(quán)利不同，國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)人員負(fù)擔(dān)了行使國(guó)家職權(quán)的強(qiáng)制義務(wù)而面臨著承擔(dān)更多責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，*Arvo Van Alstyne,Governmental Tort Liability: A Public Policy Prospectus,UCLA Law Review,1963，Vol. 10,pp.468—469.但是相比于遭受損害的個(gè)人，國(guó)家對(duì)損害的救濟(jì)仍然具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。因?yàn)閲?guó)家可以將賠償責(zé)任分散到納稅人身上，由不特定的納稅人來(lái)分?jǐn)偸芎θ嗽馐艿膿p害，以發(fā)揮損害分散功能，同時(shí)相比于受害人，國(guó)家賠償責(zé)任尚可以與責(zé)任保險(xiǎn)制度相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散。*關(guān)于國(guó)家賠償責(zé)任與責(zé)任保險(xiǎn)制度的銜接，參見(jiàn)Francis Breidenbach,Some Recent Trends in State Liability for Tort,North Dakota Law Review,1962,Vol.38,Issue.1.這種損害分散或風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟母鶕?jù)在于，國(guó)家職權(quán)的行使無(wú)疑有助于促進(jìn)公共利益，公眾既然享受了國(guó)家職權(quán)行使帶來(lái)的利益，那么也應(yīng)該分擔(dān)由國(guó)家職權(quán)行使帶來(lái)的不利后果。以此觀之，受害人權(quán)益的救濟(jì)當(dāng)然應(yīng)成為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的主要政策目標(biāo)之一。此外，盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由公務(wù)人員自行承擔(dān)賠償責(zé)任以保障受害人權(quán)益，且不說(shuō)公務(wù)人員個(gè)人有限的賠償能力，關(guān)鍵在于這種模式易對(duì)公務(wù)人員造成過(guò)度的威懾。由于公務(wù)人員行使其職權(quán)時(shí)并不能像在私法活動(dòng)中那樣存在選擇權(quán)或可以獲得額外的利益，如果讓其承擔(dān)賠償責(zé)任，那么公務(wù)人員在行使職權(quán)時(shí)為了盡可能地降低其風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)傾向于保守，這無(wú)疑會(huì)阻礙國(guó)家職權(quán)的有效運(yùn)行。因此合理的方式應(yīng)該是由國(guó)家承擔(dān)其機(jī)關(guān)或公務(wù)人員侵權(quán)行為造成的賠償責(zé)任，如美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》(Federal Torts Claims Act)、英國(guó)的《王權(quán)訴訟法》(Crown Proceedings Act)等。

就侵權(quán)責(zé)任而言，法治理論的適用要求政府不應(yīng)當(dāng)在普通法律上享有不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。為此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)然對(duì)其不法行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。然而，由于各國(guó)文化、法制上的差異，實(shí)現(xiàn)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的路徑卻有不同的選擇。大體而言，大陸法系國(guó)家一般注重公私法的劃分，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由于涉及國(guó)家公權(quán)力而被認(rèn)定為不同于普通民事責(zé)任的公法責(zé)任，從而將其納入公法體系加以調(diào)整。普通法系國(guó)家則傾向于認(rèn)為調(diào)整私人關(guān)系的侵權(quán)法同樣適用于國(guó)家的侵權(quán)行為，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任是普通侵權(quán)行為法的特別法，在性質(zhì)上屬于私法。

(一)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的私法模式：以英美法為例

根據(jù)戴西的法治理論，法治要求的人人平等強(qiáng)調(diào)所有階層的公民同等地受普通法院所實(shí)施的普通法約束，公法人亦不例外，因此公法人與私法人之間應(yīng)當(dāng)沒(méi)有區(qū)別。*[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書(shū)》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版2007年版，第27頁(yè)。法治有限制權(quán)力濫用的框架，權(quán)力一旦行使，就應(yīng)受法律責(zé)任原則的約束。從理論上說(shuō)，被告是公共機(jī)關(guān)還是普通公民應(yīng)當(dāng)沒(méi)有區(qū)別，因?yàn)檫m用的法律原則相同，以此所有的公民包括官員都要受普通法院的管轄，不應(yīng)像法國(guó)那樣建立單獨(dú)的行政法院來(lái)處理對(duì)官員不法行為的訴訟。*[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因：《憲法與行政法》(上冊(cè))，程潔譯，商務(wù)印書(shū)館2008年版，第188頁(yè)。這樣，調(diào)整國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的就是調(diào)整普通侵權(quán)行為的同一規(guī)則體系，如英國(guó)的《王權(quán)訴訟法》規(guī)定，王室就“像一個(gè)已到法律年齡和資格的個(gè)人一樣”對(duì)民事侵權(quán)負(fù)有相同的普通責(zé)任。*1947 Crown Proceedings Act,2.1美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》也認(rèn)為政府的侵權(quán)賠償責(zé)任與類(lèi)似情況下私人的賠償責(zé)任相同。在美國(guó)，判斷國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的私法規(guī)則通常適用侵權(quán)行為地所在州的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行判斷。以此觀之，調(diào)整國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的規(guī)則仍然是私法規(guī)則，因?yàn)樵谒饺酥g原有責(zé)任原則之外并沒(méi)有創(chuàng)造新的責(zé)任類(lèi)型，而僅僅是把私人之間已經(jīng)存在的規(guī)則適用到國(guó)家侵權(quán)行為而已。

英美法將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定位于普通的侵權(quán)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上即私法責(zé)任。然而，雖然國(guó)家侵權(quán)責(zé)任在性質(zhì)上與普通的侵權(quán)責(zé)任無(wú)異，但并非代表著國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與普通侵權(quán)責(zé)任的適用標(biāo)準(zhǔn)完全相同。因?yàn)楫吘箛?guó)家侵權(quán)責(zé)任的主體涉及國(guó)家公權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整肯定會(huì)因主體的特殊性而做出異于私人團(tuán)體的政策考慮。換言之，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的定性只是為調(diào)整國(guó)家侵權(quán)行為提供了一個(gè)基礎(chǔ)框架，但責(zé)任的具體構(gòu)成仍然離不開(kāi)主體特殊性的考量。比如由于主體的特殊性而將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定為補(bǔ)償性質(zhì)，這樣就不存在普通法上的名義性賠償或懲罰性賠償。由此可見(jiàn)，私法框架乃國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的基礎(chǔ)，但即使在私法框架內(nèi)，法院的思維模式仍然離不開(kāi)公法的思維特性。

鑒于國(guó)家侵權(quán)行為與普通侵權(quán)行為的同質(zhì)性，法院一般以普通法中的過(guò)失調(diào)整政府或公務(wù)人員的不法行為，同時(shí)由于侵權(quán)主體的特殊性，運(yùn)用普通法上的過(guò)失規(guī)則時(shí)又需要納入國(guó)家公權(quán)力的政策考量。一般而言，普通法上過(guò)失的判斷包括注意義務(wù)的存在與違反兩個(gè)方面，由于這個(gè)判斷過(guò)程實(shí)質(zhì)上是開(kāi)放的，具備一定彈性，法院因而可以根據(jù)個(gè)案納入不同的考量因素，正是這種彈性的判斷機(jī)制為國(guó)家侵權(quán)行為的公權(quán)力因素提供了準(zhǔn)入口，使法院得以將公法因素導(dǎo)入普通法規(guī)則。例如為了避免司法不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)政府決定而對(duì)政府的運(yùn)行帶來(lái)無(wú)法預(yù)測(cè)的困難，美國(guó)法上一般將政府行為分為裁量性決定與實(shí)施性決定?！叭绻诓昧繖?quán)作為的行為導(dǎo)致受害人遭受損害，國(guó)家將免于承擔(dān)裁量性決定導(dǎo)致的損害”，*Amy M Hackman,The Discretionary Function Exception to the Federal Tort Claims Act: How Much Is Enough，Campbell Law Review,1997,Vol.19,p.412.這里所謂的“裁量性決定”實(shí)際上就是官員因政策判斷做出的決定，或者官員在做決定時(shí)的自由選擇行為，而非執(zhí)行特定強(qiáng)制命令的行為。*David S Fishback,Gail Killefer,The Discretionary Function Exception to the Federal Tort Claims Act:Dalehite to Varig to Berkovitz,Idaho Law Review,1988—1989,Vol. 25,p.302.由于裁量性決定與實(shí)施性決定之間存在模糊地帶，其間或只是存量的差別，法院便可以將裁量性決定作為過(guò)失規(guī)則的考量因素來(lái)做出彈性評(píng)價(jià)，“裁量性決定”作為一種公法因素也因之被納入到私法規(guī)則中去。因此，普通侵權(quán)法規(guī)則納入公法因素后，可以作為類(lèi)似于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的調(diào)整規(guī)則。這種以普通侵權(quán)法為體附帶納入公法因素的模式，使對(duì)國(guó)家侵權(quán)行為的評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是開(kāi)放的、包容的，從而應(yīng)對(duì)未來(lái)國(guó)家侵權(quán)行為的多元化傾向。

(二)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的公法模式：以法國(guó)法為例

法國(guó)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的起源與發(fā)展與其特殊的組織架構(gòu)相關(guān)，在法國(guó)早期，國(guó)務(wù)委員會(huì)最開(kāi)始并不是司法機(jī)構(gòu)，而是監(jiān)督行政管理事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，直到拿破侖二世國(guó)務(wù)委員會(huì)才開(kāi)始向普通法庭或法國(guó)政府拓展其管轄權(quán)。*W. I. C Binnie,Attitudes toward State Liability in Tort: A Comparative Study,Faculty of Law Review,1964,Vol. 22,p.97.從1872年起，國(guó)務(wù)委員會(huì)被當(dāng)作一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在行政法領(lǐng)域做出的決定與普通法院做出的判決具有相同的司法特性。這種二元體系在管轄權(quán)上的矛盾導(dǎo)致了權(quán)限沖突法庭(Tribunal of Conflicts)的成立，權(quán)限沖突法庭的職責(zé)在于確定上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)于特定案件的管轄權(quán)，以解決管轄權(quán)的爭(zhēng)議。*Heinz R Hink,Service-Connected versus Personal Fault in the French Law of Government Tort Liability,Rutgers Law Review,1963,Vol. 18,p.20.國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的公法模式就是權(quán)限沖突法庭通過(guò)判例得以發(fā)展起來(lái)，在Blanco案中，權(quán)限沖突法庭認(rèn)為“國(guó)家侵權(quán)責(zé)任既不是普遍的，也不是絕對(duì)的，同時(shí)也不受私法規(guī)范所調(diào)整，而是有其專(zhuān)門(mén)的規(guī)則對(duì)其予以規(guī)范”。*同前引[12]，第49頁(yè)。自此以后國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的規(guī)則開(kāi)始脫離私法的范疇進(jìn)行獨(dú)立發(fā)展，相比于英美法的規(guī)范模式，其最為顯著的特征在于相對(duì)于私法的獨(dú)立性，國(guó)家侵權(quán)行為適用一套獨(dú)立的規(guī)則，并由分化出來(lái)的行政法院獨(dú)立管轄。也正是由于這種獨(dú)立性，導(dǎo)致其不受《民法典》規(guī)范私人關(guān)系的規(guī)則所調(diào)整，因此“從真正意義上說(shuō)，法國(guó)并存兩部侵權(quán)法、兩部合同法，即一門(mén)私法和一門(mén)公法或性質(zhì)法”。*[英]L·賴(lài)維樂(lè)·布朗、約翰·S·貝爾：《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第175頁(yè)。

就國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的判斷標(biāo)準(zhǔn)而言，由于相較于私法的獨(dú)立性，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任制度可以不受侵權(quán)行為法的限制而得以自由發(fā)展。針對(duì)國(guó)家是否應(yīng)該對(duì)私人遭受的損害承擔(dān)責(zé)任這一問(wèn)題，發(fā)展出行政行為是否達(dá)到了必要的“卓越”標(biāo)準(zhǔn)，或者所謂“行政道德”標(biāo)準(zhǔn)，這些概念的判斷因其獨(dú)立性而與私法上“過(guò)錯(cuò)”失去了必然的聯(lián)系。*同前引[11]。在Pelletier案中法院確立了 “公務(wù)過(guò)失”與“個(gè)人過(guò)失”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，所謂個(gè)人過(guò)失乃指損害的發(fā)生是因?yàn)樾袨槿艘蜃陨淼娜觞c(diǎn)、情欲、輕率等因素造成，而公務(wù)過(guò)失則是在正常的行政過(guò)程或公共服務(wù)過(guò)程中存在的過(guò)錯(cuò)。個(gè)人過(guò)失由普通法院追究官員的個(gè)人責(zé)任，公務(wù)過(guò)失則由行政法院追究國(guó)家的賠償責(zé)任。這樣，公務(wù)過(guò)失實(shí)質(zhì)上是為了導(dǎo)出國(guó)家侵權(quán)責(zé)任而在公法領(lǐng)域中獨(dú)立發(fā)展出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以確定國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的成立與否。詳言之，國(guó)家賠償責(zé)任并非因官員過(guò)失而承擔(dān)的代理責(zé)任，而是因公務(wù)過(guò)失而承擔(dān)的自己責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)的基礎(chǔ)是行政行為未達(dá)到人們所期望的中等運(yùn)作水平。公務(wù)過(guò)失因而并不必然與特定的官員有關(guān)，而只要有證據(jù)表明公共服務(wù)或政府行為存在缺陷就已經(jīng)足夠了。*Sidney B Jacoby,Federal Tort Claims Act and French Law of Governmental Liability：A Comparative Study ,Vanderbilt Law Review,1954,Vol. 7,p.260.公務(wù)過(guò)失的具體判斷是靈活的，因?yàn)椴⒉淮嬖诖_定的可資參考的標(biāo)準(zhǔn)，需要在個(gè)案中考量不同的法政策進(jìn)行不同的法律評(píng)價(jià)。比如在部分案件中公務(wù)過(guò)錯(cuò)的構(gòu)成需要達(dá)到“嚴(yán)重過(guò)失”的程度才得以成立，如治安機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)等，而在諸如醫(yī)療責(zé)任或急救援助機(jī)構(gòu)等不法行為中，已不需要“嚴(yán)重過(guò)失”的條件。*[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書(shū)館2008，第617頁(yè)。此外，由于公務(wù)過(guò)失與個(gè)人過(guò)失的緊密聯(lián)系，對(duì)其明確的區(qū)分并不容易，有時(shí)在執(zhí)行公務(wù)中的過(guò)失也可能是個(gè)人過(guò)失，比如官員的故意或者重大過(guò)失，有時(shí)候公務(wù)之外的過(guò)失也可能是公務(wù)過(guò)失，比如公務(wù)之外的過(guò)失行為與公務(wù)或職權(quán)之間存在實(shí)質(zhì)上的聯(lián)系。若公務(wù)過(guò)失與個(gè)人過(guò)失同時(shí)存在，則發(fā)生過(guò)失的融合現(xiàn)象，此時(shí)就以一種類(lèi)似于普通侵權(quán)法“共同侵權(quán)責(zé)任”的方式進(jìn)行處理。

二、規(guī)范主義進(jìn)路：國(guó)家侵權(quán)責(zé)任屬于私法責(zé)任

關(guān)于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任(國(guó)家賠償責(zé)任)*本文認(rèn)為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與國(guó)家賠償責(zé)任僅稱(chēng)謂上的不同，并無(wú)質(zhì)的區(qū)別，因此使用上根據(jù)語(yǔ)境而定。的性質(zhì)，與英美法的私法責(zé)任、法國(guó)法的公法責(zé)任相應(yīng)，我國(guó)亦存在公法責(zé)任說(shuō)與私法責(zé)任說(shuō)的對(duì)立。公法責(zé)任說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家賠償責(zé)任針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使公權(quán)力的行為，其主體具有獨(dú)占性、調(diào)整對(duì)象也具有特殊性，即都是針對(duì)公權(quán)力主體，因而應(yīng)屬于公法。*高家偉：《國(guó)家賠償法》，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第71頁(yè)、第74頁(yè)。私法責(zé)任說(shuō)認(rèn)為“國(guó)家賠償法所要解決的問(wèn)題并非國(guó)家如何組織并行使自己的權(quán)力，而是國(guó)家如何填補(bǔ)受害人的損害。顯然，填補(bǔ)損害并不屬于國(guó)家的職能”。*孫文楨：《私法視野下的國(guó)家賠償法修改》，載《河北法學(xué)》2010年第9期。顯然，這里公法責(zé)任說(shuō)與私法責(zé)任說(shuō)之對(duì)立建立于公私法二元論的規(guī)范區(qū)分上，若從規(guī)范主義進(jìn)路出發(fā)，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的定性尚應(yīng)確定一個(gè)潛在性前提，即正確理解公私法的二元?jiǎng)澐帧?/p>

(一)公私法劃分之再認(rèn)識(shí)

公法與私法的劃分最早源于羅馬法，伴隨著羅馬法的繼受、法律科學(xué)主義與法典編纂運(yùn)動(dòng)，公私法的二元區(qū)分得以廣泛被接受。一般而言，公私法二元論存在兩種理解，一者從觀念出發(fā)，認(rèn)為在未繼受羅馬法之前的德國(guó)法根本就不了解公私法的區(qū)別，因此公私法的劃分并非必然，更多的是先驗(yàn)意義上的概念。*[德]G·拉德布魯赫：《法哲學(xué)》，王樸譯，法律出版社2005年版，第127頁(yè)。一者從實(shí)定法出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的法律體系以區(qū)分公法與私法為當(dāng)然前提，對(duì)國(guó)家的一切制定法規(guī)若不探明其公私法的屬性，就不能明確地規(guī)定其內(nèi)容，賦予其效果，公私法的二元區(qū)分乃現(xiàn)代國(guó)家的基本原則。*[日]美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第3頁(yè)。以此觀之，公私法的劃分實(shí)質(zhì)上存在兩種觀察視角，拉德布魯赫之所以認(rèn)為公私法的劃分僅具有先驗(yàn)的意義，實(shí)則未從制度層面出發(fā)，而只是從觀念上或理論層面上去看待此問(wèn)題。從制度層面上看，公私法的劃分不僅構(gòu)筑了現(xiàn)代國(guó)家的法律體系，而且助力于法律體系架構(gòu)的演變，對(duì)法律適用理論、法解釋理論等都產(chǎn)生了深刻的影響。

有學(xué)者指出，“國(guó)家賠償法之所以被認(rèn)為是公法，有著淺層次和深層次的原因。淺層次的原因在于國(guó)家賠償法律關(guān)系的一方主體是國(guó)家，而有國(guó)家作主體的法律關(guān)系多屬公法性質(zhì)，于是國(guó)家賠償法也就很自然地被歸入了公法。深層次的原因則是學(xué)界在私法公法區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”。*同前引[20]，第86頁(yè)。由此看來(lái)，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性應(yīng)以澄清公私法的二元?jiǎng)澐譃榍疤?。就公私法的劃分?biāo)準(zhǔn)而言，主要存在主體說(shuō)、意思說(shuō)、利益說(shuō)等學(xué)說(shuō)，*關(guān)于公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn)，參見(jiàn)[日]美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第23—33頁(yè)。其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)紛然不一，到底應(yīng)如何區(qū)分公私法，這一問(wèn)題尚未被深入探討。本文從兩個(gè)方面予以論述：

(1)傳統(tǒng)公私法二元論一般將公法與私法的區(qū)分作為劃分法律體系的技術(shù)性特征，據(jù)此公私法的體系性分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)作為法律部門(mén)屬性的認(rèn)定根據(jù)，以確定統(tǒng)一地適用公法原理或私法原則，這一思維過(guò)程實(shí)際上是從制度層面出發(fā)將公私法的劃分作為一種技術(shù)性手段。然而，從本質(zhì)意義上來(lái)看，即使涉及公權(quán)力的行使行為，也未必就能夠?qū)⒎梢话阈缘卣J(rèn)定為公法，是否將涉及公權(quán)力行使行為的法律視為公法只是技術(shù)性的法律分類(lèi)，并不意味著與其相關(guān)的法律都被一般性地作為公法。其原因在于，實(shí)質(zhì)意義上的公私法劃分不應(yīng)以法律部門(mén)為其區(qū)分對(duì)象，而應(yīng)以個(gè)別性法規(guī)為準(zhǔn)，即“公法與私法的劃分是針對(duì)于個(gè)別規(guī)范的，而不是針對(duì)整部法典或某一法律法規(guī)的規(guī)范全體”。*佐々木惣一：《日本憲法論》，有斐閣1949年，第57頁(yè)。區(qū)分公私法時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用于某個(gè)特定的法律關(guān)系，而非整個(gè)法律部門(mén)，因?yàn)榉刹块T(mén)中包含了眾多異質(zhì)的法律規(guī)范，若對(duì)這些異質(zhì)的法律規(guī)范不分青紅皂白進(jìn)行同一化的處理，似有不妥。因此，若不從制度意義出發(fā)而從本質(zhì)意義來(lái)看，由于不同法律關(guān)系公私法性質(zhì)的不同，只有針對(duì)特定法律關(guān)系時(shí)才能明確其公法抑或私法的性質(zhì)。*柳瀬良幹：《行政法に於ける公法と私法》，有斐閣1943年，第8頁(yè)。

(2)即使針對(duì)某一特定的個(gè)別法律關(guān)系，由于公私法劃分標(biāo)準(zhǔn)的多元性，性質(zhì)的認(rèn)定也會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)的不同而有所差異。基于此，有學(xué)者認(rèn)為存在形式說(shuō)與實(shí)質(zhì)說(shuō)的區(qū)分，形式說(shuō)以形式性標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分公私法，實(shí)質(zhì)說(shuō)則以法律目的或規(guī)范對(duì)象等實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分公私法，前者比如主體說(shuō)，后者諸如利益說(shuō)。*吉村良一：《民法學(xué)から見(jiàn)た公法と私法の交錯(cuò)?協(xié)働》，立命館法學(xué)2007年第312號(hào)，第223頁(yè)。傳統(tǒng)理論多從形式標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)認(rèn)為憲法、刑法、行政法等法律部門(mén)應(yīng)屬于公法，然而從實(shí)質(zhì)公法說(shuō)出發(fā)卻并非必然。以行政法為例，行政法實(shí)質(zhì)上既包含了公法規(guī)范，又含有私法規(guī)范，其具有“雜亂”的性質(zhì)，不得僅因?yàn)槠渖婕肮珯?quán)力主體就認(rèn)定其所有規(guī)范都屬于公法，僅僅以某法規(guī)屬于公法為由而認(rèn)為必然要對(duì)該法規(guī)統(tǒng)一地適用區(qū)別于私法的公法原理是不可取的。*宮澤俊義：《公法私法の區(qū)別に関する論議について》，國(guó)家學(xué)會(huì)雑誌第49巻第9號(hào)，第17—19頁(yè)。對(duì)于其中的部分規(guī)范，若以實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看其直接針對(duì)的乃私人利益，應(yīng)當(dāng)屬于私法規(guī)范。因此，針對(duì)公私性質(zhì)的認(rèn)定，一方面應(yīng)該以個(gè)別的特定法律關(guān)系為準(zhǔn)而非以整個(gè)法律部門(mén)為準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定；另一方面，針對(duì)法律部門(mén)內(nèi)不同的個(gè)別性法律關(guān)系，應(yīng)從實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)綜合分析其性質(zhì)，不能以形式性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定其應(yīng)當(dāng)適用的公法原理或私法原理。

(二)規(guī)范主義下國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的屬性認(rèn)定

就國(guó)家侵權(quán)責(zé)任而言，公法責(zé)任說(shuō)通常認(rèn)為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任是調(diào)整國(guó)家或社會(huì)公共團(tuán)體為一方主體的法律部們，因而屬于公法。*石佑啟等：《國(guó)家賠償法新論》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第21頁(yè)。顯然采納了主體說(shuō)的形式性標(biāo)準(zhǔn)。然而，若采納實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，公法的認(rèn)定并非僅依賴(lài)于國(guó)家主體或公法主體的判斷。從實(shí)質(zhì)性公法標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，“公法的一個(gè)基本特征在于其涉及到優(yōu)于個(gè)人利益的社會(huì)價(jià)值與政策利益”。*Jack Beatson,Finessing Substantive Public Law Principles into Private Law Relations,Acta Juridica,Vol.1997,p.2.與此相對(duì)，私法則是在個(gè)人生活領(lǐng)域中保護(hù)個(gè)人利益的法律規(guī)則。*Emilian Ciongaru,Various Historical Considerations regarding the Public Law -Private Law Dichotomy,Perspective of Bussiness Law Journal,2014,Vol.3,p.112.在國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的歷史脈絡(luò)中，從主權(quán)豁免原則之下的不予賠償?shù)狡毡槌姓J(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任，其根本原因在于不予賠償對(duì)受害人造成的極端不公，整個(gè)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的發(fā)展歷史就是一部基于公平正義觀念承認(rèn)對(duì)受害人損害予以賠償?shù)难葑兪贰１M管?chē)?guó)家侵權(quán)責(zé)任尚存在確保國(guó)家職能的有效運(yùn)行、國(guó)家侵權(quán)行為的威懾與預(yù)防等政策考量因素，但從制度賴(lài)以成立的根本來(lái)看，最為基礎(chǔ)的功能仍在于對(duì)受害人損害的公平賠償。以此來(lái)看，即使關(guān)涉到國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行，但國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之根本仍在于受害人的權(quán)益保障，其直接目的乃私權(quán)的保護(hù)。與此相似，侵權(quán)責(zé)任法雖然也存在預(yù)防不法行為等其他功能，但最基本的功能仍在于保障受害人合法權(quán)益。從這個(gè)角度來(lái)看，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與普通侵權(quán)責(zé)任并無(wú)本質(zhì)性區(qū)別。其中不同之處可能僅在于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任涉及到公共職能的行使，但這似乎不足以否認(rèn)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)私權(quán)的本質(zhì)屬性。因?yàn)榧词股婕暗焦猜殭?quán)的行使，也屬于違法行使公共職權(quán)，其內(nèi)在的“不法性”色彩使其與合法行使職權(quán)所具有的“公益性”存在“質(zhì)”的不同。法治國(guó)家下“法的支配”原理要求公權(quán)力主體也應(yīng)該“平等地”受到法律的約束，其不法造成他人損害也應(yīng)該“猶如私法主體一樣”平等地對(duì)他人損害進(jìn)行賠償。從實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與私法上的侵權(quán)責(zé)任無(wú)異，應(yīng)屬于私法責(zé)任。

另一方面，公法責(zé)任說(shuō)也受到國(guó)家賠償責(zé)任中的“公法因素”影響。縱觀我國(guó)《國(guó)家賠償法》之規(guī)定，實(shí)體法上主要涉及賠償范圍的規(guī)定，而其他規(guī)定大多與程序性因素相關(guān)。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由于涉及特殊的公權(quán)力主體，其賠償義務(wù)的認(rèn)定與履行肯定會(huì)異于一般的侵權(quán)行為，如賠償范圍的限制、賠償程序等。然而，如前所述，公法與私法的劃分不應(yīng)當(dāng)以法律部門(mén)而應(yīng)以個(gè)別性規(guī)范為考察對(duì)象。對(duì)此有學(xué)者提出 “公法”與“私法”的區(qū)別在實(shí)質(zhì)上可以表述為“應(yīng)當(dāng)適用公法的社會(huì)現(xiàn)象”與“應(yīng)當(dāng)適用私法的社會(huì)現(xiàn)象”之間的區(qū)別。*田中二朗：《公法と私法》，有斐閣1955年，第11頁(yè)。可見(jiàn)從本質(zhì)性層面來(lái)看，法律部門(mén)中的異質(zhì)規(guī)范實(shí)際上各有其作用原理，部分規(guī)范的性質(zhì)并不必然影響其他獨(dú)立規(guī)范的性質(zhì)。國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由于涉及到國(guó)家公權(quán)力而在部分領(lǐng)域不得不適用公法原理，但這并不能否認(rèn)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)受害人的私法原理?！半m然國(guó)家賠償?shù)馁r償范圍、責(zé)任限制、程序、歸責(zé)原則有其特點(diǎn)，但與民法的賠償責(zé)任沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別”。*馬俊駒、宋剛：《民事主體功能論》，載《法學(xué)家》2003年第6期。在私法中，個(gè)人才是目的，國(guó)家只不過(guò)是保障私人達(dá)致個(gè)人利益的一種手段，那么國(guó)家賠償法中所謂的公法性規(guī)范何嘗又不是保障受害人得以救濟(jì)的手段呢？ 因此，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任實(shí)質(zhì)上是普通侵權(quán)責(zé)任法關(guān)涉到國(guó)家公權(quán)力的一種特殊類(lèi)型。

三、功能主義進(jìn)路：私法責(zé)任說(shuō)的優(yōu)越性

盡管通過(guò)規(guī)范主義進(jìn)路可以將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性為私法責(zé)任，但這又存在多大實(shí)益呢？此涉及國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性的法律效果。我國(guó)目前關(guān)于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性之爭(zhēng)呈現(xiàn)出以公私法二元論為基礎(chǔ)的規(guī)范主義傾向，而少有涉及國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性對(duì)立法、司法或社會(huì)生活會(huì)產(chǎn)生何等意義的影響，即規(guī)范維度之外缺乏功能維度的考察。私法責(zé)任說(shuō)，與英美法中的國(guó)家侵權(quán)責(zé)任類(lèi)似，從救濟(jì)功能、法的支配原理等角度出發(fā)強(qiáng)調(diào)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與普通侵權(quán)責(zé)任的同質(zhì)性。公法責(zé)任說(shuō)則采納了法國(guó)式的理論構(gòu)架，強(qiáng)調(diào)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由于涉及到了國(guó)家公權(quán)力而具備獨(dú)立性。若一味執(zhí)著于規(guī)范主義的考察，必將使國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的定性之爭(zhēng)成為一種純粹的理論之爭(zhēng)，并無(wú)多大實(shí)益。因此，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性到底應(yīng)采納何種見(jiàn)解方屬妥當(dāng)，這一問(wèn)題應(yīng)進(jìn)一步深入到功能主義的立場(chǎng)，立足于問(wèn)題的本身去探求其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的法律效果。換言之，即應(yīng)“降低對(duì)孤立規(guī)范的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)法律制度的社會(huì)功能”。*Jaakko Husa,Metamorphosis of Functionalism-Or Back to Basics ,Maastricht Journal of European and Comparative Law,Vol. 18,Issue 4,(2011),p.505.

功能主義法學(xué)認(rèn)為法律科學(xué)的對(duì)象并不是法律的術(shù)語(yǔ)和概念，而是它們應(yīng)當(dāng)解決的生活問(wèn)題，法律作為一種“社會(huì)工程”，其目的是服務(wù)于人類(lèi)的需要，法律的合理性在于其適用的社會(huì)效果。*朱淑麗: 《比較法學(xué)中的反法條主義進(jìn)路》，載《社會(huì)科學(xué)》2014 年第4 期。法律的研究重心并非法律文本或法律規(guī)則，而在于如何通過(guò)對(duì)法律的理解與適用發(fā)揮蘊(yùn)含在文本之后的社會(huì)功能，“其提問(wèn)方式從‘法律如何規(guī)定’轉(zhuǎn)變?yōu)椤扇绾翁幚砟骋粏?wèn)題’”。*鄭智航：《比較法中功能主義進(jìn)路的歷史演進(jìn)》，載《比較法研究》2016年第3期。至于功能主義法學(xué)的內(nèi)在構(gòu)架，主要包括兩個(gè)方面：“功能”與“語(yǔ)境”?！肮δ堋苯鉀Q的是“比較什么”的問(wèn)題，即旨在闡述社會(huì)問(wèn)題本身。由于法律概念、規(guī)范與原則的多樣性，若將視野聚焦于法律文本之上，那么很容易以一種規(guī)范主義的方式陷入封閉的邏輯循環(huán)中，忽視了“行動(dòng)中的法”。只有注重法律文本之下的問(wèn)題本身，以社會(huì)效果為導(dǎo)向，才能立足于法律之根本目的發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能?！罢Z(yǔ)境”解決的是“如何比較”的問(wèn)題，“人們不能在不了解法律規(guī)范如何發(fā)揮功能的情況下比較它們，而要了解它們?nèi)绾伟l(fā)揮功能，就要把它們放在其法律、經(jīng)濟(jì)和文化的背景(語(yǔ)境)下進(jìn)行考察”，即強(qiáng)調(diào)法律發(fā)揮其社會(huì)功能的社會(huì)背景、制度背景等因素。*朱淑麗: 《掙扎在理想與現(xiàn)實(shí)之間—功能主義比較法90 年回顧》，載《中外法學(xué)》2011年第6 期。

(一)國(guó)家賠償制度之現(xiàn)實(shí)“語(yǔ)境”

1994年《國(guó)家賠償法》的時(shí)代意義毋庸置疑，但其也存在諸多缺陷，比如賠償范圍過(guò)窄，行政不作為侵權(quán)、精神損害賠償、濫用裁量權(quán)等均未納入國(guó)家賠償范疇，導(dǎo)致部分受害人無(wú)法得到救濟(jì)。2010年《國(guó)家賠償法》的修改在一定程度上彌補(bǔ)了上述不足，擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶热缧姓謾?quán)的方式被擴(kuò)大列舉，“毆打”之外新增了“虐待”，“唆使”之外新增了“放縱”造成公民身體傷害或者死亡的規(guī)定。新法第35條規(guī)定了精神損害賠償，改變了原《國(guó)家賠償法》對(duì)精神損害不予賠償?shù)谋锥?。然而，盡管2010年《國(guó)家賠償法》擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶坏貌怀姓J(rèn)，由于其采納了封閉式列舉主義的立法模式，導(dǎo)致在列舉主義之外的其他損害無(wú)法得到有效的彌補(bǔ)，國(guó)家賠償法的功能難以全面的發(fā)揮。有學(xué)者批評(píng)到“表面上看，《國(guó)賠法》嚴(yán)格限制公民權(quán)益保護(hù)范圍的做法是立法現(xiàn)實(shí)主義的典型，但從國(guó)家賠償制度內(nèi)在規(guī)律來(lái)看，卻也是舍本逐末的典型”。*同前引[19]，第18頁(yè)。對(duì)國(guó)家賠償法之缺失，茲簡(jiǎn)單列舉兩例：

1.立法損害賠償。一般而言，國(guó)家賠償責(zé)任多針對(duì)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，因立法機(jī)關(guān)行使職權(quán)遭受的損害難以得到賠償。其理由主要在于，從法律政策上來(lái)看，立法機(jī)關(guān)行為一方面涉及公共利益的裁量；另一方面立法行為之受害對(duì)象的不特定性，致使國(guó)家可能陷入無(wú)盡的訴訟之中，國(guó)家無(wú)法應(yīng)對(duì)不特定的損害。然而，從國(guó)家賠償責(zé)任的發(fā)展傾向來(lái)看，似乎朝著行政侵權(quán)責(zé)任向立法侵權(quán)責(zé)任演進(jìn)。法國(guó)法最開(kāi)始認(rèn)為除非法律特別規(guī)定，否則國(guó)家不應(yīng)當(dāng)為其立法行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。到了20世紀(jì)20年代，法官不再拘束于“法律特定規(guī)定”這一限制，開(kāi)始通過(guò)法律解釋的方式查明或?qū)で罅⒎C(jī)關(guān)是否存在賠償?shù)囊庠?，如果以此得出“立法機(jī)關(guān)并不打算讓原告企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)損失”的結(jié)論，說(shuō)明立法機(jī)關(guān)實(shí)際上存在賠償意愿而可以對(duì)受害人因立法行為遭受的損害進(jìn)行賠償。*張莉：《法國(guó)立法賠償制度評(píng)析》，載《行政法學(xué)研究》2012年第4期。日本法上也有學(xué)者指出《日本國(guó)家賠償法》第1條的“公權(quán)力”實(shí)際上可以包括立法權(quán)，以救濟(jì)對(duì)受害人基本權(quán)利的侵犯。*今村成和：《國(guó)家補(bǔ)償法》，有斐閣1957年，第102頁(yè)。因?yàn)槿袅⒎C(jī)構(gòu)濫用立法權(quán)導(dǎo)致嚴(yán)重的損害 “大大超出了正常社會(huì)生活給企業(yè)、個(gè)人帶來(lái)的常規(guī)不便的限度，以致其無(wú)法獨(dú)自面對(duì)”，同時(shí)在特定情況下其損害乃由少數(shù)受害人或特定受害人所遭受，而非不特定社會(huì)成員共同面對(duì)，此時(shí)似乎并不存在完全不予賠償?shù)目臻g。我國(guó)《國(guó)家賠償法》并未明文規(guī)定立法機(jī)關(guān)的侵權(quán)責(zé)任，盡管第2條中“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)”實(shí)際上包括了立法機(jī)關(guān)及其工作人員，但該條并不能作為獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，而必須依據(jù)國(guó)家賠償法的具體規(guī)定。通過(guò)系統(tǒng)解釋與歷史解釋的方法可知立法者最終選擇了否認(rèn)立法機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。*沈巋：《國(guó)家賠償法：原理與案例》，北京大學(xué)出版社2010年版，第302頁(yè)。此做法實(shí)際上與肯定立法機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的趨勢(shì)相悖，在特定情況下忽視了應(yīng)該救濟(jì)的受害人群體，不能對(duì)受害人予以相應(yīng)的救濟(jì)。

2.不作為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任。不作為侵權(quán)責(zé)任雖多在行政領(lǐng)域討論，但對(duì)于國(guó)家不作為侵權(quán)行為的違法性應(yīng)無(wú)疑義。*野本敏生：《不作為の違法性と國(guó)家賠償: 水俁病関西訴訟上告審判決を題材に》，大島商船高等専門(mén)學(xué)校紀(jì)要2005年第38號(hào)。法國(guó)法中“公務(wù)過(guò)失”不僅包括不法的侵權(quán)行為，而且也包括未提供預(yù)防措施的不作為，*同前引[16]，第261頁(yè)。美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)求償》也明文規(guī)定了對(duì)不作為引起的損失的賠償。*The Federal Tort claim Act,§1346我國(guó)司法實(shí)踐中也承認(rèn)對(duì)不作為國(guó)家侵權(quán)行為的賠償，比如“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任”。*參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》(2001年法釋23 號(hào))、2015年魯行申字第228號(hào)判決書(shū)。在觀念上國(guó)家不作為侵權(quán)行為的賠償責(zé)任似應(yīng)無(wú)疑義。然而，我國(guó)《國(guó)家賠償法》在采納了封閉列舉主義模式之下并未對(duì)不作為侵權(quán)做出明文規(guī)定，盡管在第3條、第4條中可以通過(guò)“其他違法行為”的解釋得出不作為的侵權(quán)行為，但在其他領(lǐng)域仍無(wú)法為不作為侵權(quán)行為的賠償提供解釋論空間，導(dǎo)致法律漏洞的存在。

綜上可知，由于我國(guó)采取了列舉主義的立法模式，致使國(guó)家賠償范圍呈現(xiàn)出封閉性的特點(diǎn)，導(dǎo)致法律漏洞的出現(xiàn)，若不去尋求解決之道，則會(huì)對(duì)部分受害人造成不公。實(shí)際上，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家職能展現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢(shì)，國(guó)家權(quán)力隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展而不斷擴(kuò)展，國(guó)家致害行為呈現(xiàn)出不特定的傾向，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的類(lèi)型相應(yīng)地呈現(xiàn)出“非自我完結(jié)性”的特點(diǎn)。這就要求調(diào)整國(guó)家侵權(quán)行為之國(guó)家侵權(quán)責(zé)任應(yīng)更具包容性、開(kāi)放性，否則就難以發(fā)揮國(guó)家侵權(quán)責(zé)任所應(yīng)有的社會(huì)功能。因此，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之定性也應(yīng)立足于國(guó)家賠償法的封閉性與國(guó)家侵權(quán)行為的開(kāi)放性，使之更能妥當(dāng)?shù)亟鉀Q該兩個(gè)面向的融合問(wèn)題。

(二)國(guó)家賠償責(zé)任“功能”的發(fā)揮

一般而言，國(guó)家賠償責(zé)任的功能是多樣的，如權(quán)利救濟(jì)、損害預(yù)防、損害分擔(dān)、促進(jìn)法治等，但最基本的功能應(yīng)在于通過(guò)國(guó)家賠償保障受害人的合法權(quán)益與促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，*江必新等：《國(guó)家賠償法條文釋義與專(zhuān)題講座》，中國(guó)法制出版社2010年版，第5—6頁(yè)。即權(quán)益保障功能與損害預(yù)防功能。因?yàn)殡S著國(guó)家職能的拓展與國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，公民成為國(guó)家侵權(quán)受害人的潛在機(jī)會(huì)也隨之增大，若對(duì)該等受害人不予救濟(jì)使國(guó)家得以豁免顯然是不公平的，權(quán)益保障功能因而成為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的主要功能；另一方面，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任一定意義上可以警示公務(wù)人員應(yīng)謹(jǐn)慎行使其職權(quán)，以防止因損害受害人權(quán)益而導(dǎo)致責(zé)任的施加。若國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的范圍過(guò)于狹窄，對(duì)受害人的損害不問(wèn)不顧，那么公務(wù)人員對(duì)受害人的權(quán)益也會(huì)置若罔聞，無(wú)益于損害的預(yù)防。

從法律適用來(lái)看，公法責(zé)任說(shuō)采取法國(guó)法模式，認(rèn)為“國(guó)家賠償法與民法之間不構(gòu)成特別法與普通法的關(guān)系，而是各自獨(dú)立的，國(guó)家賠償法是一種超越私人相互間利害關(guān)系的一種特殊法律”。*楊臨宏：《國(guó)家賠償法：原理與制度》，云南大學(xué)出版社2010年版，第51頁(yè)。國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與私法責(zé)任屬于在憲法的統(tǒng)率下調(diào)整國(guó)家在不同領(lǐng)域(公權(quán)力行政和私經(jīng)濟(jì)行政)賠償問(wèn)題的平行關(guān)系，兩者不能混用。*王鍇：《我國(guó)國(guó)家公法責(zé)任體系的構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2015年第3期。以此看來(lái)，公法責(zé)任說(shuō)傾向于建立一套獨(dú)立于私法責(zé)任的國(guó)家賠償責(zé)任體系，相應(yīng)地侵權(quán)責(zé)任法中的相關(guān)規(guī)則不能適用于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由其獨(dú)立的規(guī)則體系所調(diào)整。與此相反，私法責(zé)任說(shuō)則認(rèn)為“國(guó)家賠償法在私法制度中，系居于民法特別法之地位，以無(wú)特別規(guī)定者為限，得適用民法之規(guī)定”，*曹競(jìng)輝：《國(guó)家賠償立法與案例研究》，中國(guó)臺(tái)灣三民書(shū)局股份有限公司1998年版，第12頁(yè)。相對(duì)于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任，民事法律規(guī)定具備補(bǔ)充性或填補(bǔ)性的特征。*馬懷德：《國(guó)家賠償問(wèn)題研究》，法律出版社2006年版，第344頁(yè)。由此可見(jiàn)，公法責(zé)任說(shuō)與私法責(zé)任說(shuō)由于對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性的不同，在對(duì)待與民法的關(guān)系上隨之也產(chǎn)生差異，這實(shí)際上間接地導(dǎo)致了國(guó)家侵權(quán)責(zé)任社會(huì)功能實(shí)現(xiàn)程度的不同。

1.公法責(zé)任說(shuō)強(qiáng)調(diào)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與民法普通侵權(quán)責(zé)任的異質(zhì)性，兩者是各自獨(dú)立的體系，在法律適用上也相對(duì)分離。然而，尋求理論上的獨(dú)立性、自主性固然無(wú)可質(zhì)疑，但理論的構(gòu)建尚需結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，若脫離現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境的實(shí)貌，則必然導(dǎo)致理論之于實(shí)踐的反作用。具體言之，一味強(qiáng)調(diào)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任相對(duì)于普通侵權(quán)責(zé)任的獨(dú)立性，以致力于構(gòu)建獨(dú)立自主的國(guó)家賠償責(zé)任體系，這種獨(dú)立性的強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致普通侵權(quán)法基本上沒(méi)有滲入的空間，普通侵權(quán)法無(wú)法發(fā)揮其兜底性的補(bǔ)充作用。這就要求國(guó)家賠償?shù)膶?shí)定法規(guī)則體系是完善的，以此才能有效調(diào)整無(wú)盡的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。但從國(guó)家賠償制度的現(xiàn)實(shí)“語(yǔ)境”看來(lái)，國(guó)家賠償責(zé)任的規(guī)則體系遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的體系完備性。如前所述，一方面國(guó)賠法采納了較為封閉的列舉主義模式，對(duì)社會(huì)生活的調(diào)整有賴(lài)于規(guī)則的明文規(guī)定，如若缺乏明確的規(guī)則就會(huì)導(dǎo)致其調(diào)整作用的無(wú)力；另一方面，國(guó)賠法實(shí)際上對(duì)部分應(yīng)予規(guī)定的類(lèi)型并未做出規(guī)定，導(dǎo)致法典的有限性無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展與現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜。按照這一脈絡(luò)，毫無(wú)疑問(wèn)存在一部分受害人會(huì)因國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的獨(dú)立性而無(wú)法尋求救濟(jì)，不僅無(wú)助于國(guó)家賠償法保障受害人合法權(quán)益功能的發(fā)揮，而且責(zé)任的豁免對(duì)相關(guān)公務(wù)人員也未形成有效的威懾，預(yù)防功能也難以發(fā)揮。

法國(guó)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任發(fā)展之初，同樣是通過(guò)普通侵權(quán)法的調(diào)整使受害人得到妥善的救濟(jì)，其后之所以采納公法責(zé)任的模式，是因?yàn)閲?guó)家侵權(quán)責(zé)任已經(jīng)得到充分的發(fā)展，形成了相對(duì)完善的體系。反觀我國(guó)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之現(xiàn)狀，由于規(guī)則體系的不完備，司法實(shí)踐中尚存在大量運(yùn)用私法制度解決國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的現(xiàn)象，*參見(jiàn)2015年行提字第26號(hào)判決書(shū)、2016年甘民終389號(hào)判決書(shū)、2016年新民再181號(hào)判決書(shū)。尚未發(fā)展到可以拒絕援引私法制度的獨(dú)立階段。若強(qiáng)行割裂國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與私法制度的聯(lián)系，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之運(yùn)行恐將寸步難行。此外，即使通過(guò)立法活動(dòng)進(jìn)行自我完善，這種路徑尚存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一方面是立法的滯后性問(wèn)題；另一方面則在于，若能通過(guò)解釋論的方式妥當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)制度漏洞，那么立法路徑就存在立法的成本收益問(wèn)題，因?yàn)椤傲⒎ǖ馁Y源如同自然資源一樣，具有稀缺性，在一定的時(shí)間、空間范圍內(nèi)，總量總是確定的，如何利用有限的立法資源進(jìn)行合理的分配就顯得尤為重要”。*劉莘金、成波：《立法成本收益分析在中國(guó)：理念更新與制度確立》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。總而言之，對(duì)特定階段中國(guó)家賠償制度的審視應(yīng)該是一種解釋的維度而非規(guī)范的學(xué)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)充分考慮的問(wèn)題是如何針對(duì)特定境遇中經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、資源甚至智識(shí)等條件，設(shè)計(jì)、建構(gòu)并逐步完善能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家賠償法基本目標(biāo)的制度。*同前引[41]，第32頁(yè)。結(jié)合我國(guó)目前國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境與功能目標(biāo)來(lái)看，公法責(zé)任說(shuō)未必是妥當(dāng)?shù)倪x擇。

2.私法責(zé)任說(shuō)認(rèn)為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任與普通侵權(quán)責(zé)任具有同質(zhì)性，民事法規(guī)具有補(bǔ)充性的作用。換言之，從法律適用的角度來(lái)看，在《國(guó)家賠償法》存在法律漏洞時(shí)，并不意味著放任其存在而不予賠償，而可以援用民法規(guī)定責(zé)令國(guó)家進(jìn)行賠償，因?yàn)椤胺ǖ闹洹痹硐聡?guó)家也應(yīng)該遵守相應(yīng)的法律規(guī)則。其結(jié)果在于，一方面，若現(xiàn)行國(guó)家賠償制度中出現(xiàn)法律漏洞導(dǎo)致部分受害人無(wú)法得到賠償，可以轉(zhuǎn)而以民事法規(guī)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)對(duì)受害人進(jìn)行救濟(jì)；另一方面，由于國(guó)家職權(quán)活動(dòng)的擴(kuò)張導(dǎo)致不特定侵權(quán)行為會(huì)隨時(shí)產(chǎn)生，民事法規(guī)可以作為兜底性規(guī)定調(diào)整未來(lái)的新型侵權(quán)行為。這樣國(guó)家侵權(quán)責(zé)任由于民事法規(guī)的補(bǔ)充作用而具有了開(kāi)放性、包容性，能充分應(yīng)對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的“非自我完結(jié)性”問(wèn)題。我國(guó)早有學(xué)者意識(shí)到由于國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的封閉性而導(dǎo)致其人權(quán)保障功能與法治監(jiān)督功能不能充分發(fā)揮的問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)借助系統(tǒng)解釋、目的解釋等方式作為漏洞補(bǔ)充方式，不應(yīng)局限于國(guó)家賠償法典的規(guī)定，而應(yīng)以廣義的國(guó)家賠償法為著眼點(diǎn)考察國(guó)家賠償法典、民法、訴訟法中的有關(guān)規(guī)定，在符合利益衡量原則的范圍內(nèi)將受害人遭受的損害納入到國(guó)家賠償?shù)姆懂?，防止以肢解甚至歪曲法律的方式?guī)避法律責(zé)任。*同前引[19]，第131—133頁(yè)。比如公有公共設(shè)施致害一般應(yīng)納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?我國(guó)由于對(duì)公有公共設(shè)施致害行為的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清而未將其納入國(guó)家賠償法，解決之道即在于通過(guò)適用《民法通則》或《侵權(quán)責(zé)任法》來(lái)對(duì)其予以調(diào)整。*江必新：《國(guó)家賠償與民事侵權(quán)賠償關(guān)系之再認(rèn)識(shí)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第1期。另外我國(guó)司法實(shí)踐中有法院也明文表示，“國(guó)家賠償分為司法賠償與行政賠償，其性質(zhì)是特殊的民事賠償，即賠償主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，但未絕對(duì)化，在國(guó)家賠償法及行政訴訟法中未明確規(guī)定的仍可適用民事賠償規(guī)則”。*參見(jiàn)2016年新民再182號(hào)判決書(shū)?？梢?jiàn)，從充分救濟(jì)受害人來(lái)看，將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性為私法責(zé)任，從而在法律適用中將民事法律作為國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充，是實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的當(dāng)然需求，普通侵權(quán)責(zé)任之兜底性可以最大限度地發(fā)揮國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的應(yīng)然功能。

此外，與國(guó)家侵權(quán)責(zé)任沒(méi)有實(shí)質(zhì)性矛盾的情況下，私法責(zé)任說(shuō)更能將民法中的相關(guān)制度移植于國(guó)家賠償制度。*我國(guó)相關(guān)案例參見(jiàn)2008年海南行初字第69號(hào)判決書(shū)、2008年瓊行終字第159號(hào)判決書(shū)。以日本法為例，《日本國(guó)家賠償法》一共6個(gè)條文，實(shí)際上并非一部完整的法典，在國(guó)家賠償案件中不得不引入侵權(quán)行為法的規(guī)定進(jìn)行完善，其第4條明文規(guī)定，“就國(guó)家或公共團(tuán)體的損害賠償責(zé)任，除依據(jù)前三條的規(guī)定外，依據(jù)民法規(guī)定”。此外，即使其國(guó)賠法第1條或第2條，在司法實(shí)踐中也可以適用《民法》的相關(guān)規(guī)定，如關(guān)于精神損害賠償或生命侵害的損害計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、共同不法行為規(guī)則、損害賠償?shù)姆椒斑^(guò)失相抵、消滅時(shí)效等。*安?？艘玻骸豆珓?wù)員の不法行為と國(guó)家賠償》，國(guó)際研究論叢2009年第22(2)號(hào)，第64頁(yè)。我國(guó)《國(guó)家賠償法》雖然從條文上來(lái)說(shuō)略多于《日本國(guó)家賠償法》，但多數(shù)條文都是程序性規(guī)定，涉及實(shí)體法制度的較少，從這一層面來(lái)看，我國(guó)國(guó)賠法也并非完善無(wú)缺，引入民法的相關(guān)制度可以有效彌補(bǔ)國(guó)賠法的不完整性。以此觀之，方法論上將普遍正義與個(gè)案正義結(jié)合起來(lái)的唯一辦法在于，應(yīng)當(dāng)著眼于國(guó)家賠償制度和法律淵源結(jié)構(gòu)的整體，只有從整個(gè)國(guó)家賠償法制度及其法律淵源結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體性的考察，才能對(duì)受害人的權(quán)益救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行有效的權(quán)衡。*同前引[19]，第73頁(yè)。因此，在私法責(zé)任說(shuō)的視野下，國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的定性之爭(zhēng)實(shí)際上不是一種“歷史遺留問(wèn)題”，而變成了“歷史遺留資源”，民事規(guī)定完全可以被用于補(bǔ)救《國(guó)家賠償法》法典的自身不足，成為拓寬國(guó)家賠償范圍的一種可行途徑。*林鴻潮：《論民事責(zé)任在國(guó)家賠償中的適用》，載《南都學(xué)刊》2006年第1期。

四、結(jié)語(yǔ)：私法視野下的國(guó)家侵權(quán)責(zé)任

從我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)看，將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定為私法責(zé)任應(yīng)是妥當(dāng)?shù)倪x擇，其不僅滿(mǎn)足了司法實(shí)踐中通過(guò)私法制度完善國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的要求，而且更大限度地發(fā)揮國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的社會(huì)功能。

就立法而言，若國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的本質(zhì)屬性被認(rèn)定為私法，那么應(yīng)該如何予以體現(xiàn)呢？這也是從《民法通則》第121條到《國(guó)家賠償法》，再到《侵權(quán)責(zé)任法》這一過(guò)程中面臨的選擇問(wèn)題。比較法上頗值得關(guān)注的是波蘭的立法例，波蘭在1956年頒布了專(zhuān)門(mén)處理國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的法規(guī)，承認(rèn)了對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的賠償問(wèn)題，但該法規(guī)中也存在一系列尚未解決的問(wèn)題。直到1964年將該處理國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的法規(guī)并入到民法典，才使得有關(guān)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題得以明晰。*See W. J Wagner,Recent Developments in State Tort Liability in Poland，American Journal of Comparative Law,1972,Vol. 20,pp.248—249.我國(guó)《國(guó)家賠償法》雖然對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任之具體規(guī)則做出了規(guī)定，但同樣也存在一系列問(wèn)題，將國(guó)家侵權(quán)責(zé)任定性為私法責(zé)任從根本上有助于解決相關(guān)的困惑。本文認(rèn)為既然國(guó)家侵權(quán)責(zé)任是私法責(zé)任，那么《民法典侵權(quán)責(zé)任編》就應(yīng)該規(guī)定國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的一般條款，以明確其性質(zhì)。至于條文的位置，由于涉及到侵權(quán)主體的特殊性，則應(yīng)該承襲《侵權(quán)責(zé)任法》的模式，將其規(guī)定于“關(guān)于責(zé)任主體的特殊規(guī)定”一章。

就法律適用而言，盡管民法典中規(guī)定了國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的一般條款，但由于《國(guó)家賠償法》中對(duì)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的具體規(guī)則做出了規(guī)定，根據(jù)一般法與特別法的適用原理，應(yīng)首先適用《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定有悖于公平正義時(shí)，或《國(guó)家賠償法》缺乏具體規(guī)則以至無(wú)法調(diào)試社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)，則可通過(guò)國(guó)家侵權(quán)責(zé)任的一般條款對(duì)其法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，以保障法律效果的正當(dāng)性。