國家賠償法修改之我見

◎王愛華

國家賠償法修改之我見

◎王愛華

《國家賠償法》實(shí)施22年來，歷經(jīng)了兩次修正，第一次修正于2010年12月1日正式實(shí)施，第二次修正于2013年1月1日正式實(shí)施，在諸多方面對舊法存在的弊端進(jìn)行了修正，盡管也有一些不盡如人意的地方，但其仍是我國國家賠償制度的重要變革。本文從原《國家賠償法》存在問題入手，對新法的進(jìn)步之處進(jìn)行介紹，最后指出仍存在的問題，以利于今后國家賠償制度的逐步完善。

第八屆全國人大常委會于1994年5月12日在第八屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》，這標(biāo)志著我國正式確立了國家賠償制度。立法之初，人們對《國家賠償法》給予了厚望，將其視為“中國民主法治建設(shè)的里程碑”。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會矛盾逐漸呈現(xiàn)多元化，《國家賠償法》已難以滿足社會發(fā)展的需要，許多問題在其實(shí)施的過程中逐漸暴露出來，使得國家賠償制度遭到公眾的質(zhì)疑。因而，社會各界迫切要求修改《國家賠償法》，對其提出了更深層次的訴求。

《國家賠償法》在實(shí)施中暴露的問題

《國家賠償法》自1995年1月1日實(shí)施以來，的確取得了一些有目共睹的成績，然而，麻旦旦“嫖娼”案、“躲貓貓”案、趙作海案等一個又一個案件的發(fā)生，一次又一次地拷問了我國立法后的國家賠償制度。公民、法人以及其他組織難以通過《國家賠償法》保障自己的合法權(quán)利。這使得社會公眾對我國國家賠償制度的合理性和健全性提出了疑問，對《國家賠償法》的有效實(shí)施提出了質(zhì)疑。

在社會經(jīng)濟(jì)地快速發(fā)展下，在民主法制地逐步推行中，原有的國家賠償制度已不能適應(yīng)當(dāng)代法治社會的需求，暴露出了諸多弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）國家賠償中的歸責(zé)原則不合理

修改之前的《國家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”修改之前的《國家賠償法》采取的是違法規(guī)則原則。

案例：執(zhí)行民警誤傷朱水榮案 (張樂穎：《受害人的救濟(jì)法——新〈國家賠償法〉解讀》，載《四川黨的建設(shè)（城市版）》，2010年06期，第45頁)

1998年11月11日，廈門市公安局杏林公安分局的民警在抓捕犯罪嫌疑人的過程中，誤將正在自家貨廠值班的朱水榮當(dāng)作犯罪嫌疑人而將他打傷。從被打傷的那一天至2000年6月15日，朱水榮先后在杏林醫(yī)院、廈門市中山醫(yī)院、同安區(qū)同民醫(yī)院、中國人民解放軍174醫(yī)院、福建省立醫(yī)院、福州神經(jīng)精神病防治院治療。他被診斷為：腦震蕩、頭皮裂傷、左手第五掌骨骨折、外傷性精神障礙。朱水榮提出賠償請求，杏林警方聲稱民警在執(zhí)行公務(wù)時，嚴(yán)格遵守了《中華人民共和國人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》，他們是在抓嫌犯過程中誤傷了朱水榮，因而構(gòu)不成國家賠償，但可以給予“補(bǔ)償”。他們在“借”給受害人部分費(fèi)用后，不肯再“借”了。

從案例可以看出，違法歸責(zé)原則嚴(yán)格地限制了受害人獲得國家賠償?shù)臈l件，使許多合法權(quán)益因國家職權(quán)行為而遭到損害的受害人無法通過《國家賠償法》獲得國家賠償，這是嚴(yán)重違背了國家賠償法的立法目。

（二）國家賠償范圍窄標(biāo)準(zhǔn)低

如前文所述，修改之前的《國家賠償法》采用的是違法歸責(zé)原則，只有在侵犯公民、法人和其他組織財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)的國家職權(quán)行為“違法”時，才能算是納入國家賠償?shù)姆秶?，這本身就大大縮小了國家賠償?shù)姆秶?。不僅如此，原國家賠償制度規(guī)定對于違法行為造成的財產(chǎn)權(quán)侵害，國家只賠償直接損失，間接損失不賠；對違法行為造成的人身權(quán)侵害賠償，只有羈押賠償，即按照上一年度職工日平均工資數(shù)額進(jìn)行賠償。因而，國家賠償只有財產(chǎn)損害賠償而無精神損害賠償。

案例：麻旦旦“處女嫖娼案”(張樂穎：《受害人的救濟(jì)法——新〈國家賠償法〉解讀》，載《四川黨的建設(shè)（城市版）》，2010年06期，第45頁。)

2001年1月8日晚，陜西省涇陽縣蔣路鄉(xiāng)派出所民警與聘用司機(jī)來到該鄉(xiāng)一家美容美發(fā)店，將正在看電視的19歲少女麻旦旦帶回派出所訊問，要求其承認(rèn)有賣淫行為。麻旦旦拒絕指控后，受到威脅、恫嚇、猥褻、毆打并被銬在籃球架桿上。非法訊問23小時后，1月9日，涇陽縣公安局出具了一分《治安管理處罰裁決書》，該裁決書以“嫖娼”為由決定對麻旦旦拘留15天。2月9日，咸陽市公安局有關(guān)人員將麻旦旦帶到醫(yī)院，醫(yī)院證明麻旦旦是處女，咸陽市公安局遂撤銷了涇陽縣公安局的錯誤裁決。此后，麻旦旦將涇陽縣、咸陽市兩級公安局告上法院，要求賠償精神損失費(fèi)500萬元。5月19日，咸陽市秦都區(qū)法院一審判決賠償74元。2001年12月11日二審法院，陜西省咸陽市中級人民法院審判庭經(jīng)過審理判令，涇陽縣公安局支付麻旦旦違法限制人身自由兩天的賠償金74.66元，加上醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)以及180天的誤工費(fèi)共9135元整，而麻旦旦500萬元的精神損害賠償請求未獲支持。

“不違法不賠”、“間接損失不賠”、“精神損害不賠”，這“三不賠”標(biāo)準(zhǔn)使得國家賠償?shù)臄?shù)額遠(yuǎn)不及民事賠償?shù)臄?shù)額。受害人提出的損害賠償請求常常因不符法律規(guī)定或無法律依據(jù)而被不予支持或駁回。《國家賠償法》難以發(fā)揮其作為“救濟(jì)法”的職能，難以保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，其立法宗旨難以實(shí)現(xiàn)。

（三）國家賠償程序繁瑣

修改之前的《國家賠償法》規(guī)定，賠償請求人要求申請國家賠償?shù)?，?yīng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償請求中涉及的行為是否違法進(jìn)行確認(rèn)，即所謂的確認(rèn)違法程序。依此規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)首先應(yīng)確認(rèn)自己的行為是違法的，然后受害人才能申請國家賠償。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)沒有確認(rèn)自己的行為違法，則受害人就無法進(jìn)入賠償程序。也就是說，國家機(jī)關(guān)不認(rèn)錯，受害人就不能獲得賠。官本位主義在我國的影響根深蒂固，因而讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承認(rèn)自己行為違法，并“勇于”承擔(dān)賠償責(zé)任是比較困難的。(王太高：《國家賠償法修正案亮點(diǎn)與不足》，載于《檢察風(fēng)云》，2010年第12期，第25頁。)

除了確認(rèn)違法程序之外，受害人在拿到國家賠償之前還要經(jīng)過先行處理程序、行政復(fù)議程序以及法院的訴訟或決定程序。因而，國家賠償程序是十分繁瑣的，賠償申請人在求償之路上不僅浪費(fèi)了時間和金錢，更耗費(fèi)了大量的精力，付出了沉重的代價。所以說修改之前的《國家賠償法》確認(rèn)的賠償程序是不合理的，對受害人來說是不公平的。

修改之前的《國家賠償法》除了在上述賠償?shù)馁r償范圍、歸責(zé)原則、賠償程序、賠償標(biāo)準(zhǔn)方面存在問題，其在支付賠償費(fèi)用等方面亦有缺陷。因此，為了使《國家賠償法》適應(yīng)社會發(fā)展的需要，使更多的受到職權(quán)行為侵害的公民得到國家賠償，使公民的合法權(quán)利得到應(yīng)有的保障，減少社會不和諧因素，對《國家賠償法》進(jìn)行修改就勢在必行。

《國家賠償法》在修改后實(shí)現(xiàn)的變革

如前文所述，《國家賠償法》在實(shí)施中暴露出了諸多問題，而《國家賠償法修正案》則針對原《國家賠償法》存在的主要問題，重新確立了國家賠償?shù)臍w責(zé)原則，拓寬了國家賠償?shù)姆秶?，簡化了國家賠償?shù)某绦?，明確了精神損害賠償，實(shí)現(xiàn)了一系列重要的變革。其變革具體體現(xiàn)在：

（一）多元化的國家賠償歸責(zé)原則

新《國家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！迸c原《國家賠償法》第2條第1款相比較而言，修改后的法條刪除了“違法”二字。“違法”二字的刪除，意味著我國國家賠償原則上的歸責(zé)原則由違法歸責(zé)原則轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果歸責(zé)原則。這一轉(zhuǎn)變是我國國家賠償歸責(zé)原則的重大進(jìn)步。

新《國家賠償法》以結(jié)果歸責(zé)原則為主，以違法歸責(zé)原則為輔。國家賠償歸責(zé)原則的多元化使得不同的歸責(zé)原則適用于不同類型的賠償事項(xiàng)，因事制宜，更加公平合理。

（二）國家賠償范圍擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)提高

新《國家賠償法》以結(jié)果損害為歸責(zé)原則，這意味著國家損害賠償?shù)姆秶辉賰H僅限于國家機(jī)關(guān)或工作人員的違法行為，造成人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)損害的合法行為亦被列入了國家賠償?shù)姆秶?/p>

不僅如此，新《國家賠償法》還進(jìn)一步明確了侵犯公民人身權(quán)的國家賠償責(zé)任。新法將虐待、放縱他人毆打、虐待等行為也納入國家賠償范圍，意味著類似于放縱等不作為的行政行為給公民人身權(quán)造成損害的，國家機(jī)關(guān)也要承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，新《國家賠償法》在第17條明確了看守所的責(zé)任，將看守所也列入刑事賠償責(zé)任主體的范疇。這些法律條文的修改進(jìn)一步明確了限制人身自由機(jī)關(guān)的責(zé)任，有利于減少類似“躲貓貓”之類案件的發(fā)生。

新《國家賠償法》在賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)方面最大的亮點(diǎn)在于明確了精神損害賠償。第35條規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”雖然只有“精神損害撫慰金”七個字，但這卻是我國國家賠償制度的一個重大進(jìn)步。這七個字進(jìn)一步完善了我國國家賠償制度，貫徹了憲法中尊重和保障人權(quán)的精神，體現(xiàn)了民主法制的進(jìn)步。(衛(wèi)旋：《完善我國國家賠償法中精神損害賠償?shù)乃伎肌罚d于《法制與社會》，2010年25期，第244頁。)

（三）國家賠償程序的完善

新《國家賠償法》的另一個非常突出的亮點(diǎn)就是對國家賠償程序的修改，新增的法律條文大多集中在這一領(lǐng)域。國家賠償程序的完善主要體現(xiàn)在：

首先，取消了違法確認(rèn)程序。

其次，增加賠償程序的操作性規(guī)定。

最后，明確了國家賠償?shù)呐e證責(zé)任。

除了以上幾個主要方面的修改，新《國家賠償法》在其他方面也進(jìn)行了有效地變革，例如在賠償金支付方面，其將國家賠償?shù)馁M(fèi)用列入各級財政預(yù)算，取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的先行墊付制度，改為由財政部門直接支付賠償金。

《國家賠償法》的修改，將會改善現(xiàn)有國家賠償制度的實(shí)施現(xiàn)狀，使國家賠償制度建設(shè)步入一個新的歷程。與此同時，還會促使《國家賠償法》由“監(jiān)督法”向“救濟(jì)法”回歸。(王太高：《國家賠償法修正案亮點(diǎn)與不足》，載于《檢察風(fēng)云》，2010年第12期，第24頁。)

修改后的《國家賠償法》存在的問題

如前文所述，新《國家賠償法》在很多方面對國家賠償制度進(jìn)行了改革，是我國國家賠償制度發(fā)展的進(jìn)步，但是改革不是一蹴而就的。這兩次修改只是改革中的一步，我國國家賠償制度中仍有很多問題需要學(xué)者進(jìn)一步的研究和解決。

（一）精神損害賠償方面

新《國家賠償》雖規(guī)定了“精神撫慰金”，但對其標(biāo)準(zhǔn)要求較高，只有“造成嚴(yán)重后果的”才有可能得到“精神撫慰金”，其范圍十分有限。另外，新《國家賠償法》對精神損害的賠償只作了原則性的規(guī)定，而衡量精神損害大小的準(zhǔn)則為何，適用精神撫慰金的程序?yàn)楹?，給予精神撫慰金的標(biāo)準(zhǔn)為何，法律都沒有給予明確的規(guī)定。這是《國家賠償法》在今后實(shí)踐和修改中需要進(jìn)一步完善的問題。

（二）決定程序方面

新《國家賠償法》在賠償審查程序方面沒有采用訴訟，而是仍沿用了人民法院賠償委員會書面審查的方式。(郭瑩：《對新國家賠償法的幾點(diǎn)思考》，載于《法制與社會》，2010年17期，第13頁。)此種非訴程序沒有貫徹公平公開的原則，不利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因而，應(yīng)當(dāng)將訴訟程序引入國家賠償領(lǐng)域，使國家機(jī)關(guān)和受害者能面對面地對簿公堂，使審理程序公開化。

（三）意識轉(zhuǎn)變問題

國家機(jī)關(guān)及其工作人員的意識在國家賠償制度中有著至關(guān)重要的作用，其行使職權(quán)的態(tài)度直接關(guān)系到行政行為結(jié)果，從而直接對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生影響。特別是在公檢法機(jī)關(guān)的實(shí)踐中，許多公檢法機(jī)關(guān)將結(jié)案率與獎懲掛鉤，這使得國家機(jī)關(guān)即使做錯了，也千方百計(jì)地阻擾國家賠償?shù)倪M(jìn)行，能不賠就不賠。其實(shí)，《國家賠償法》只是一個救濟(jì)法，其旨在對公民、法人和其他組織因國家行為所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。使《國家賠償法》真正從“監(jiān)督法”回歸到“救濟(jì)法”。

國家賠償制度是一個國家最重要的人權(quán)保障制度，無論是22年前制定《國家賠償法》，還是今天修改《國家賠償法》，都是為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，更好地保障公民、法人和其他組織獲得國家賠償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在諸多方面做出重要改革的新《國家賠償法》，是國家賠償制度的一次重要變革。即使仍有不足，但相信新法的實(shí)施將會進(jìn)一步完善我國國家賠償制度，有力推進(jìn)我國民主法制建設(shè)，彰顯人權(quán)和正義的光輝。

大連廣播電視大學(xué)長海分校）