房權意識何以外溢到城市治理？

吳曉林+謝伊云

摘要：商品房開發(fā)的快速擴展以及《物權法》的出臺，為中國城市社區(qū)業(yè)主委員會的成立和發(fā)展提供了條件。從第一個業(yè)主委員會成立至今已近30年，但業(yè)主委員會的發(fā)展仍步履蹣跚，其治理功能也長期被同一化地簡單理解?；谏疃仍L談和問卷調(diào)查，精細化分析業(yè)主委員會“三個圈層”的治理功能，可以發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會內(nèi)部治理能力不足、參與社區(qū)治理的效果不佳、難以將正外部性溢入城市治理，總體而言城市社區(qū)業(yè)主委員會尚處于襁褓之中。由于受到內(nèi)部治理結(jié)構欠完善、業(yè)主群體公共意識不足、政策制度缺陷以及市場力量強勢的“四重阻抑”，業(yè)主委員會難以將有限的社區(qū)責任轉(zhuǎn)化為對城市的整體責任。業(yè)主委員會自一誕生就凸顯出個體房權維護的工具性特征，只是在短期內(nèi)可能與社群主義的組織形式發(fā)生偶合，在長期的共同體發(fā)育過程中則困難重重，既不利于建構以房權為中心的社群，也不利于構建房權意識外溢到城市治理的正向鏈接。

關鍵詞：業(yè)主委員會；治理功能；商品房小區(qū)；社區(qū)治理；城市治理

中圖分類號：C912.83 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）01-0132-06

一、問題的提出

改革開放以后，我國商品房住宅開發(fā)探索起步。隨著單位制的逐步解體，原有的工廠住宅混合居住模式逐漸被商品房居住模式取代。1992年，國務院發(fā)布《關于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》，明確指出“房地產(chǎn)行業(yè)將成為國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱之一”，房地產(chǎn)開發(fā)在全國全面擴展。1998年，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，標志著商品房時代的全面到來。此后，中國商品房住宅面積大幅增長，住宅竣工面積從1998年的14125.73萬平方米劇增到2016年的77185萬平方米，城鎮(zhèn)人均住房面積從1998年的18.7平方米增加到2016年的32.91平方米。

商品房社區(qū)在建設方式、配置方式和產(chǎn)權屬性上，都不同于以往的單位制社區(qū)。工作單位與生活單位日益分離，商品房小區(qū)由誰來管、誰來提供服務成為棘手問題。1981年，在借鑒香港經(jīng)驗的基礎上，深圳市東湖麗苑小區(qū)成為內(nèi)地首個物業(yè)管理小區(qū)，該小區(qū)的物業(yè)管理經(jīng)驗在1985年得到深圳市房管局的肯定和推廣。1988年，深圳市出臺《住宅區(qū)管理細則》，正式提出“實行多層次、綜合性服務，統(tǒng)一收費管理”的住宅區(qū)管理模式，新興的物業(yè)管理模式也逐步向上海等發(fā)達城市擴散。1994年3月，建設部頒布《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》，規(guī)定住宅小區(qū)“應當逐步推行社會化、專業(yè)化的管理模式，由物業(yè)管理公司統(tǒng)一實施專業(yè)化管理”。1995年、1997年、1999年，建設部先后召開了三次全國物業(yè)管理工作會議。物業(yè)管理行業(yè)迅速崛起，物業(yè)管理公司從2001年的約1.5萬家增加到2014年底的10.5萬家。但是，由于物業(yè)管理市場的發(fā)育及監(jiān)管制度的不完善，大量物業(yè)糾紛事件爆發(fā)出來，由物業(yè)糾紛引發(fā)的業(yè)主維權逐步成為席卷全國城市的普遍現(xiàn)象。為維護業(yè)主權益、有效解決物業(yè)糾紛，上世紀90年代初，業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）應運而生。

1991年，深圳天景花園物業(yè)管理公司為平息一場業(yè)主與物業(yè)公司之間僵持不下的電費糾紛，主動在小區(qū)內(nèi)尋找熱心且理性的業(yè)主代表，成立了中國內(nèi)地第一個“業(yè)主管理委員會”，并在深圳市民政部門注冊為社團法人。天景花園業(yè)主管理委員會的成立結(jié)束了小區(qū)物業(yè)公司與業(yè)主的對立狀態(tài)，將中國小區(qū)治理引入了物業(yè)公司與業(yè)主“共管”的新時代。

1994年，中國大陸首個地方性物業(yè)管理法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》出臺，深圳市商品房小區(qū)的“共管模式”獲得地方法規(guī)認可，成為業(yè)主自治的示范，并向其他小區(qū)、城市擴展?？赡芤驗闃I(yè)委會本身發(fā)育不成熟，帶來了很多管理上的難題，政府又缺少對這種新生組織的管理方法，1999年深圳市人大常委會在關于修改《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》的決定中取消了業(yè)委會的法人資格，規(guī)定業(yè)委會僅在一定條件下享有訴訟權。為了規(guī)范商品房小區(qū)物業(yè)管理，2003年6月國務院頒布《物業(yè)管理條例》，首次在國家層面提到“業(yè)主大會”，并明確了業(yè)委會作為業(yè)主大會執(zhí)行機構的職能。2007年，全國人大頒布《物權法》，規(guī)定地方政府應“指導與協(xié)助”成立業(yè)主大會和業(yè)委會。2009年，住建部制定了《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》，為業(yè)主大會和業(yè)委會的活動提供了規(guī)范。全國各地相繼制定并實施地方性條例和規(guī)則，但都沒有明確認可業(yè)委會的法人資格。

近年來，個別城市開始探索賦予業(yè)委會法人地位。例如，2011年，北京市實施《北京市住宅區(qū)業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》，試行業(yè)主大會的法人資格；2013年，溫州市南塘五組團社區(qū)作為試點，業(yè)委會在民政部門登記為社團組織；2015年，深圳市在市住建局的大力推進下，在羅湖區(qū)重新嘗試，允許業(yè)委會注冊為社團法人；2016年，南京市頒布《南京市業(yè)主大會（業(yè)主委員會）在民政部門備案管理暫行辦法》，允許業(yè)委會依法在區(qū)民政部門備案為基層民間組織。

商品房社區(qū)土地出讓規(guī)模大、分布廣，業(yè)主和物業(yè)公司等的矛盾具有普遍性，它的“規(guī)模效應”會通過各種機制傳導出來。在實踐過程中，業(yè)主以“房權”為核心，衍生出對“公民權”、“自治權”的伸張，可能將社區(qū)內(nèi)的“一階沖突”升級為“突破社區(qū)界限的二階沖突”①，挑戰(zhàn)城市基層的治理格局。那么，作為一種新生的社區(qū)組織形式，業(yè)委會對城市治理的作用究竟如何，背后隱藏的因果機制為何？這是一個需要鄭重回答的問題。

二、文獻回顧與研究方法

回顧既往研究，國內(nèi)外學界對業(yè)主組織的作用與功能給出了不同的解釋。

國外對業(yè)主組織的研究形成了兩類判斷。一些學者以俱樂部經(jīng)濟理論來解讀業(yè)主組織的作用，認為其在城市治理中發(fā)揮了“私人政府”的功能②，有的學者認為業(yè)主協(xié)會的管理模式減輕了政府的財政壓力和維穩(wěn)壓力，而且能與政府“互補、合作”③。另有一些學者則關注到業(yè)主組織在城市治理中可能發(fā)揮負面作用。例如，業(yè)主組織在規(guī)范鄰里民主的同時，對于小區(qū)外部具有排他性④。特別是，國外的業(yè)主組織因為獨立性比較強，在諸如環(huán)境、免稅、房價等項目上可能與政府討價還價，甚至可以發(fā)起抗爭活動，從而降低本社區(qū)對“負面公共設施”（例如污水處理廠）的享用水平⑤。endprint

國內(nèi)學界對業(yè)委會也形成了兩類觀點。一些學者提出業(yè)委會挑戰(zhàn)了基層秩序，認為業(yè)委會發(fā)起的維權行為不僅危及城市秩序，也對黨和政府的利益協(xié)調(diào)能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)⑥，而且業(yè)委會可能成為少數(shù)既得利益業(yè)主精英排斥大眾參與的“寡頭統(tǒng)治和準派系政治”⑦。另一些學者則對業(yè)委會的作用抱持樂觀的態(tài)度，認為業(yè)委會是城市中強大的新興組織力量，有助于城市自治組織化和市民參與規(guī)范化，從而營造“非政治形式的公共領域”。由于業(yè)委會在居民產(chǎn)權意識、公民權利意識、自治權利意識蘇醒的基礎上發(fā)育，它還被一些學者視為我國公民社會的先聲⑧。

檢諸以往，國內(nèi)外文獻對業(yè)委會在城市治理中的作用的解讀主觀性偏強，有的離事實較遠，既缺乏歷史的縱向分析，也缺乏橫截面因果關系的分析。另外，業(yè)委會涉及居民個體利益、社區(qū)共同利益以及城市公共利益，學界對業(yè)委會的性質(zhì)、功能大多只進行了總體性描述，既沒有認識業(yè)委會的復雜性，也沒有分析業(yè)委會行為的原因所在。

本文將引入“三個圈層”的分析框架，細分業(yè)委會“內(nèi)部治理—社區(qū)治理—城市治理”的三層次功能。其中，“內(nèi)部治理”指業(yè)委會內(nèi)部的治理結(jié)構和過程；“社區(qū)治理”指業(yè)委會實現(xiàn)業(yè)主自治、參與社區(qū)治理的情況；“城市治理”是指業(yè)委會將積極功能鏈接到城市治理之中，推動城市治理的良性發(fā)展。筆者對國內(nèi)各地業(yè)委會成員以及住建局負責人等26人展開了深度訪談?？紤]到學界以往對業(yè)委會的研究主要集中在東部發(fā)達城市，缺乏全面性與代表性，本文特在中西部地區(qū)隨機抽取長沙、武漢、太原、昆明、重慶、成都等六大城市，進行了較大規(guī)模的問卷調(diào)查，共獲得1450份有效問卷。本文將基于深度訪談和問卷調(diào)查所獲得的資料，對業(yè)委會的三層次功能進行分析。

三、難以產(chǎn)出的正外部性：業(yè)主委員會的“三重治理”分析

中國城市社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展自一開始就并不快，例如濟南市在2001年就頒布了指導業(yè)委會成立的相關辦法，但是直到2003年，該市依法成立的業(yè)委會也僅有15家。自第一家業(yè)委會建立至今已近30年，但全國各城市業(yè)委會成立比例仍然不高，大多數(shù)城市業(yè)委會的成立比例在20%左右。從總體上看，中國城市社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展仍步履蹣跚，其三個層次的治理功能仍然較弱。

（一）業(yè)委會的內(nèi)部治理能力較弱

業(yè)委會發(fā)揮自治功能的首要前提是有良好的內(nèi)部治理能力。但是，大多業(yè)委會的內(nèi)部治理能力不高。這里選取社會整合作為分析業(yè)委會內(nèi)部治理的依據(jù)，其中團結(jié)、適應、忠誠和認同是測量社會整合程度的主要指標。結(jié)果顯示，業(yè)委會對業(yè)主的整合指數(shù)僅為13（總分為20）。

關于社會整合工具，學界主要提出了溝通交往、規(guī)則整合、利益整合、交換整合、參與整合和社會控制等六大工具⑨，本文對應設計了六個問題，即對“業(yè)委會能與業(yè)主經(jīng)常溝通、公開信息”、“業(yè)委會規(guī)則制定比較完善”、“業(yè)委會能夠幫助業(yè)主維權”、“業(yè)主的建議、意見和困難總能得到業(yè)委會及時回應”、“經(jīng)常參加業(yè)主集體活動和重大事件決議等”、“業(yè)委會能夠理性引導和組織業(yè)主”的認同度，以此來分析業(yè)委會整合工具的有效性。筆者以業(yè)主整合度作為因變量，業(yè)主的性別、年齡、文化程度、政治面貌和業(yè)委會成員身份等作為控制變量，六大社會整合工具作為核心自變量，建立了一個多元回歸模型。先把控制變量納入，建立模型一，再納入六大整合工具，建立模型二。兩個模型的sig值都顯著，且加入了六大整合工具后，模型二的顯著性和調(diào)整R方明顯比模型一高，說明核心自變量的加入提高了模型的解釋力⑩。但是，從統(tǒng)計結(jié)果來看，業(yè)主對業(yè)委會六大整合工具的評價均較低，認同比例大多在30%左右，其中認同“業(yè)委會規(guī)則制定比較完善”、“經(jīng)常參與業(yè)主集體活動和重大事件決議等”的業(yè)主比例還低于30%。

同時，業(yè)委會還面臨異化的風險。業(yè)委會本應是業(yè)主利益的代表，但是，有的業(yè)委會存在以公謀私的現(xiàn)象；有的業(yè)委會無視法律規(guī)定，取代業(yè)主大會行使權力；還有的業(yè)委會從成立開始就不受業(yè)主控制，與商業(yè)組織存在“幕后交易”，成為商業(yè)組織的代言人。一項對1999年至2012年間業(yè)主維權案例的統(tǒng)計顯示，業(yè)委會侵權的案例占業(yè)主糾紛的14.7%{11}。本文的統(tǒng)計顯示，在有業(yè)委會的社區(qū)中，69.8%的業(yè)主同業(yè)委會之間發(fā)生過矛盾，37.6%的業(yè)主認為這種矛盾可能會升級。種種情況表明，在監(jiān)督缺位的情況下，業(yè)委會存在異化為“業(yè)偽會”的可能，業(yè)主對業(yè)委會的信任度逐漸下降，矛盾也愈加凸顯。

（二）業(yè)委會參與社區(qū)治理失靈

業(yè)委會在商品房社區(qū)治理中是協(xié)調(diào)業(yè)主、物業(yè)管理公司以及政府間關系的重要一元。統(tǒng)計顯示，高達82.8%的被訪業(yè)主遭遇過各類物業(yè)糾紛或沖突，83.4%的被訪業(yè)主認為有必要成立業(yè)委會。但是，相關性檢驗表明，業(yè)委會成立的原因與“被逼無奈”之間呈顯著相關（sig<0.01）。可以看出，多數(shù)業(yè)委會的成立起因于業(yè)主權益受損，對于很多業(yè)委會而言，幫助業(yè)主維權既是其參與社區(qū)治理的主要形式，又是其承擔的首要任務。

為此，本文選取業(yè)主的“維權方式偏好”、“維權方式評價”兩個指標來衡量業(yè)委會參與社區(qū)治理的效果。結(jié)果顯示，當業(yè)主權益受損時，僅39.7%的業(yè)主選擇通過業(yè)委會進行維權，僅19.2%的業(yè)主認為業(yè)委會維權作用比較大?，F(xiàn)實情況是，實際運行且發(fā)揮作用的業(yè)委會比例很低。例如，長沙市有500多家業(yè)委會，但真正發(fā)揮作用的不到100家，即使是在業(yè)委會成立率高達85%的上海，正常運轉(zhuǎn)的業(yè)委會也僅占12%。并且，大部分業(yè)委會的治理作用發(fā)揮得并不理想，一項全國性的問卷調(diào)查結(jié)果表明，運行良好的業(yè)委會僅占15%{12}。

（三）業(yè)委會的正外部性難以外溢到城市治理

值得肯定的是，現(xiàn)階段確實有業(yè)委會展示出了參與城市治理的正向功能。例如，2006年，廣州市多個業(yè)委會參與了當?shù)厝舜罅⒎ú⑻峤涣俗灾螚l例意見稿；2011年，長沙市一些業(yè)委會就湖南省實施《物業(yè)管理條例》提出意見；2011年，北京市北里小區(qū)的業(yè)委會成員首次當選為區(qū)人大代表；2015年，合肥市多個業(yè)委會參加《安徽省物業(yè)管理條例（草案）》修訂意見座談會，一些意見被吸收為相關法律條文。但是，這樣的業(yè)委會還并非主流。研究發(fā)現(xiàn)，業(yè)委會難以突破其有限的維權屬性，將社區(qū)責任外溢至城市治理領域。endprint

首先，業(yè)委會的成立一開始就是以服務業(yè)主個體利益為第一要務，內(nèi)向性功能凸顯。高達50.2%的業(yè)委會成員認為業(yè)委會是因業(yè)主權益受損被迫成立的，認為業(yè)委會是為了自治而自愿發(fā)起的僅占29%。同時，法律對于業(yè)委會的要求僅是在小區(qū)內(nèi)部“規(guī)范物業(yè)管理活動”，對于其參與城市治理的責任缺乏規(guī)定。從深層來看，業(yè)委會爭取消費者主權的本質(zhì)與社區(qū)組織的外殼只是因為業(yè)主權益受損才發(fā)生了偶合，業(yè)主因為房權利益受損，急于尋找一種聯(lián)合行動的組織形式，而業(yè)委會滿足了這種短期需求。因而，業(yè)委會更多地服務于個體消費者主權，共同體主權意識較弱，對于城市治理的整體責任則更弱。

其次，業(yè)委會難以實現(xiàn)社區(qū)責任的外溢。商品房實際上在個體利益與公共利益之間劃出了一條分界線，其帶來的“屬地主義”和“利己主義”擴張了公民個體利益的訴求，同時也壓縮了城市公共利益的主張。在特定時期，業(yè)委會被當成維護業(yè)主個人權益的武器{13}。較多案例顯示，業(yè)主因短期利益走向聯(lián)合，問題一旦解決，業(yè)委會就難以維持甚至面臨解體。業(yè)委會本身可供動員的資源有限，其活力往往取決于多數(shù)業(yè)主的受壓程度和共同意識。集體行動一旦受挫，業(yè)主的利益就缺乏回饋，集體參與的行動就難以產(chǎn)生效果，業(yè)委會和業(yè)主就從伙伴變?yōu)椤笆煜さ哪吧恕眥14}，更難以實現(xiàn)小區(qū)責任的外溢。

綜上，業(yè)委會給了業(yè)主動員聯(lián)合的表層形式，卻因本身受短期利益的聯(lián)合驅(qū)動，對內(nèi)缺乏整體利益的規(guī)劃與保護，對外缺乏對接整體城市利益的公共性，最終使集體行動止步于業(yè)主維權，社區(qū)責任難以擴展至城市治理領域，參與城市治理頂多是其最邊緣的副產(chǎn)品。

四、中國城市社區(qū)業(yè)主委員會遭受的“四重阻抑”

中國城市社區(qū)業(yè)委會發(fā)展近30年，為何其實際作用發(fā)揮仍然不理想？在實踐中，業(yè)委會受到多重因素的制約。

（一）業(yè)委會內(nèi)部結(jié)構的缺陷

業(yè)委會內(nèi)部結(jié)構的完善是其正常運轉(zhuǎn)的保障。然而，目前相關法律法規(guī)集中于規(guī)定業(yè)委會的成立、職能等，對業(yè)委會內(nèi)部建設缺乏規(guī)范，大多數(shù)小區(qū)對業(yè)委會的內(nèi)部結(jié)構也缺乏關注。

首先，業(yè)委會的成員結(jié)構削弱了其行動力。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，在中西部六大城市的業(yè)委會成員中，61.8%的是年輕人。年輕人憑借一腔熱血參與業(yè)委會的工作是正常現(xiàn)象，但是要讓業(yè)委會能夠充分運轉(zhuǎn)，則不單單需要一時的熱情。年輕人由于工作繁忙、時間和精力有限，對于業(yè)委會工作的投入往往不足，這可能限制業(yè)委會的行動力。

其次，業(yè)委會的治理欠缺專業(yè)性。一方面，大多數(shù)業(yè)委會成員的物業(yè)管理知識不足，既缺乏管理和服務經(jīng)驗，又缺乏監(jiān)督和評價物業(yè)管理公司的能力，因而無法對物業(yè)管理公司進行實質(zhì)的、深層次的監(jiān)督，也無法對小區(qū)進行專業(yè)管理和整體規(guī)劃；另一方面，業(yè)委會的自治能力不足，一些業(yè)委會以業(yè)主的“主人”自居，越過業(yè)主大會自行其是，且缺乏協(xié)商意識，嚴重影響了小區(qū)的物業(yè)管理秩序。

此外，大多業(yè)委會缺乏監(jiān)督機制。《物業(yè)管理條例》和相關法規(guī)對業(yè)委會監(jiān)督的形式、機構和方式?jīng)]有明確規(guī)定，對業(yè)委會越權行為的法律效力以及對此應承擔的責任也沒有明確規(guī)定，加之社區(qū)內(nèi)部缺乏與業(yè)委會平行的監(jiān)事會，業(yè)主大會本身又比較松散，致使對業(yè)委會的監(jiān)督權無法落實，造成業(yè)委會“人人監(jiān)督，人人都沒法監(jiān)督”。

（二）業(yè)主群體公共意識不足

在濃厚的國家中心主義或威權主義思想的影響下，業(yè)主對于自治活動的參與多是被動的，對于業(yè)委會發(fā)起的行動，很多業(yè)主抱有“旁觀者”和“搭便車”的心態(tài)，其間歇性的參與、冷漠疏離的參與態(tài)度乃至于謀私利的參與動機，易導致共同行動夭折。統(tǒng)計結(jié)果顯示，“參與率低”、“沒有時間”以及“沒有奉獻精神”是阻礙業(yè)主自治的主要原因，分別占總體樣本的55.6%、41.6%和37.4%。

在1450個被訪業(yè)主中，面對其他人上訪或游行時，表示同情而不參加的最多，達46.5%，表示愿意參加的僅占22.7%。這說明，當集體行動不涉及自身利益時，業(yè)主的參與缺乏動力。社區(qū)業(yè)主對于他者的責任意識、對于小區(qū)的責任意識還未能構建，不利于業(yè)委會構建社區(qū)利益與城市整體利益的連接。

（三）政策制度對業(yè)委會的限制

無論是法律制度的規(guī)定，還是政府政策的執(zhí)行，都表現(xiàn)出對業(yè)委會行為的相應限制。

第一，法律規(guī)定模糊，業(yè)委會治理行動受阻。在小區(qū)建設階段，《物業(yè)管理條例》在“前期物業(yè)管理”一章中明文授權建設單位選聘物業(yè)服務企業(yè)，為后來業(yè)委會的成立以及與前期物業(yè)公司的矛盾埋下了隱患；在小區(qū)運營階段，雖然《物權法》第八十一條規(guī)定“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設施”，然而《物業(yè)管理條例》規(guī)定小區(qū)物業(yè)管理由業(yè)主大會選聘物業(yè)管理公司，同時規(guī)定業(yè)主的行為需“按照物業(yè)服務合同約定”，倒置業(yè)主的合約委托人身份，限制了業(yè)委會對小區(qū)治理的選擇權。在現(xiàn)實中，也存在業(yè)委會行動的法律困境。例如，作為小區(qū)內(nèi)人防工程的地下車庫，《人民防空法》規(guī)定“由投資者使用管理，收益歸投資者所有”，并未明確防空工程的所有權，《物業(yè)管理條例》則規(guī)定“業(yè)主依法享有物業(yè)共用部位、共用設施的所有權與使用權，建設單位不得擅自處分”，但是《湖南省人民防空工程產(chǎn)權管理辦法》明確規(guī)定人防工程“誰投資、誰所有”，這等于與上位法之間存在沖突，使得業(yè)委會行動困難重重。

第二，法律地位缺失，業(yè)委會行動成本高。其一，業(yè)委會的法律訴訟困境。業(yè)委會在法律上的定位為無民事主體資格的業(yè)主團體的內(nèi)部執(zhí)行機構，《物權法》和各地方法規(guī)都回避了對業(yè)委會法律地位的規(guī)定，因此，當業(yè)委會需要通過司法途徑維護小區(qū)權益時，只能以個人名義提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條規(guī)定“當事人應當提供證據(jù)加以證明”，這意味著業(yè)委會在訴訟中需要自行承擔舉證責任以及證據(jù)不足的負面后果，訴訟成本很高。其二，業(yè)委會的決策成本高。《物業(yè)管理條例》規(guī)定，小區(qū)內(nèi)所有重大事項必須經(jīng)過業(yè)主大會投票決定。但是，業(yè)委會召集業(yè)主大會的程序包括會議公告、發(fā)放和收回議題選票、統(tǒng)計結(jié)果、公告結(jié)果等流程，整個過程至少需要20天{15}。同時，業(yè)主大會決議需投票且達到“雙過半”或“雙三分之二”的要求?，F(xiàn)實情況是，許多新建小區(qū)的實際入住率很低。截至2015年底，我國城鎮(zhèn)住房空置率約在20%至25%之間。而且，我國大部分商品房社區(qū)的規(guī)模偏大，有的社區(qū)人口規(guī)模達到5萬，甚至超過10萬，達到30萬、50萬。這大大增加了業(yè)委會的行動成本。endprint

第三，政府基于維穩(wěn)邏輯，形成對業(yè)委會的制約。由于業(yè)委會自成立開始就以維權為要務，根據(jù)民政部和各地關于支持社會組織培育發(fā)展的指導意見和政策，維權類社會組織無法獲得“重點培養(yǎng)、優(yōu)先發(fā)展”的地位，業(yè)委會被很多地方歸于“維權類組織”序列，處于事實上的限制狀態(tài)。同時，很多地方政府將業(yè)委會視為城市基層秩序的“亂源”，它們往往將業(yè)委會成立的籌備權、指導權演變?yōu)楦深A權和控制權，制約業(yè)委會的成立。

（四）市場力量對業(yè)委會的制約

市場具有趨利性。在商品房小區(qū)，房產(chǎn)商和物業(yè)公司亂收費、“偷食”公共收益、巧取豪奪房屋公共維修基金、挪用水電費等現(xiàn)象比比皆是，嚴重侵犯了業(yè)主利益。

業(yè)委會作為業(yè)主自組織，在參與社區(qū)治理的過程中，勢必涉及與房產(chǎn)商、物業(yè)公司的博弈，但是在實際過程中，業(yè)委會難以與市場力量抗衡。因為很多業(yè)委會的成立源于業(yè)主權益受損，業(yè)委會發(fā)起的維權行動肯定會損害商業(yè)組織的既得利益，商業(yè)組織便百般阻礙業(yè)委會的成立。例如，有的開發(fā)商拖延甚至拒絕提供業(yè)委會成立必要的書面申請、樓盤概況、商品房樓層備案登記表等材料；有的物業(yè)公司則利用為業(yè)主大會分發(fā)、收集、統(tǒng)計選票的便利，操控業(yè)委會的選舉。

此外，市場組織本身力量強大，形成對業(yè)委會的制約。一方面，在小區(qū)“包干制模式”中，物業(yè)公司承接了政府在小區(qū)內(nèi)的部分職能，并且直接向業(yè)主收取物業(yè)費，因此小區(qū)內(nèi)部公共物業(yè)的使用和管理容易被物業(yè)公司壟斷。同時，對于商業(yè)組織財務不公開、做模糊賬甚至做假賬等行為，業(yè)委會也缺乏管理的主導權。另一方面，如上文所述，業(yè)委會的行動成本很高。與之相對，房產(chǎn)商和物業(yè)公司不僅具有法律上的優(yōu)勢地位，而且擁有豐富的資源與社會關系。一旦業(yè)委會發(fā)起維權行動，它們就能利用體制和市場兩個領域動員、吸納資源，最終強有力地限制和打壓業(yè)委會的行動。業(yè)委會與具有強大資本實力以及各種資源關系的房產(chǎn)商、物業(yè)公司進行博弈，往往陷入“散沙對陣巨石”的困境。

五、結(jié)論與討論

近30年來，中國大陸業(yè)委會從無到有，顯示了普通居民從獲取“物權”到獲得“自治權”的進步。因為房權的確定，城市業(yè)主群體比其他群體更有孕育現(xiàn)代產(chǎn)權意識、公共領域意識的基礎，業(yè)委會的行動過程至少讓參與的居民獲知了“可以與誰交流”、“可以依靠誰”的直觀體驗，這是下一步參與公共生活的基礎。但是，中國城市社區(qū)業(yè)委會仍處于襁褓之中，它既不同于國外業(yè)主組織的俱樂部，又不同于一些國內(nèi)學者對公民社會的“臆想”。其原因在于，與西方相比，中國城市業(yè)主的權威依賴、國家中心主義思想仍然濃厚，公共領域意識與社群主義仍然沒得到很好的發(fā)育。業(yè)委會自一開始就建立在維護個體房權利益的基礎之上，既缺乏社群意識的基礎，又缺乏建構社群共同體的價值目標，它背負的工具性使命遠大于共同體使命。因而，業(yè)委會內(nèi)部治理的能力不足，參與社區(qū)治理的能力受限，更難談對整個城市治理的積極貢獻。（見圖1）由此，判斷業(yè)委會是否能以物權推動公民權，特別是推動社區(qū)責任轉(zhuǎn)化為城市責任，還需要時間檢驗。

究其原因，現(xiàn)有的業(yè)委會還處于新舊力量博弈失衡的狀態(tài)之中，結(jié)構缺陷導致了業(yè)委會自身的脆弱，業(yè)主的公共意識不足使得業(yè)委會先天不足、后天乏力，法律制度的缺陷以及強大的市場力量都制約了業(yè)委會的治理能力?？梢灾v，在缺乏成熟的管理經(jīng)驗和社群傳統(tǒng)的背景下，自治組織之所以在博弈中處于劣勢，與城市政府事實上的親商主義和維穩(wěn)邏輯不無關聯(lián)，一定程度展現(xiàn)出城市治理中“政商聯(lián)盟”的弊端。這也從另一個角度說明，城市政府必須對新自由主義的城市治理有足夠的警惕和預估{16}。

必須正視業(yè)委會作為市場經(jīng)濟發(fā)展必然結(jié)果的事實，其本身并不是威脅城市穩(wěn)定的“亂源”。政府應當轉(zhuǎn)換思路，把業(yè)委會視為城市治理的積極力量，賦權業(yè)主組織，促使其健康發(fā)展，超越個益維護工具的狹小視野，夯實共益組織的基礎，引導其發(fā)揮公益組織的能力。

注釋：

① 吳曉林：《房權政治：中國城市社區(qū)的業(yè)主維權》，中央編譯出版社2016年版，第192頁。

② B. W. Hawkins， S. L. Percy， Residential Community Associations and the American Intergovernmental System， Publius： The Journal of Federalism， 1997， 27（3）， p.61； S. OBrien， G. Bazemore， A New Era in Governmental Reform： Realizing Community， Public Organization Review， 2004， 4（3）， pp.205-219.

③ E. McKenzie， Privatopia： Homeowner Associations and the Rise of Residential Private Government， Yale University Press， 1994， p.25.

④ W. D. Keating， N. Krumholz， P. Star， Revitalizing Urban Neighborhoods， University Press of Kansas， 1996， pp.39-49.

⑤ E. J. Blakely， M. G. Snyder， Fortress America： Gated Communities in the United States， Brookings Institution Press， 1997， pp.39-45.

⑥ 鄒樹彬：《城市業(yè)主維權運動：特點及其影響》，《深圳大學學報》（人文社會科學版）2005年第5期。

⑦ 石發(fā)勇：《業(yè)主委員會、準派系政治與基層治理——以一個上海街區(qū)為例》，《社會學研究》2010年第3期。

⑧ 陳鵬：《從“產(chǎn)權”走向“公民權”——當前中國城市業(yè)主維權研究》，《開放時代》2009年第4期；劉安：《社區(qū)業(yè)主委員會的發(fā)展與城市社區(qū)自治》，《南京社會科學》2006年第1期；夏建中：《中國公民社會的先聲——以業(yè)主委員會為例》，《文史哲》2003年第3期。

⑨ 吳曉林：《社會整合理論的起源與發(fā)展：國外研究的考察》，《國外理論動態(tài)》2013年第2期。

⑩ 為排除變量間共線性對模型結(jié)果的影響，本文驗證了模型二的方差膨脹因子（VIF），其中最大的VIF值為2.966，遠小于10，可認為模型二不存在多重共線性。

{11} 盛智明：《社區(qū)治理中的物業(yè)糾紛和業(yè)主維權——基于全國191個案例的分析》，《中國社會科學內(nèi)部文稿》2014年第4期。

{12} 吳曉林：《把“互聯(lián)網(wǎng)+”融入社區(qū)治理》，《人民日報》2016年11月17日。

{13} 吳曉林：《從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型：形勢研判與改革進路》，《江漢論壇》2016年第5期。

{14} 何艷玲、鐘佩：《熟悉的陌生人：行動精英間關系與業(yè)主共同行動》，《社會學研究》2013年第6期。

{15} 盧海燕：《業(yè)主委員會制度的緣起、現(xiàn)實困境與制度選擇》，《城市問題》2007年第2期。

{16} 吳曉林、侯雨佳：《城市治理理論的“雙重流變”與融合趨向》，《天津社會科學》2017年第1期；吳曉林、侯雨佳：《新自由主義城市治理理論的批判性反思》，《中國行政管理》2017年第9期。

作者簡介：吳曉林，中南大學公共管理學院副教授，南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員，湖南長沙，410083；謝伊云，中南大學地方治理研究院研究助理，湖南長沙，410083。

（責任編輯 劉龍伏）endprint