PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的路徑探究

張博

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 ?PPP模式 ?公共治理 ?政府財(cái)政 ?社會(huì)資本

【中圖分類號(hào)】F323.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.010

黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。當(dāng)前，如何順利地實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍2020年全面脫貧的目標(biāo)，是各級(jí)政府都在思考的一個(gè)大問題。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧在一些地方取得了較好的成績(jī)，從當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)來看，非常有必要將PPP模式引入社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的過程中。所謂PPP模式，即“政府與社會(huì)資本合作模式，指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的‘全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率”[1]。將PPP模式引入社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作中，形成基于PPP模式的社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧策略，將具有其特殊的優(yōu)勢(shì)。

政府扶貧的變革：PPP模式下的社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧

有助于緩解各級(jí)政府的現(xiàn)實(shí)壓力。改革開放以來，中國(guó)的民間社會(huì)積累了一定的財(cái)富，這意味著政府可以有條件地調(diào)動(dòng)民間資本發(fā)展公益事業(yè)。精準(zhǔn)扶貧既是政府的工作，也是與民間社會(huì)密不可分的公益事業(yè)。所以，政府可以通過PPP模式將社會(huì)資本召集到精準(zhǔn)扶貧的工程中，發(fā)揮民間資本的力量。有了社會(huì)資本的支持，政府就不需要為籌集數(shù)額巨大的扶貧資金而不知所措。當(dāng)然，資本的第一屬性是牟利的，如何處理好資本與公益之間的平衡、實(shí)現(xiàn)二者的雙贏？從現(xiàn)階段看，社會(huì)組織具有公益化、專業(yè)化和精細(xì)化的顯著優(yōu)勢(shì)，作為二者的中介，既可以消除政府對(duì)社會(huì)資本只牟利、不公益的戒心，也可以降低社會(huì)資本對(duì)政府低效率、不專業(yè)的擔(dān)心，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本助推精準(zhǔn)扶貧的目的。

另外，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)民生工程，它與困難群眾的衣食住行等密不可分。如果這項(xiàng)工作做不好，將會(huì)引起民眾的不滿乃至批評(píng)?！艾F(xiàn)階段一些社會(huì)組織，在社會(huì)中開展維權(quán)活動(dòng)，化解了一些社會(huì)矛盾，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定發(fā)揮了一定的作用?！盵2]如果政府通過PPP模式，將社會(huì)組織吸引到扶貧工作中來，讓社會(huì)組織替代政府處理扶貧工程中與困難群眾的衣食住行密切相關(guān)的事務(wù)，就可以有效地減輕政府的工作壓力，讓政府工作人員在對(duì)扶貧進(jìn)行適度監(jiān)督的同時(shí)集中精力處理一般事務(wù)。

有助于擴(kuò)大社會(huì)組織的發(fā)展空間。近年來，中國(guó)的社會(huì)組織雖然獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，由于政府在一些領(lǐng)域并沒有完全放開對(duì)社會(huì)組織的管制，社會(huì)組織的作用在公共領(lǐng)域并沒有得到充分發(fā)揮。而政府通過將PPP模式引入扶貧工程中，正好可以為社會(huì)組織提供新的活動(dòng)舞臺(tái)和廣闊的發(fā)展空間。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)能夠讓社會(huì)組織發(fā)揮出更加巨大的專業(yè)化作用。在貧困地區(qū)，參與扶貧工程的社會(huì)組織可以運(yùn)用其專業(yè)化的社會(huì)工作技能為困難民眾提供各種各樣的服務(wù)，包括心理健康教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、文化藝術(shù)欣賞等，這既可以有效地提高困難群眾的生產(chǎn)能力，又可以提高困難群眾的生活質(zhì)量。而且，社會(huì)組織作為困難群眾與政府之間的橋梁和紐帶，可以與政府進(jìn)行深入的交流和溝通，從而進(jìn)一步密切與政府之間的關(guān)系，進(jìn)而贏得政府的信任與支持，而這對(duì)于社會(huì)組織今后的發(fā)展壯大也是大有裨益的。總而言之，政府通過PPP模式將社會(huì)組織引向貧困地區(qū)，能夠擴(kuò)大社會(huì)組織的發(fā)展空間。

有助于避免扶貧資金的不當(dāng)使用。通過PPP模式籌集的資金，其數(shù)量和規(guī)模是有限的。有限的資金只有進(jìn)行科學(xué)的使用，才能發(fā)揮出最佳的效果。與政府相比，社會(huì)組織擁有更多的時(shí)間和精力對(duì)貧困地區(qū)展開深入細(xì)致的調(diào)研，并能夠?qū)⒇毨У貐^(qū)與富裕地區(qū)進(jìn)行科學(xué)的比較，從而發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)。在深入了解貧困地區(qū)的情況以及其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織就能將扶貧資金用在最需要和最合適的地方，以求最大限度發(fā)揮PPP模式募集到的資金的使用效率。另外，在募集資金使用情況監(jiān)督方面，社會(huì)組織也具有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)。一方面，社會(huì)組織對(duì)扶貧募集資金使用的全過程都進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用資金情況，嚴(yán)厲懲罰和制裁。另一方面，社會(huì)組織成立的宗旨具有強(qiáng)烈的公共精神和公益情懷，濫用扶貧資金不但遠(yuǎn)離了組織設(shè)立的初衷，即與自己的理想相違背，而且與社會(huì)組織的使命和職責(zé)不相稱，這就從主觀上降低了社會(huì)組織故意不當(dāng)使用PPP募集資金的可能性?？偠灾琍PP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧，能夠有效避免扶貧資金的不當(dāng)使用。

有助于提高當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的治理水平。PPP模式下社會(huì)組織在參與精準(zhǔn)扶貧的過程中可以將現(xiàn)代化治理的理念和方法帶到貧困地區(qū)，使貧困地區(qū)在短期內(nèi)就能提升治理能力和治理水平，而治理能力和治理水平的提升既是促進(jìn)貧困地區(qū)擺脫貧困的重要?jiǎng)恿?，也是確保貧困地區(qū)擺脫貧困后持續(xù)發(fā)展的根本保障。社會(huì)組織提升貧困地區(qū)的治理能力和治理水平主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)組織能夠在政府的支持和配合下，運(yùn)用專業(yè)化的治理手段對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)展開全方位的治理，大幅度提升貧困地區(qū)的治理能力和治理水平;二是社會(huì)組織能夠?qū)⒇毨У貐^(qū)的民眾調(diào)動(dòng)起來，參與社會(huì)組織所展開的治理，有效地轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)民眾的治理觀念，提升治理能力和治理水平;三是當(dāng)?shù)鼗鶎诱闹卫砟芰椭卫硭揭矔?huì)在有社會(huì)組織參與的精準(zhǔn)扶貧的過程中明顯提高，即使PPP項(xiàng)目結(jié)束之日、社會(huì)組織完成扶貧使命撤出之時(shí)，基層政府的治理能力和治理水平也不會(huì)因此而明顯下降。

PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑

加強(qiáng)輿論宣講，營(yíng)造良好參與氛圍。PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)較新的事物。這種新主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是貧困地區(qū)的群眾對(duì)這種新事物不熟悉，這可能造成其對(duì)新事物的接受性和認(rèn)可度不是很高;另一方面是作為PPP模式參與者的社會(huì)組織也不熟悉扶貧中PPP模式如何運(yùn)行，這可能造成他們不會(huì)積極地與政府進(jìn)行合作，進(jìn)而不會(huì)參與PPP模式主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧。因此，加強(qiáng)宣傳講解是推行PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。宣講工作分兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面，政府要在貧困地區(qū)利用電視、櫥窗、網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)新扶貧模式進(jìn)行廣泛宣傳，使貧困地區(qū)的民眾認(rèn)識(shí)和了解這一扶貧方式，樹立其通過這種新模式脫貧致富的信心;另一方面，政府要在全社會(huì)利用一切有效的媒體和渠道對(duì)PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的意義進(jìn)行宣傳，吸引社會(huì)組織參與貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)提供、社會(huì)治理創(chuàng)新，尤其要對(duì)已經(jīng)利用這種模式取得的成功經(jīng)驗(yàn)、示范項(xiàng)目等進(jìn)行廣泛宣傳，使社會(huì)組織增強(qiáng)對(duì)在貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧中運(yùn)用PPP模式實(shí)現(xiàn)多贏、共贏的信心和決心，進(jìn)而增強(qiáng)其主動(dòng)與政府進(jìn)行深入合作、投入精準(zhǔn)扶貧的積極性。

完善法規(guī)制度，提供堅(jiān)實(shí)保障支持。如果沒有堅(jiān)實(shí)的保障支持，社會(huì)組織是不敢全身心地投入到PPP模式下的精準(zhǔn)扶貧工作中去的。而在這些保障支持中，最基礎(chǔ)也是最基本的支持，就是完善的法規(guī)制度保障。“完善法規(guī)意味著將頂層制度設(shè)計(jì)以及中央政策精神進(jìn)行有效銜接，旨在通過構(gòu)建權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確政府的法定職責(zé)，最終真實(shí)有效地保障真正貧困人群的合法權(quán)益?！盵3]完善相關(guān)法規(guī)體系主要應(yīng)包括兩個(gè)層面。第一個(gè)層面是對(duì)現(xiàn)有的涉及PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善和細(xì)化。在目前我國(guó)的法律法規(guī)體系中，已經(jīng)有一些法律法規(guī)涉及了PPP模式，但是尚不完善。涉及PPP模式下精準(zhǔn)扶貧工作開展的相關(guān)細(xì)則更是鮮見。所以，非常需要結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行完善。比如，要明確政府和社會(huì)組織以及民眾在PPP模式中各自應(yīng)該享有的權(quán)利和履行的義務(wù);避免三個(gè)主體在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)生沖突，即使發(fā)生沖突，也能夠運(yùn)用法律進(jìn)行調(diào)節(jié)等。第二個(gè)層面是在不斷推進(jìn)PPP模式的過程中，尤其在積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的前提下，制定PPP項(xiàng)目單體法律[4]和相關(guān)規(guī)章。單體法律的目的是從宏觀層面保證PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行的持續(xù)和穩(wěn)定。而相關(guān)規(guī)章的作用，主要是在微觀層面確定扶貧過程中所有參與主體的日常行為規(guī)則，以確保扶貧工作順利推進(jìn)，保證在貧困地區(qū)形成適宜社會(huì)組織開展工作的優(yōu)良的社會(huì)風(fēng)氣和環(huán)境。

搭建協(xié)作平臺(tái)，形成高效運(yùn)行機(jī)制。PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧雖然整體上由社會(huì)組織主導(dǎo)和運(yùn)行，但此項(xiàng)工作依然是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的成功運(yùn)行需要政府、貧困地區(qū)民眾等合力予以保障。因此，就必須將可能影響此項(xiàng)工程的各方面因素整合起來進(jìn)而使之具有邏輯性和協(xié)調(diào)性，使涉及的各方主體力量統(tǒng)一起來和整合起來，使之具有互補(bǔ)性和支撐性。進(jìn)一步來說，就是需要在社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧中圍繞PPP模式的有效運(yùn)行搭建各種平臺(tái)。一方面，要對(duì)精準(zhǔn)扶貧所涉及的各方面因素進(jìn)行深入研究，在研究的基礎(chǔ)上搭建與各因素內(nèi)在邏輯性相匹配的平臺(tái)，讓各種因素在平臺(tái)的統(tǒng)籌下形成支撐PPP模式運(yùn)行的物質(zhì)層面的有效機(jī)制，進(jìn)而成為精準(zhǔn)扶貧發(fā)展的積極動(dòng)力;另一方面，要對(duì)精準(zhǔn)扶貧中各方主體的特殊需求進(jìn)行充分研究，在研究的基礎(chǔ)上搭建既涵蓋使貧困地區(qū)早日擺脫貧困狀態(tài)、快速走上致富道路的共同愿望和一致目標(biāo)，又涵蓋各方主體尤其社會(huì)組織的特殊目標(biāo)的項(xiàng)目運(yùn)作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)，讓各方主體在平臺(tái)的統(tǒng)籌下形成支撐PPP模式運(yùn)行的理想層面的有效機(jī)制，進(jìn)而成為精準(zhǔn)扶貧發(fā)展的最根本的動(dòng)力。

培養(yǎng)專業(yè)人才，孕育可持續(xù)的發(fā)展力量。PPP模式下社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧，其對(duì)扶貧項(xiàng)目下產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理只是暫時(shí)和階段性的。進(jìn)一步來說，社會(huì)組織會(huì)隨著PPP模式下扶貧項(xiàng)目的結(jié)束而離開。一旦貧困地區(qū)的民眾實(shí)現(xiàn)脫貧致富之后，社會(huì)組織就會(huì)將其經(jīng)營(yíng)和管理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)交給貧困地區(qū)的民眾。社會(huì)組織即使不會(huì)將所有其興辦起來的產(chǎn)業(yè)全部轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)孛癖?，也?huì)將一部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)孛癖?。為了保證社會(huì)組織離開后扶貧項(xiàng)目能夠繼續(xù)發(fā)揮作用，而不至于失敗、民眾重新返貧，在依靠PPP模式推動(dòng)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的過程中，非常有必要將當(dāng)?shù)氐拿癖娕囵B(yǎng)成懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、能管理的現(xiàn)代化人才。這主要包括兩個(gè)方面：一是在扶貧工作中，通過一般性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，提高當(dāng)?shù)孛癖姷钠毡榈慕?jīng)營(yíng)能力和管理能力，使一部分借著扶貧的政策與環(huán)境而興辦起家庭小產(chǎn)業(yè)的（如家庭旅管、家庭餐館、家庭農(nóng)家樂等）個(gè)體戶，能夠成熟地經(jīng)營(yíng)和管理自己的家庭小產(chǎn)業(yè)，將家庭小產(chǎn)業(yè)開得紅紅火火;二是在扶貧工作中，瞄準(zhǔn)一部分有發(fā)展?jié)摿?、?duì)經(jīng)營(yíng)和管理相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)有興趣和愿望的民眾，從一開始就將其吸納到社會(huì)組織所興辦的較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)和培訓(xùn)，不斷提高其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和管理相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的能力，使其一旦接手社會(huì)組織移交的產(chǎn)業(yè)，就能立刻進(jìn)入角色，把當(dāng)?shù)氐南喈?dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（本文系教育部人文社科青年項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)政府文化治理機(jī)制研究”和黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“習(xí)近平金句的馬克思主義大眾化功能研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：18YJC810013、18KSD322）

注釋

[1]安宇宏：《PPP模式》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2014年第4期，第86頁(yè)。

[2]潘修華：《社會(huì)組織參與社會(huì)矛盾化解探析》，《理論探討》，2016年第2期，第158～162頁(yè)。

[3]丁國(guó)峰：《我國(guó)精準(zhǔn)扶貧立法完善的路徑》，《行政論壇》，2018年第5期，第61～65頁(yè)。

[4]廉超：《PPP模式助推精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2017年第1期，第152～157頁(yè)。

責(zé) 編∕刁 娜