淺析行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付存在的問題及對(duì)策

劉新斌

【摘要】過去我國(guó)實(shí)行分散式的財(cái)政支付制度，對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了新的變化，新型的國(guó)庫(kù)集中支付制度成為我國(guó)財(cái)政體制改革的核心問題，其實(shí)施過后提高了財(cái)政資金使用效率。但同時(shí)也存在不完善的地方，比如：國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)程序繁復(fù)；財(cái)務(wù)處理能力薄弱增加了國(guó)庫(kù)集中支付制度的難度；無法實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)共享等。本文首先分析了國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)財(cái)政體系的積極意義，其次通過發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度在審核過程、監(jiān)督體系、核算能力及信息監(jiān)管等方面存在一定問題，并分析背后的原因，最后針對(duì)問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù)集中支付制度 行政事業(yè)單位 預(yù)算資金 動(dòng)態(tài)監(jiān)控

一、行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的意義

在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中制度以前，我國(guó)的財(cái)政資金都分布在各個(gè)單位的相關(guān)賬戶中，從國(guó)庫(kù)到各個(gè)財(cái)政專戶以及各預(yù)算單位，都以多戶頭的渠道進(jìn)行管理。這就存在著諸多缺陷，比如使得資金比較分散，不利于對(duì)其進(jìn)行有效的管理，

這樣容易引起各種問題：如國(guó)庫(kù)部門資金周轉(zhuǎn)慢，國(guó)庫(kù)資金短缺等。在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度之前，財(cái)政資金是通過一級(jí)一級(jí)的方式向下發(fā)放，而進(jìn)行預(yù)算上報(bào)的單位一般都是先把資金存在自身的賬戶中，再進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，但某些行政事業(yè)單位在上報(bào)預(yù)算資金的同時(shí)經(jīng)常多報(bào)或者亂報(bào)，上級(jí)財(cái)政部門很難得知資金的運(yùn)行情況，這樣便增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，而且使得國(guó)家相關(guān)部門對(duì)財(cái)政資金的管理與控制失效。信息化大數(shù)據(jù)的廣泛普及，使得單位財(cái)務(wù)報(bào)表程序處理更加簡(jiǎn)便，可以大幅度提升財(cái)政資金管理的水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此在此背景下，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度是大勢(shì)所趨。

（一）有利于行政事業(yè)單位對(duì)部門預(yù)算資金的監(jiān)督管理

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后，部門預(yù)算資金與國(guó)庫(kù)集中支付額度相對(duì)應(yīng)，提升了行政事業(yè)單位對(duì)部門預(yù)算資金使用中的監(jiān)督管理力度，可以及時(shí)防止出現(xiàn)超預(yù)算及跨項(xiàng)目支出的現(xiàn)象，體現(xiàn)了對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的剛性原則。

（二）有利于提高部門預(yù)算資金的透明度，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算部門資金進(jìn)行完整的規(guī)劃，對(duì)預(yù)算資金的用途和支付做到有效控制，明確預(yù)算資金的使用對(duì)象。使部門預(yù)算資金的使用置于“陽(yáng)光”之下，對(duì)其用途一目了然，有助于抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）有利于優(yōu)化信息化水平

在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度的同時(shí)，行政事業(yè)單位的代理銀行、國(guó)庫(kù)、財(cái)政部門三者能夠在網(wǎng)上進(jìn)行相互關(guān)聯(lián)，共同促進(jìn)行政事業(yè)單位的相關(guān)部門和單位的信息化水平的提升。

（四）提高了財(cái)政資金的利用效率

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，資金實(shí)現(xiàn)了集中統(tǒng)籌、安排和使用，通過資金集中管理方式的約束，規(guī)范了單位的收支行為，從源頭上解決了財(cái)政資金管理分散的問題。其次，通過直接撥付的方式，省略了間接撥款環(huán)節(jié)，解決了撥付時(shí)間漫長(zhǎng)，在途資金占用的問題。第三，通過集中支付制度能清晰地了解到預(yù)算資金的到賬時(shí)間，緩解了大量資金沉淀在預(yù)算單位中的問題，有效地解決了資金到賬時(shí)間不定的問題。因此大大提高了財(cái)政資金的利用率。

二、行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的主要環(huán)節(jié)

（一）支付申請(qǐng)錄入

行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)首先由單位出納根據(jù)經(jīng)審批后的報(bào)銷單據(jù)及經(jīng)費(fèi)列支渠道填寫授權(quán)（或直接）支付金額，并提交單位會(huì)計(jì)審核。

（二）支付申請(qǐng)審核

單位會(huì)計(jì)根據(jù)出納提交過來的國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)和報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行核對(duì)，主要對(duì)金額及經(jīng)費(fèi)列支渠道進(jìn)行核對(duì)無誤后通過審核，提交單位大財(cái)務(wù)審核，單位大財(cái)務(wù)根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)會(huì)計(jì)、出納填寫的國(guó)庫(kù)集中支出單據(jù)進(jìn)行監(jiān)督審核，確認(rèn)無誤后通過審核，提交同級(jí)財(cái)政審批。

（三）支付申請(qǐng)審批支付

同級(jí)財(cái)政根據(jù)其職能權(quán)限，對(duì)行政事業(yè)單位提交的國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)進(jìn)行最后審批，待審批通過后即完成國(guó)庫(kù)集中支付的全過程。

三、行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付存在的問題

（一）國(guó)庫(kù)集中支付申請(qǐng)程序繁復(fù)

為適應(yīng)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)集中支付制度有額度限制，申請(qǐng)程序一般以年度為單位，從上年度的11月開始編制，經(jīng)財(cái)政部門審核、人大審批，最后財(cái)政部門批復(fù)下達(dá)，行政程序繁復(fù)，過程冗長(zhǎng)，往往需要6個(gè)月時(shí)間，當(dāng)財(cái)政資金下達(dá)時(shí)，已經(jīng)到了次年3、4月份，財(cái)會(huì)人員為了這幾個(gè)月內(nèi)正常業(yè)務(wù)的開展，往往會(huì)挪用上年度現(xiàn)金，造成這部分資金失去監(jiān)管，在本年預(yù)算資金到賬后，再挪回原資金賬戶，因此為了應(yīng)付上級(jí)檢查，會(huì)造成某些事業(yè)單位信息虛假的情況發(fā)生。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度建設(shè)滯后

在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以前，各級(jí)行政事業(yè)單位都是根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需求隨意支配，預(yù)算管理難以約束，自主性很大，不符合財(cái)會(huì)制度、不遵守現(xiàn)金管理?xiàng)l例的現(xiàn)象很普遍。實(shí)施統(tǒng)一國(guó)庫(kù)集中支付制度后，各項(xiàng)預(yù)算支出要報(bào)上級(jí)部門審核、審批，但滯后的財(cái)會(huì)制度下，難以按照規(guī)定報(bào)送合格的財(cái)務(wù)預(yù)算項(xiàng)目。以前各級(jí)行政事業(yè)單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)要到會(huì)計(jì)核算中心處理，因而沒有必要保留會(huì)計(jì)崗位，很多單位只設(shè)置了報(bào)賬員，報(bào)賬員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，有的甚至沒有會(huì)計(jì)上崗證。因此，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)處理能力薄弱也增加了國(guó)庫(kù)集中支付制度的難度。

（三）無法實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)共享

完善的銀行清算信息系統(tǒng)和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)可以為國(guó)庫(kù)集中支付制度提供有利的保障。當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付體系的重點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和共享。目前銀行體系為了防范外部黑客攻擊和信息泄露，自己的清算系統(tǒng)是高度獨(dú)立的，國(guó)庫(kù)集中支付體系無法與之實(shí)現(xiàn)對(duì)接，只能依靠手工輸入輸出。兩個(gè)信息系統(tǒng)之間形成信息煙囪，無法整合起來，實(shí)時(shí)共享。于是增加了雙方的工作量，還很容易造成誤操作。同時(shí)，兩個(gè)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，會(huì)延長(zhǎng)代理銀行辦理支付業(yè)務(wù)的時(shí)間，行政事業(yè)單位的用款不能及時(shí)到賬，影響了單位的正常業(yè)務(wù)開展，造成辦事效率下降，有悖改革初衷。endprint

四、完善行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的對(duì)策

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理工作

加強(qiáng)各級(jí)行政事業(yè)單位自身的預(yù)算管理工作力度，為國(guó)庫(kù)集中支付制度提供有力保障。各單位應(yīng)該強(qiáng)化各自的財(cái)務(wù)能力，完善現(xiàn)金管理制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出的科學(xué)化和精細(xì)化，才能保障單位用款計(jì)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，杜絕“醬油錢用于買醋”此類預(yù)算和支出不一致的狀況，嚴(yán)把預(yù)算支出關(guān)口，防止隨意更改預(yù)算支出用途、擴(kuò)大預(yù)算支出范圍等行為的發(fā)生，從而保證國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利實(shí)施。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)

隨著行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付方式的普遍實(shí)施，會(huì)計(jì)賬務(wù)處理電算化程度的提高，對(duì)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的提高也迫在眉睫。當(dāng)前行政事業(yè)單位普遍存在，年齡稍大點(diǎn)的財(cái)務(wù)人員賬務(wù)處理能力經(jīng)驗(yàn)都較強(qiáng)而計(jì)算機(jī)使用能力較弱，和年齡小點(diǎn)的財(cái)務(wù)人員計(jì)算機(jī)使用能力較強(qiáng)而賬務(wù)處理能力經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)這種情況，要有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，使他們真正成為財(cái)務(wù)部門的行家里手，為更好地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度奠定基礎(chǔ)。

（三）利用好動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，支付方式發(fā)生了很大變化，財(cái)政資金預(yù)算上報(bào)、財(cái)政部門審核下達(dá)、支付方式審批、代理銀行清算等環(huán)節(jié)都存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，國(guó)庫(kù)集中動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系的建設(shè)刻不容緩，以此防范財(cái)政資金的支付風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)單位應(yīng)積極推行使用全方位、動(dòng)態(tài)化、多層次的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)資金的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全過程動(dòng)態(tài)實(shí)施監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束的執(zhí)行力。預(yù)算單位上報(bào)預(yù)算有違現(xiàn)金管理制度的事前情況，預(yù)算單位在事中違規(guī)支付行為一經(jīng)發(fā)生，都能被實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)捕捉到，從而實(shí)現(xiàn)了由事后審計(jì)向事前、事中的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，監(jiān)督的廣度、深度、和范圍都擴(kuò)大了。同時(shí)，動(dòng)態(tài)監(jiān)督系統(tǒng)還可設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，對(duì)各種違規(guī)行為：如超范圍開支、超額提取備用金等進(jìn)行自動(dòng)報(bào)警，從而有效約束財(cái)務(wù)人員的違規(guī)操作，提前發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)處理。

（四）財(cái)政部門建立共享透明的信息系統(tǒng)

當(dāng)前各個(gè)部門都在進(jìn)行信息化建設(shè)，財(cái)政部門信息化建設(shè)能有力地推進(jìn)公共財(cái)政改革，建立公開高效透明的財(cái)政部門管理體系。根據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神，政府部門應(yīng)當(dāng)加快銀行和財(cái)政預(yù)算單位之間的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，消除各種信息煙囪，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)高度互聯(lián)互通，資源信息共享。這方面，應(yīng)借鑒美國(guó)GFMIS系統(tǒng)、日本的國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)等發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)，借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立起規(guī)范、嚴(yán)密、科學(xué)、透明、高效的財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)體系，使得預(yù)算單位與財(cái)政部門的配合嚴(yán)絲合縫，最大限度簡(jiǎn)化手續(xù)，提高財(cái)政資金使用效率。

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