街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的實(shí)踐研究

方茜

【摘 要】 推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革不僅是黨的十八屆三中全會(huì)提出的關(guān)于城市管理改革的要求，而且也成為我國各地推行綜合行政執(zhí)法體制改革的突破點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制的改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，完善街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制，合理分配各個(gè)行政執(zhí)法主體的權(quán)力，是對(duì)城市治理方式的一種新的探索。目前，在強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法力量下沉的背景下出現(xiàn)了幾種以城市為代表的街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制，我們在研究幾種不同的街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的基礎(chǔ)上，分析各種體制的運(yùn)行模式以及優(yōu)缺點(diǎn)，從而探求出街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】 街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法 實(shí)踐研究 優(yōu)化路徑

街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制是我國行政體制的一個(gè)重要組成部分，直接影響我國依法行政、法治國家的建設(shè)。合理分配和運(yùn)行各個(gè)行政執(zhí)法主體的權(quán)力和責(zé)任以及各個(gè)不同行政執(zhí)法主體之間的關(guān)系，改善街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法運(yùn)行體制，能有效推動(dòng)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，使各個(gè)行政執(zhí)法主體參與到行政執(zhí)法任務(wù)中來，從而更加組織化、效率化、科學(xué)化地進(jìn)行街鎮(zhèn)治理。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！边@一決定為深化行政執(zhí)法體制改革提供了方向。本文通過分析我國幾種街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的剖析，提出街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制的優(yōu)化路徑。

一、街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的概念及背景

行政綜合執(zhí)法是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或者依法授權(quán)的組織，依據(jù)一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內(nèi)，綜合行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定職權(quán)的行政執(zhí)法制度。狹義的行政綜合執(zhí)法僅指依據(jù)《行政處罰法》與《行政許可法》成立的綜合執(zhí)法，即一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、但限制人身自由的除外，不包括法律法規(guī)授權(quán)的組織或受委托的組織[1]。街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法也就是在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理領(lǐng)域，將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法往往具有幾個(gè)不同的行政執(zhí)法主體，如區(qū)縣級(jí)政府、區(qū)縣級(jí)綜合執(zhí)法局、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍等。這些主體有的是分散執(zhí)法，有的是區(qū)縣執(zhí)法部門單獨(dú)派駐執(zhí)法，即在區(qū)縣一級(jí)層面單獨(dú)設(shè)立城管執(zhí)法局，還有的城市已經(jīng)形成了綜合執(zhí)法，即各個(gè)主體都擁有一定的行政執(zhí)法權(quán)，且互相監(jiān)督，共同執(zhí)法。

我國自推行街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法以來，在各級(jí)黨委、政府的高度重視和廣大執(zhí)法人員的盡心努力下，通過科學(xué)、合理配置行政資源，實(shí)現(xiàn)了管理重心下移，一定程度上解決了基層行政執(zhí)法中長期存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、權(quán)責(zé)分割、執(zhí)法效率不高、基層執(zhí)法薄弱等問題。

二、街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的實(shí)踐研究

（一）“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”體制——以上海市為例

上海市“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”體制是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)。

2015年，金山區(qū)落實(shí)市委“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”要求，已將市容綠化、城管執(zhí)法及網(wǎng)格化管理的機(jī)構(gòu)職能下放到朱涇鎮(zhèn)。在朱涇城管中隊(duì)副中隊(duì)長朱云?？磥恚芾砹α肯鲁?，更便于開展工作。從“區(qū)管”到“鎮(zhèn)管”，城管中隊(duì)真正實(shí)現(xiàn)“力量”的解放，形成了科學(xué)、高效、精準(zhǔn)的執(zhí)法機(jī)制。

機(jī)構(gòu)改革前，朱涇鎮(zhèn)借助城管力量參與整治時(shí)，需要向區(qū)里報(bào)告，然后再由區(qū)里派單給朱涇城管中隊(duì)。機(jī)構(gòu)改革之后，沒有了中間的報(bào)告過程，不僅有利于朱涇鎮(zhèn)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中力量破解城市管理領(lǐng)域的難題頑癥，也有利于進(jìn)一步提高城市管理綜合執(zhí)法實(shí)效[2]。目前，上海市朱涇鎮(zhèn)區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊(duì)調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財(cái)、物全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

（二）“街屬、街管、街用”體制---以天津市為例

“街屬、街管、街用”體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置是由街道辦事處作為區(qū)縣人民政府的派出機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，區(qū)縣人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)街道綜合執(zhí)法工作，對(duì)街道辦事處進(jìn)行監(jiān)督。街道辦事處作為區(qū)縣人民政府的派出機(jī)關(guān)，對(duì)區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。街道辦事處作為區(qū)縣人民政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)本辦法行使街道綜合管理相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。街道辦事處設(shè)立街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)法工作[3]。

濱海新區(qū)塘沽街辦事處現(xiàn)在結(jié)合了天津?qū)嶋H情況，推出了行政管理體制改革的新探索，破解了長期困擾基層執(zhí)法的難題，按照“每個(gè)街鎮(zhèn)實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的要求，濱海新區(qū)在18個(gè)街鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，由綜合執(zhí)法大隊(duì)以街鎮(zhèn)名義行使行政處罰權(quán)。在隊(duì)伍配備上，把原先分散在各行政部門近1000名執(zhí)法人員和輔助執(zhí)法人員全部劃轉(zhuǎn)到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，并按照街鎮(zhèn)常住人員萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效開展。濱海新區(qū)還建立了行政執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺(tái)，對(duì)執(zhí)法主體執(zhí)法辦案進(jìn)行全程監(jiān)督[4]。同時(shí)將街鎮(zhèn)行政執(zhí)法依據(jù)、職權(quán)范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法人員情況及執(zhí)法檢查等情況，通過平臺(tái)向社會(huì)公示，開通投訴舉報(bào)渠道，接受全社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)行政執(zhí)法行為更加規(guī)范高效。

（三）“區(qū)派、區(qū)管、共用”體制——以杭州市為例

杭州市在各區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)受所在各區(qū)城市管理行政執(zhí)法局委托，并以其名義行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)，負(fù)責(zé)維持轄區(qū)里的城市管理秩序。區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)一般下設(shè)直屬中隊(duì)、機(jī)動(dòng)中隊(duì)，另外在各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分別派駐行政執(zhí)法中隊(duì)，根據(jù)功能分工不同各自行使職能。各支隊(duì)伍的工作職責(zé)是相對(duì)固定的，但也可根據(jù)工作需要隨時(shí)調(diào)整或輪換。這也有利于工作的持續(xù)性開展，更能體現(xiàn)“一隊(duì)多能”的建隊(duì)宗旨。

各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中隊(duì)為區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)的派出機(jī)構(gòu)。人事和財(cái)務(wù)由區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一直接管理，以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義行使行政處罰權(quán)，接受區(qū)城市管理行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)。日常行政執(zhí)法活動(dòng)和工作業(yè)務(wù)受區(qū)城市管理行政執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)，接受區(qū)城市管理行政執(zhí)法局組織的各類考核[5]。城區(qū)每個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基本上都設(shè)有城市管理行政執(zhí)法中隊(duì)，由區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（大隊(duì)）直接領(lǐng)導(dǎo)。endprint

“區(qū)派、共管、共用”體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置是區(qū)局具有行政執(zhí)法主體資格，區(qū)局派駐街道執(zhí)法隊(duì)，履行街道轄區(qū)內(nèi)具體職責(zé)，區(qū)局派駐街道執(zhí)法隊(duì)，采取“共責(zé)共治、聯(lián)合執(zhí)法”的工作機(jī)制。

三、街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的優(yōu)化路徑

實(shí)行街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法，是創(chuàng)新街道管理體制的重大舉措，是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。政府各職能部門要以改革為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織安排，在“人、財(cái)、物”等方面大力支持，全力以赴地推進(jìn)這項(xiàng)工作。街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的優(yōu)化機(jī)制主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）賦予街道行政執(zhí)法權(quán)是創(chuàng)新街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制的核心和關(guān)鍵

由于法律法規(guī)尚未賦予街道辦事處獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，街道辦事處的執(zhí)法工作面臨法律依據(jù)不足的問題，“有責(zé)無權(quán)”、“權(quán)責(zé)不一”的矛盾十分突出。賦予街道行政執(zhí)法權(quán)，從能夠獨(dú)立操控運(yùn)作的情況看，可以根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，通過由政府?dāng)U大綜合執(zhí)法范圍，區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局在街道辦事處設(shè)立街道綜合執(zhí)法隊(duì)，由街道辦事處、區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)指揮的方式，使街道辦事處享有行政執(zhí)法權(quán)[6]。因此，街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，市人民政府可以決定由其行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，決定的形式可以通過市政府批準(zhǔn)實(shí)施方案的途徑來確定。

（二）建立并實(shí)施街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制

政府行政執(zhí)法部門授權(quán)街道行使行政處罰權(quán)，街道成為行政執(zhí)法主體。在各街道辦事處設(shè)立街道執(zhí)法隊(duì)，直接受街道領(lǐng)導(dǎo)，作為各街道辦事處的工作部門，街道執(zhí)法隊(duì)以街道辦事處的名義開展行政執(zhí)法活動(dòng)。

街道執(zhí)法隊(duì)實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，街道執(zhí)法隊(duì)的人事、財(cái)務(wù)歸街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，日常工作由各街道辦事處指揮、調(diào)度和考核。業(yè)務(wù)上接受區(qū)法制機(jī)構(gòu)及授權(quán)的行政執(zhí)法部門指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市管理“一支隊(duì)伍管全部”的行政執(zhí)法模式[7]。

綜合考慮街道執(zhí)法范圍實(shí)際情況等因素，執(zhí)法建設(shè)突出強(qiáng)化城市管理，建立長效機(jī)制，明確屬地責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。隊(duì)伍建設(shè)堅(jiān)持人員數(shù)量服從執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法授權(quán)服從管理需要，機(jī)構(gòu)編制服從執(zhí)法工作，隊(duì)伍建設(shè)服從長遠(yuǎn)發(fā)展，經(jīng)費(fèi)保障服從執(zhí)法需求的原則，根據(jù)街道區(qū)域面積、人口數(shù)量、執(zhí)法任務(wù)量的不同建立數(shù)量不等的街道執(zhí)法隊(duì)伍[8]。

（三）跟進(jìn)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的銜接機(jī)制

建立對(duì)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。街道辦事處要加強(qiáng)對(duì)街道執(zhí)法隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督。街道執(zhí)法隊(duì)要建立、健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度，實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制，自覺接受各種監(jiān)督，接受區(qū)有關(guān)行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；要建立行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度和反腐保廉機(jī)制。街道執(zhí)法隊(duì)開展執(zhí)法活動(dòng)，要嚴(yán)格按照《行政處罰法》及有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。

建立全區(qū)城市管理執(zhí)法信息平臺(tái)。隨著街道綜合行政執(zhí)法實(shí)施面的擴(kuò)大，街道綜合行政執(zhí)法勢必?cái)U(kuò)大到全區(qū)和各個(gè)街道，涉及的執(zhí)法事項(xiàng)也將會(huì)有所增加。因此，運(yùn)用科技手段，結(jié)合當(dāng)前數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，建立全區(qū)的城市管理執(zhí)法信息平臺(tái)，將各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法信息、各街道的執(zhí)法情況等盡可能放到信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)真正的信息資源共享[9]。

加大對(duì)街道干部群眾的宣傳教育。各部門充分利用媒體加強(qiáng)對(duì)街道綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的宣傳，并采取多種方式和途徑加強(qiáng)對(duì)街道干部群眾的教育，讓干部群眾充分認(rèn)識(shí)到街道綜合執(zhí)法工作的重要意義，自覺參與和支持此項(xiàng)工作。街道通過行政途徑和深入村居、群眾，將街道執(zhí)法信息進(jìn)行廣泛宣傳，使街道執(zhí)法能得到群眾的理解和支持，并向街道執(zhí)法隊(duì)傳遞舉報(bào)違法信息。

結(jié) 語

街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的研究有利于完善行政執(zhí)法體制，不斷完善在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中國特色社會(huì)治理模式的理論研究，為社會(huì)城市治理探索與實(shí)踐提供理論支持。街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的研究綜合各方行政執(zhí)法的力量，提高行政效率，維護(hù)公共利益，提升街道執(zhí)法能力和服務(wù)水平，促進(jìn)行政民主，鼓勵(lì)公民參與城市治理，為形成和發(fā)展中國特色的公民社會(huì)提供理論啟發(fā)。街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新體制的完善是符合目前黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的，也是符合全國人民根本利益的，有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展和城市治理的完善。

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基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題一般項(xiàng)目（15NDJC192YB）；浙江省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（LY15G030036）；endprint