基于高校內(nèi)部控制視角的政府會計制度實施研究

劉春紅

摘要：隨著政府會計改革的逐步深入，高校將于2019年1月1日起正式實施新政府會計制度下的會計科目和報表，本文從高校內(nèi)部控制建設(shè)的視角，以內(nèi)部控制建設(shè)五大要素的內(nèi)涵范疇出發(fā)，從內(nèi)部組織、相關(guān)風險評估、控制制度、管理信息化、財務(wù)報告公開等幾個方面，研究高校政府會計制度實施的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：高校；政府會計制度；內(nèi)部控制五要素

中圖分類號：G647 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）021-0184-02

近年來，為推進實現(xiàn)政府會計改革目標和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革的需要，財政部先后發(fā)布了政府會計準則的基本準則，以及6個新政府會計制度下的具體準則，包括固定資產(chǎn)、政府儲備物、公共基礎(chǔ)設(shè)施、投資、無形資產(chǎn)等?！墩畷嬛贫纫恍姓聵I(yè)單位會計科目和報表》指出了鼓勵單位提前執(zhí)行。與此同時，高校還需要執(zhí)行政府會計制度銜接問題處理的規(guī)定，以盡快實現(xiàn)新舊制度的銜接。財政部這些舉措為加速推動政府會計改革，促進政府會計改革在實際操作層面真正落地發(fā)揮重要作用。因此，高校作為這次政府會計制度改革的重要主體，應(yīng)當以完成一項重要政治任務(wù)的高度責任感落，依法依規(guī)落實執(zhí)行《政府會計制度》，以此進一步強化高校財務(wù)管理、強化內(nèi)部控制、優(yōu)化資源配置、提高資金使用績效，為學校的健康持續(xù)發(fā)展保駕護航。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)與政府會計制度實施協(xié)同促進

高校的內(nèi)部控制建立與政府會計制度實施二者聯(lián)系緊密，二者之間協(xié)同發(fā)展、相互促進。一方面，高校內(nèi)部控制建設(shè)為政府會計制度實施奠定有利基礎(chǔ)。政府會計財務(wù)報告是對高校運行情況的具體反映，因此高校運行狀況是否科學合理，內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行是否有效，直接影響著會計信息是否真實、準確和完整，只有通過有效的高校內(nèi)部控制建設(shè)，才能從整體上保證政府會計報告反映的會計信息與高校實際運行一致，確保政府會計改革舉措的落實。一般情況下，對高校會計信息質(zhì)量要求的越高，高校內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行情況就需要越完善；可以看出，內(nèi)部控制建設(shè)是政府會計制度施行的必要基礎(chǔ)和內(nèi)容。另一方面，政府會計制度的實施有利于完善內(nèi)部控制建設(shè)，進一步明確高校內(nèi)部控制建設(shè)和持續(xù)改進方向。此次政府會計改革重新確立了政府會計核算體系，開創(chuàng)性的實現(xiàn)了政府預算會計與財務(wù)會計的關(guān)系，即既要適度分離又要相互銜接。通過收付實現(xiàn)制下的政府預算會計核算與權(quán)責發(fā)生制下的財務(wù)會計核算，分別形成政府決算報告和政府財務(wù)報告，可以全面完整地披露政府預算管理和財務(wù)狀況信息，進一步改善了政府會計信息質(zhì)量，促進實現(xiàn)有效提高公共服務(wù)績效的內(nèi)控目標。

二、基于高校內(nèi)部控制建設(shè)五要素的實施措施

2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）是規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作的重要法規(guī)。根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》，高校為實現(xiàn)控制的目標，需要通過制定和完善相關(guān)制度和實施措施，以及與之有關(guān)的配套的執(zhí)行程序，對高校在經(jīng)濟活動中的風險進行管控和預防?；贑OSO內(nèi)控理論，《內(nèi)部控制規(guī)范》的框架體系應(yīng)由高校控制目標、高?？刂埔睾透咝＞唧w控制制度共同組成，其中控制要素包含五項內(nèi)容，即“內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督”五大要素。

（一）內(nèi)部環(huán)境方面。首先，高校領(lǐng)導必須承擔起主體責任?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第六條指出了單位負責人不僅要對本單位內(nèi)部控制的建立健全負責，還要對內(nèi)部控制的有效實施負責。2014年11月，《教育部關(guān)于加強直屬高校直屬單位財務(wù)隊伍建設(shè)的意見》第二條指出了單位領(lǐng)導班子要落實在高校財務(wù)管理工作中的主體責任。因此，無論是高校內(nèi)部控制工作，還是落實政府會計制度工作，高校領(lǐng)導都要承擔起主體責任。其次，財務(wù)人員作為執(zhí)行政府會計制度的基層工作者，面對政府會計制度帶來的挑戰(zhàn)，需要高度強化的進行培訓和學習，提高專業(yè)水平和履職能力，熟悉政府預算會計和財務(wù)會計的“3+5要素”會計核算模式，熟練掌握平行記賬的方法，逐步實現(xiàn)從核算型會計到管理型會計的轉(zhuǎn)變。另外，為落實新政府會計制度實施，還應(yīng)做好固定資產(chǎn)折舊等資產(chǎn)管理方面的前期準備工作，以使新政府會計制度與國有資產(chǎn)的管理工作進行有效銜接，做好新會計制度推行后的資產(chǎn)管理工作。

（二）風險評估方面?！秲?nèi)部控制規(guī)范》要求建設(shè)單位分別依照單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面進行風險評估，按照目標設(shè)定、風險識別、風險分析和風險應(yīng)對四個步驟具體展開。據(jù)此，高校在單位層面的風險識別中，需要從組織和制度、崗位和信息系統(tǒng)著手，業(yè)務(wù)層面風險識別要從梳理高校業(yè)務(wù)流程，以及明確關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)著手，有針對性評估重點風險領(lǐng)域。從近年來內(nèi)部控制和風險控制的實際情況來看，不少高校內(nèi)部控制風險評估的建設(shè)成效不是很明顯，主要表現(xiàn)在制度建立與執(zhí)行相分離的現(xiàn)象頗為常見。高校應(yīng)把政府會計制度的實施作為有利契機，結(jié)合《內(nèi)部控制規(guī)范》在單位層面與業(yè)務(wù)層面的實際要求，有針對性地對制度運行過程當中顯現(xiàn)的問題進行查缺補漏，不斷完善和修訂相關(guān)規(guī)章制度，提升內(nèi)部管控能力，鞏固會計信息質(zhì)量。以高校預算管理此項業(yè)務(wù)進行風險評估為例，需要組織專門力量對預算編制部門之間的溝通協(xié)調(diào)進行評估，對預算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合度和對應(yīng)度進行評估，還要評估預算執(zhí)行中是否嚴格進行預算支出控制、預算執(zhí)行進度是否合理并符合相關(guān)規(guī)定，通過風險評估和后續(xù)工作，堅決杜絕無預算和超預算支出等問題。

（三）控制制度方面。根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》第七條建立內(nèi)部控制體系等相關(guān)規(guī)定，高校要根據(jù)建立起適合自身實際情況的內(nèi)部控制體系，并積極組織實施。內(nèi)部管理制度的制定應(yīng)當以立法為前提基礎(chǔ)，高校需要根據(jù)政府會計準則和政府會計制度等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合學校的實際情況，健全完善相關(guān)管理制度。以債務(wù)管理制度為例，政府會計基本準則已對負債重新做出定義，可以看出負債是預期會使高校可以控制或使用的“經(jīng)濟資源”流出高校的現(xiàn)實義務(wù)。實施政府會計主體的債務(wù)風險，將由于承擔擔保責任而產(chǎn)生的預計負債也放入了會計核算的范疇，提高了隱性負債和或有負債的披露要求。高校顯性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)得到有效控制，高校的隱性負債需引起高校的注意，因此高校在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，應(yīng)把債務(wù)管理作為重要內(nèi)容，制定科學有效的風險預警體系和防范措施，重視貸款規(guī)?？刂?，加強還貸風險預測與分析。

（四）管理信息化方面。根據(jù)《內(nèi)部控制規(guī)范》第十八條，高校要運用現(xiàn)代化的技術(shù)手段開展和加強內(nèi)部控制工作，可以將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入到內(nèi)部控制信息系統(tǒng)中。在此過程中要對內(nèi)部控制建設(shè)信息化工作實施歸口管理，以最大程度的減少或消除人為因素的干擾，合理保證高校信息安全。高校在實施政府會計制度的操作中，對同一經(jīng)濟業(yè)務(wù)要進行“雙分錄”會計處理，總體上政府預算會計與財務(wù)會計的“平行記賬”雙分錄將形成近雙倍的工作量，需要借助會計信息系統(tǒng)的智能化來消減會計處理工作量。目前市場上的軟件公司會結(jié)合政府會計制度的特點和相關(guān)核算要求及時開發(fā)新的財務(wù)信息化軟件或會計核算軟件，通常情況下高校購買安裝后便可加以使用。但對于大多數(shù)高校來說，簡單應(yīng)用新軟件來進行核算，輔助核算與管理的設(shè)置工作將會更加趨于復雜。高?？梢钥紤]參與開發(fā)或升級財務(wù)信息化軟件，聯(lián)合軟件公司、學校的計算機教學或?qū)Ｂ毴藛T一起來完成，財務(wù)部門處理政府會計制度下會計科目和會計報表設(shè)置的條件和要求，軟件技術(shù)人員調(diào)整或升級數(shù)據(jù)庫，適時滿足新制度會計和綜合管理的需要。

（五）財務(wù)報告公開方面。按照政府會計制度規(guī)定，對高校財務(wù)報告進行公開，可以進一步增強高校財務(wù)工作的透明度。因此，高校需不斷優(yōu)化自身財務(wù)管理和會計核算工作，進一步規(guī)范各項經(jīng)濟活動，優(yōu)化財務(wù)管理模式。嚴格按照政府預算會計和財務(wù)會計要求對相關(guān)業(yè)務(wù)進行“平行記賬”，分別編制決算報告和財務(wù)報告，將各種經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項納入會計核算，形成完整的政府財務(wù)報告，并通過正式報告充分反映高校主體的預算執(zhí)行情況和財務(wù)狀況、經(jīng)營情況和現(xiàn)金流量。