水利工程招投標(biāo)活動(dòng)中投訴處理難點(diǎn)分析

孔凡富 杜明鈺

2004年國家發(fā)展和改革委員會(huì)等七部委聯(lián)合制定了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（國家七部委第11號令），自2004年8月1日起施行，并于2013年進(jìn)行了修訂。該辦法對規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益起到十分重要的作用。實(shí)施十多年以來，隨著招投標(biāo)工作的發(fā)展，投標(biāo)人的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門投訴處理工作的強(qiáng)度和難度也隨之增加，因此在投訴處理的過程中應(yīng)準(zhǔn)確把握其難點(diǎn)及注意事項(xiàng)，以提高行政監(jiān)督的效率。

一、常見的招投標(biāo)投訴及其影響

常見的招投標(biāo)投訴主要存在五個(gè)方面：一是針對招標(biāo)人的投訴，如招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、違規(guī)干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)、與投標(biāo)人串通投標(biāo)等情形。二是針對投標(biāo)人的投訴，如投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、通過行賄手段騙取中標(biāo)等情形。三是針對代理機(jī)構(gòu)的投訴，如代理機(jī)構(gòu)設(shè)置歧視性條款限制或排斥潛在投標(biāo)人、向投標(biāo)人提供不完整或者不相同的招標(biāo)文件、非法干涉評標(biāo)活動(dòng)等情形。四是針對評標(biāo)委員會(huì)的投訴，如評標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)回避的不回避、不按招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)、允許投標(biāo)人作出改變投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的澄清或說明等情形。五是針對其他方面的投訴。

投訴對招投標(biāo)活動(dòng)的影響主要有兩方面：一是影響招標(biāo)進(jìn)度，自行政監(jiān)督部門受理投訴之日起，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，待投訴調(diào)查處理后再進(jìn)行，這將影響正常招標(biāo)進(jìn)度，導(dǎo)致工期延誤，影響工程效益的發(fā)揮，甚至影響防洪安全。二是影響中標(biāo)結(jié)果，當(dāng)中標(biāo)人中標(biāo)無效后，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照中標(biāo)條件，從其余中標(biāo)候選人中重新確定中標(biāo)人或者重新進(jìn)行招標(biāo)。

二、招投標(biāo)行政監(jiān)督部門面臨的問題

投訴處理作為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的行政救濟(jì)手段，對保護(hù)投標(biāo)人合法權(quán)益起到十分積極的作用。招投標(biāo)行政監(jiān)督部門在具體工作中面臨以下幾個(gè)方面的問題。

一是不規(guī)范投訴增多。由于投訴渠道廣泛、投訴成本較低，實(shí)踐中存在大量不規(guī)范投訴，甚至出現(xiàn)惡意投訴及無理纏訴，影響行政監(jiān)督資源的合理使用，增加行政監(jiān)督成本，同時(shí)阻礙了招投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行，延誤項(xiàng)目工期，給項(xiàng)目的實(shí)施造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。

二是行政復(fù)議或訴訟增多。投訴處理是招投標(biāo)活動(dòng)中最復(fù)雜的一個(gè)環(huán)節(jié)，隨著投訴主體的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷提升，投訴處理的復(fù)雜性也不斷提高，在投訴主體對于行政監(jiān)督部門作出的投訴處理決定不認(rèn)同時(shí)，很容易引起行政復(fù)議或訴訟。

三是投訴主體眾多。作為招投標(biāo)活動(dòng)的最大利益訴求者，投標(biāo)人是主要的投訴主體，投訴主體還包括招標(biāo)人、與招標(biāo)項(xiàng)目或者招標(biāo)活動(dòng)有直接和間接利益關(guān)系的法人、其他組織和自然人，如項(xiàng)目經(jīng)理、分包商、聯(lián)合體成員等利益相關(guān)方均為合法的投訴主體，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)該受理其投訴，保障其合法權(quán)益不受侵害。

四是投訴處理范圍涵蓋招投標(biāo)活動(dòng)的全過程。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)包括了招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)及簽訂合同等階段，因此招投標(biāo)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督管理及投訴處理范圍覆蓋招投標(biāo)活動(dòng)的全過程。

三、投訴處理的難點(diǎn)分析

1.如何把握“誰投訴，誰舉證”的度

為減少不規(guī)范投訴行為，控制惡意投訴，不少招投標(biāo)行政監(jiān)督部門出臺(tái)辦法規(guī)范投訴處理程序，進(jìn)一步明確投訴受理的形式要件，同時(shí)主張“誰投訴，誰舉證”，但是如何把握投訴主體舉證責(zé)任的度是投訴處理中的一個(gè)難點(diǎn)。實(shí)踐中不少違法違規(guī)行為具有極強(qiáng)的欺騙性和隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)，即便被投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人察覺，取證也非常困難；如果對于舉證不力的投訴一律駁回，不予受理投訴，則可能有失公正，使得投訴人或者其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益得不到保障，甚至可能導(dǎo)致國家利益、社會(huì)公共利益遭受損失。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，投訴處理是招投標(biāo)行政監(jiān)督部門的法定責(zé)任。在投訴處理過程中，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門非獨(dú)立第三方，需要積極主動(dòng)調(diào)查取證，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)“誰投訴，誰舉證”。既要維護(hù)公正的招投標(biāo)環(huán)境，保障招投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行，又要有效控制行政監(jiān)督成本，合理使用行政監(jiān)督資源。

2.如何處理惡意投訴

投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人捏造事實(shí)、偽造材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門予以駁回；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。對于如何處理惡意投訴相關(guān)法律法規(guī)缺少明確的規(guī)定，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)視情節(jié)嚴(yán)重程度作出短期或者長期不同范圍內(nèi)限制投標(biāo)、記不良行為記錄、降低信用等級等處理，同時(shí)通報(bào)相關(guān)行業(yè)主管部門，以扼制惡意投訴，提高行政監(jiān)督資源利用效率，維護(hù)誠信、公正的招投標(biāo)環(huán)境。

3.如何把握投訴請求

嚴(yán)格按照受理前置程序、受理、處理程序、處理決定的流程進(jìn)行操作是投訴處理的質(zhì)量保證，而如何理解投訴事項(xiàng)，把握投訴請求，是投訴處理的關(guān)鍵，關(guān)系到具體法律條文的適用，直接影響到投訴處理的結(jié)果。

比如在某案例中，項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果在公共資源交易網(wǎng)進(jìn)行公告，中標(biāo)單位為A公司，次日B公司針對中標(biāo)結(jié)果向招投標(biāo)行政監(jiān)督部門投訴，認(rèn)為中標(biāo)人A公司在投標(biāo)時(shí)所提供的業(yè)績與招標(biāo)文件所要求的業(yè)績不符，未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，且所公示的項(xiàng)目經(jīng)理有在建工程，要求查處，否決中標(biāo)人資格。從案例中不難看出B公司的投訴事項(xiàng)包括兩條：一是“中標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)所提供的業(yè)績與招標(biāo)文件所要求的業(yè)績不符，未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件”，其反映的是評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)且能夠根據(jù)招標(biāo)文件評判的內(nèi)容，屬于對評標(biāo)結(jié)果的異議，根據(jù)法律規(guī)定投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人對評標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間先向招標(biāo)人提出異議，招標(biāo)人不予答復(fù)或投標(biāo)人對答復(fù)不滿意的才能夠依法進(jìn)行投訴。B公司未在中標(biāo)候選人公示期間提出異議，而在中標(biāo)結(jié)果公示后，直接就評標(biāo)結(jié)果相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行投訴，不符合法律規(guī)定的程序。行政監(jiān)督部門應(yīng)作出不予受理的處理決定。二是“項(xiàng)目經(jīng)理有在建工程”，該事項(xiàng)則要視具體情形而定，如果招標(biāo)文件中有明確的要求和詳細(xì)的評審辦法，且評標(biāo)現(xiàn)場評標(biāo)委員會(huì)能夠給予評審和認(rèn)定的，則應(yīng)認(rèn)定為是對評標(biāo)結(jié)果的異議，需要在中標(biāo)候選人公示期間先提出異議，不滿意的可再投訴，不滿足前置程序或過了投訴期限的，行政監(jiān)督部門不予受理；如果根據(jù)招標(biāo)文件或評審條件評標(biāo)委員會(huì)無法給予認(rèn)定，招標(biāo)人又無法自行決定或自行否決的，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人可直接提出投訴，針對中標(biāo)結(jié)果的投訴成立，行政監(jiān)督部門應(yīng)予以受理。

4.如何行使自由裁量權(quán)

招標(biāo)投標(biāo)制度體系的建立是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也是為了提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，因此招投標(biāo)行政監(jiān)督部門在投訴處理過程中應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。投訴處理中查實(shí)存在影響評標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形的，重新評標(biāo)或重新招標(biāo)均符合法律規(guī)定，行政監(jiān)督部門享有自由裁量權(quán)。在作出處理意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)人的招標(biāo)需求，在保證公平、公正的前提下，利于項(xiàng)目實(shí)施。

四、減少投訴的對策分析

1.加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)

依托各級電子招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)和水利建設(shè)市場信用信息平臺(tái)，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范投訴處理程序，及時(shí)公布投訴舉報(bào)受理情況，調(diào)查處理結(jié)果等監(jiān)管信息。創(chuàng)新拓展水利項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容，不斷提高供給質(zhì)量和效率。

2.建立電子招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和信用管理

建立水利行業(yè)電子招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管平臺(tái)，與現(xiàn)有水利建設(shè)信用信息平臺(tái)互聯(lián)互通、信息共享，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管優(yōu)勢，推動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和信用管理，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)全過程的監(jiān)督電子化、環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)化、監(jiān)督范圍全覆蓋。

3.建設(shè)適用水利行業(yè)要求的誠信體系

加快健全水利建設(shè)市場主體信用檔案?？v向?qū)崿F(xiàn)流域管理機(jī)構(gòu)、省級水利建設(shè)信用信息平臺(tái)與全國信用信息平臺(tái)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換，橫向?qū)幼〗ā⒔煌?、政府采購等行業(yè)信用平臺(tái)，建成互聯(lián)互通、信息共享的工程建設(shè)領(lǐng)域市場主體的企業(yè)信用數(shù)據(jù)誠信體系。從信用制度、信用平臺(tái)、信用管理、激勵(lì)問責(zé)、失信懲戒等多層面，全方位、立體式營造誠信氛圍，讓招投標(biāo)各方主體爭做信用的執(zhí)行者。

五、結(jié)語

招投標(biāo)行政監(jiān)督部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)管優(yōu)勢，加強(qiáng)對招標(biāo)公告、招標(biāo)文件的備案審核，消除投訴隱患，加強(qiáng)開標(biāo)評標(biāo)過程透明化，消除投標(biāo)人疑慮，從源頭上減少和避免投訴，建立公正、高效的投標(biāo)環(huán)境■