基于協(xié)同度測評的行政監(jiān)督系統(tǒng)優(yōu)化對策研究論綱

摘 要：當前，我國行政監(jiān)督系統(tǒng)還存在多元主體運作方式混亂，職責(zé)權(quán)限不明確，領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)模式不合理等問題，嚴重地阻礙了行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同運行。本文在闡釋行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度的現(xiàn)實依據(jù)、理論基礎(chǔ)和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，設(shè)計出基于協(xié)同度測評的行政監(jiān)督系統(tǒng)優(yōu)化對策研究的框架，以期通過對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度研究的相關(guān)理論、協(xié)同機理、協(xié)同模型構(gòu)建等內(nèi)容的實地測評，探尋優(yōu)化行政監(jiān)督系統(tǒng)運行主體、運行程序、運行機制的對策。

關(guān) 鍵 詞：行政監(jiān)督系統(tǒng)；協(xié)同度測評；優(yōu)化

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0014-06

收稿日期：2014-01-06

作者簡介：劉雙燕（1988—），女，湖南常德人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為行政管理。

基金項目：本文系國家社科基金項目“依法行政監(jiān)督的實施效果評估與提升對策研究”的階段性成果，項目編號：10BZZ011。

一、行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的現(xiàn)實依據(jù)

⒈是夯實行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究基礎(chǔ)的必要環(huán)節(jié)。協(xié)同學(xué)是德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出的，目前被廣泛應(yīng)用到軍事學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、醫(yī)學(xué)等學(xué)科中。該學(xué)科主要研究的是在一個具有大量子系統(tǒng)的復(fù)雜開放系統(tǒng)中，在控制參量的前提下，通過子系統(tǒng)之間或序參量之間的相互作用，使系統(tǒng)形成一定的具有自組織功能的機構(gòu)，并使系統(tǒng)由無序混亂狀態(tài)變?yōu)楹暧^有序狀態(tài)的過程。我國的行政監(jiān)督體系作為一個多元主體參與的復(fù)雜開放系統(tǒng)，保證其協(xié)同有序的運作過程，是提升監(jiān)督實施效率、效果、效益的重要方面。目前，學(xué)界對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同性的研究較少，即便是在公共管理學(xué)科領(lǐng)域中，相關(guān)的協(xié)同學(xué)研究也多以定性分析為主，缺少量化研究，且當前的行政監(jiān)督系統(tǒng)缺乏完善合理的協(xié)同機制。因此，對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度進行研究，運用“熵權(quán)法”確定各項指標的權(quán)重，構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同模型和協(xié)同度測評指標體系，是后續(xù)研究的基礎(chǔ)而又必要的環(huán)節(jié)。

⒉是深化行政管理體制改革與行政監(jiān)督相關(guān)理論研究的理論自覺。從研究視角來看，傳統(tǒng)的行政監(jiān)督相關(guān)理論研究視角通常囿于對行政監(jiān)督機制體制存在的問題和對策、具體的行政監(jiān)督形式、行政監(jiān)督權(quán)力運行等方面。在今后的研究中，應(yīng)該沖破這層束縛，形成一種“開放的”、“多學(xué)科融合”的理論自覺。本研究將協(xié)同學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、現(xiàn)代系統(tǒng)管理理論運用到行政監(jiān)督理論研究中，將我國的行政監(jiān)督體系看作一個復(fù)雜的開放系統(tǒng)，借助美國著名管理學(xué)家羅森茨維克的“現(xiàn)代組織系統(tǒng)管理理論”，將行政監(jiān)督系統(tǒng)分為五個分系統(tǒng)，構(gòu)建評價模型和指標體系，從而實現(xiàn)對整個行政監(jiān)督系統(tǒng)運行的協(xié)同程度的測評。其突破了傳統(tǒng)的研究觀念和視角，一方面，將行政監(jiān)督的研究提升到一個更高的理論層次；另一方面，實現(xiàn)了行政監(jiān)督領(lǐng)域的多領(lǐng)域跨學(xué)科研究，夯實了行政監(jiān)督的理論基礎(chǔ)。從研究思路來看，相關(guān)理論研究應(yīng)具備更深入、實際和可操作性的研究傾向。行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同度測評研究是建立在對我國行政體制改革實踐的客觀需要、國家大政方針和前提性命題的準確把握的基礎(chǔ)之上的，對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的理論模型、指標體系進行探討，并找出行政監(jiān)督系統(tǒng)運行過程中阻礙協(xié)同的主要序參量，能夠深化對行政監(jiān)督系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、管理、職能、主體心理等方面的研究，通過測評發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，通過構(gòu)建相應(yīng)的機制進行對策研究，進而推進我國行政管理體制改革和創(chuàng)新的相關(guān)理論研究。

⒊是探索提升行政監(jiān)督實效的必然途徑。本研究以系統(tǒng)結(jié)構(gòu)研究為策略取向，借助“現(xiàn)代系統(tǒng)管理理論”，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的視角看待具體的行政監(jiān)督活動，并對具體的行政監(jiān)督系統(tǒng)及其各個子系統(tǒng)的運行規(guī)律進行剖析，通過定量和定性相結(jié)合的方式來發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。這樣，既充分發(fā)揮了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能研究策略取向的優(yōu)勢，也彌補了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)研究策略取向存在的部分缺陷?；趯ρ芯康目茖W(xué)性、規(guī)范性和嚴謹性的考慮，本文采用實證研究和規(guī)范研究等研究方法，一方面，運用多種實證研究工具和方法，如運用“熵權(quán)法”對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評各項指標的權(quán)重進行確定，運用負熵法建立行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評數(shù)學(xué)模型等；另一方面，以“現(xiàn)代系統(tǒng)管理理論”、“協(xié)同學(xué)理論”等理論為基礎(chǔ)，通過歸納法和演繹法等研究方法來建立行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同模型。對行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同模型的構(gòu)建及其協(xié)同度進行測評，有助于及時發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)督系統(tǒng)運行中影響行政監(jiān)督效率、效益和效能的因素，有利于提高行政監(jiān)督實效。

⒋是推進預(yù)防和懲治腐敗體系建設(shè)的客觀需要。當前，我國的行政監(jiān)督體系還缺乏一套有序的運行機制和有效的制度指引，呈現(xiàn)多元主體監(jiān)督的無序狀態(tài)。而將協(xié)同學(xué)、系統(tǒng)學(xué)和現(xiàn)代系統(tǒng)管理理論等引入行政監(jiān)督體系研究中，不僅能夠為監(jiān)督系統(tǒng)的運行提供理論指導(dǎo)，同時還能夠?qū)π姓O(jiān)督主體的監(jiān)督工作給予指導(dǎo)。通過深入剖析行政監(jiān)督系統(tǒng)的內(nèi)部運行機理，找到影響行政監(jiān)督協(xié)同效應(yīng)的序參量，對行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同度進行測評，可以從整個行政監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)、價值、管理和功能等方面尋找切入點，構(gòu)建符合客觀實際的行政監(jiān)督協(xié)同機制，完善整個行政監(jiān)督體系。一方面，完善的預(yù)防和懲治腐敗體系可以防止行政監(jiān)督過程中的“監(jiān)督真空”和“重復(fù)監(jiān)督”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，改變腐敗行為“無人監(jiān)督”或“重復(fù)監(jiān)督”的局面；另一方面，還能夠使各行政監(jiān)督主體之間相互監(jiān)督，協(xié)調(diào)合作，增強監(jiān)督合力，提高行政監(jiān)督實效，從而有效地預(yù)防和懲治腐敗。因此，對行政監(jiān)督協(xié)同度進行測評，是推進預(yù)防和懲治腐敗體系建設(shè)的客觀需要。

二、行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的理論基礎(chǔ)

⒈新公共管理理論。20世紀80年代，在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的影響下興起的新公共管理運動給西方國家的政府管理理論和實踐的發(fā)展帶來了很大沖擊。在新公共管理運動的推動下，“公共管理主義”、“企業(yè)化政府”、“后官僚制典范”等新公共管理理論逐步興起。1991年，胡德最早提出了“新公共管理”這一概念，提倡“讓管理者來管理”。隨著這一理論在西方各國的日漸流行，其也受到了不少指責(zé)和抨擊?；趯π鹿补芾砝碚摰姆此迹粤_伯特·登哈特為首的新公共行政學(xué)者又提出了新公共服務(wù)理論。作為一種新的公共行政理論和管理模式，新公共管理理論主張引入企業(yè)競爭機制，提高政府的公共管理水平，更加關(guān)注公共管理的效率、效果和服務(wù)質(zhì)量，提倡管理的自由化和市場化。新公共管理理論的主要內(nèi)容之一就是主張政府轉(zhuǎn)變角色，變“劃槳者”為“掌舵者”，變控制者為授權(quán)者，將權(quán)力下放。近年來，新公共管理的核心思想逐漸被用來指導(dǎo)政府績效評估實踐，極大地提高了政府的決策水平和管理效率。

行政監(jiān)督系統(tǒng)作為政府管理的重要組成部分之一，其監(jiān)督效率、效益和效能的高低直接影響了行政監(jiān)督結(jié)果，也間接影響了政府辦事效率和質(zhì)量。對行政監(jiān)督系統(tǒng)進行協(xié)同度測評，有利于為我國行政監(jiān)督系統(tǒng)的相關(guān)決策提供參考。新公共管理理論對本研究的指導(dǎo)意義主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，新公共管理理論主張的“掌舵”角色，在行政監(jiān)督系統(tǒng)中所起到的就是整體協(xié)同作用，要求行政監(jiān)督部門站在整體的高度，發(fā)現(xiàn)整個系統(tǒng)協(xié)同運作的一切問題并及時協(xié)調(diào)資源與需求之間的關(guān)系；另一方面，新公共管理倡導(dǎo)者主張的“授權(quán)”，體現(xiàn)的是系統(tǒng)運作的靈活性，只有行政監(jiān)督系統(tǒng)各主體擁有足夠的權(quán)限、地位和明確的職責(zé)，才能靈活應(yīng)變，通過協(xié)同合作，增強監(jiān)督合力。這就為優(yōu)化我國行政監(jiān)督系統(tǒng)對策研究提供了充分的理論指導(dǎo)。

⒉系統(tǒng)管理理論。20世紀40年代，貝塔朗菲首次提出“一般系統(tǒng)理論”并確定了一般系統(tǒng)理論的初步框架。1972年，其著作《一般系統(tǒng)論的歷史和現(xiàn)狀》的問世將一般系統(tǒng)理論擴展到系統(tǒng)科學(xué)的范疇。一般系統(tǒng)理論的基本觀點認為，“一切有機體都是一個整體系統(tǒng)”，而“系統(tǒng)就是相互作用的諸要素的復(fù)合體。”[1]（p75）

與此同時，美國著名管理學(xué)家切斯特·巴納德在其著作《經(jīng)理的職能》一書中闡述了社會系統(tǒng)論的觀點，他將一般系統(tǒng)理論應(yīng)用于組織管理研究中，認為組織是一個系統(tǒng)，且是社會協(xié)作系統(tǒng)中的一部分，任何正式組織都包含三個基本要素，即協(xié)作意愿、共同目標和信息溝通。[2]

20世紀60年代前后，一般系統(tǒng)理論的觀點被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)研究領(lǐng)域，“系統(tǒng)管理理論”開始盛行，“系統(tǒng)科學(xué)”、“系統(tǒng)觀點”、“系統(tǒng)技術(shù)”、“系統(tǒng)方法”等術(shù)語出現(xiàn)在各類管理學(xué)文獻當中?！跋到y(tǒng)管理理論”的代表人物弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克將貝塔朗菲的一般系統(tǒng)理論與信息論、控制論、決策論等觀點和方法加以融合，運用于組織管理的研究當中。1970年，其代表作《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》[3]首次運用系統(tǒng)理論的原理、范疇和術(shù)語全面分析和闡釋管理問題，提出了“系統(tǒng)管理理論”。系統(tǒng)管理理論認為，組織是一個開放的系統(tǒng)，與其所處的環(huán)境不斷相互作用，且各因素間相互作用關(guān)系具有動態(tài)性，并據(jù)此提出了“權(quán)變”的觀點。該理論引用了塔爾科特·帕森斯和切斯特·巴納德等的社會系統(tǒng)理論，將組織看作社會系統(tǒng)，并將其分為管理分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、目標與價值分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)和環(huán)境超系統(tǒng)。

從系統(tǒng)管理理論的視角來看，行政監(jiān)督系統(tǒng)作為一個社會系統(tǒng)，一方面，其本身具有開放性，并不斷地與外界政治、經(jīng)濟、文化等社會環(huán)境進行著能量交換；另一方面，其內(nèi)部各子系統(tǒng)之間具有復(fù)雜的相互關(guān)系，并受外部環(huán)境的影響而發(fā)生動態(tài)變化。在系統(tǒng)管理理論的指導(dǎo)下，將行政監(jiān)督系統(tǒng)看作一個社會管理系統(tǒng)，運用系統(tǒng)方法、選取系統(tǒng)工具、進行系統(tǒng)分析，是進行行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的前提。

⒊協(xié)同學(xué)理論。協(xié)同學(xué)作為一門以信息論、控制論、耗散結(jié)構(gòu)理論等相關(guān)理論為基礎(chǔ)的橫斷學(xué)科，是20世紀70年代由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在研究激光的過程中創(chuàng)立的。哈肯在研究中發(fā)現(xiàn)，“自組織系統(tǒng)從無序到有序的演化，不論他們屬于自然系統(tǒng)或是社會系統(tǒng)，都是大量子系統(tǒng)之間協(xié)同作用的結(jié)果，都可用類似的理論方案和某幾種數(shù)學(xué)模型進行處理?！盵4]協(xié)同學(xué)理論主要研究的是系統(tǒng)的有序度，協(xié)同作用的結(jié)果就是系統(tǒng)的協(xié)調(diào)有序，而系統(tǒng)的開放性、非線性和漲落是系統(tǒng)有序的基礎(chǔ)。開放的系統(tǒng)只有在不斷地與外界進行物質(zhì)、信息、能量交換以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互作用之下才能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，當系統(tǒng)在動態(tài)發(fā)展過程中逐漸形成一定的時間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的有規(guī)律的協(xié)同方式時，便能產(chǎn)生積極的協(xié)同效應(yīng)，否則，就會產(chǎn)生消極的協(xié)同效應(yīng)。[5]積極的協(xié)同效應(yīng)便是“1+1=2”效應(yīng)，即系統(tǒng)各部分的作用不是機械的相加，而是通過有機協(xié)同，產(chǎn)生大于各部分作用之和的效應(yīng)。協(xié)同學(xué)認為，系統(tǒng)的有序發(fā)展受到兩種參量的影響——快弛豫變量和慢弛豫變量?？斐谠プ兞吭谙到y(tǒng)的演化發(fā)展過程中數(shù)量多，臨界阻尼大，衰減快，因而作用不夠明顯；慢弛豫變量數(shù)量只有少數(shù)幾個，出現(xiàn)臨界無阻尼現(xiàn)象，并自始至終對系統(tǒng)的演化起著支配性的決定作用。[6]其中，慢弛豫變量就是“序參量”。協(xié)同學(xué)理論認為“序參量”主宰著系統(tǒng)的演化，只有通過控制序參量，將系統(tǒng)的演化控制在“臨界點”附近，才能通過各分系統(tǒng)的相互協(xié)同來實現(xiàn)有序。

三、行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的基本框架

⒈行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的邏輯起點。黨的十八大報告提出，要“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓權(quán)力在陽光下運行”、“更加注重協(xié)同創(chuàng)新”。習(xí)近平總書記也強調(diào)，要“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！?黨和國家從戰(zhàn)略的高度指出要“健全權(quán)力監(jiān)督和制約機制”，同時確保各項權(quán)力之間的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。目前，我國已經(jīng)形成了由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系，可以說，我國的權(quán)力監(jiān)督與制約體系已逐步趨于完善。然而，行政監(jiān)督體系仍然存在監(jiān)督主體獨立性不強、職責(zé)權(quán)限劃分不明確等問題，還未形成整體監(jiān)督合力。行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評主要是衡量行政監(jiān)督系統(tǒng)中子系統(tǒng)的有序度、子系統(tǒng)的協(xié)同力、子系統(tǒng)之間的協(xié)同效應(yīng)等，是對行政監(jiān)督各子系統(tǒng)協(xié)同度現(xiàn)狀的定量分析，力求反映行政監(jiān)督各大主體之間協(xié)調(diào)合作的有序程度。

⒉行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的核心觀點。該研究的核心觀點包括：第一，協(xié)同學(xué)可以應(yīng)用于行政監(jiān)督研究領(lǐng)域。近年來，在公共管理理論研究領(lǐng)域，開展了許多有關(guān)協(xié)同學(xué)的理論研究并取得了一定的研究成果。協(xié)同學(xué)中求解演化方程的方法既可以精確地或近似地解析出行政監(jiān)督復(fù)雜開放系統(tǒng)中序參量的解析表達式，得出確切的研究結(jié)論，豐富和深化定量分析方法，還可以為行政監(jiān)督系統(tǒng)子系統(tǒng)之間開展行政監(jiān)督活動提供具有理論參考價值的數(shù)據(jù)。協(xié)同學(xué)新的研究思路與研究視角將多種學(xué)科的知識融會貫通，能夠使研究成果更加豐富和科學(xué)。第二，行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同度可以測評。行政監(jiān)督系統(tǒng)子系統(tǒng)之間的協(xié)同合作是行政監(jiān)督的目標。行政監(jiān)督系統(tǒng)復(fù)雜開放的非線性系統(tǒng)特征滿足了協(xié)同度測評的首要條件。此外，指標本身具有可測性，評估指標不僅具有評估的價值和意義，而且指標在評估中具有可行性。第三，行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度是影響行政監(jiān)督實效的重要因素。提升行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度，是加強行政監(jiān)督，提高行政監(jiān)督實效的迫切要求。對行政監(jiān)督系統(tǒng)進行協(xié)同度測評，可以反映出行政監(jiān)督系統(tǒng)各大主體和子系統(tǒng)之間在相互協(xié)同合作運行過程中所存在的問題。行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同有序有利于提高行政監(jiān)督的效率、效益和效能，進而提升行政監(jiān)督實效。

⒊行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評研究的主要內(nèi)容。第一，行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的基礎(chǔ)理論研究。主要分析行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的內(nèi)涵、價值、測評原則、測評標準等基本理論。厘清行政監(jiān)督體系與行政監(jiān)督系統(tǒng)之間的關(guān)系、行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的理論依據(jù)等，并對測評的必要性、測評的可行性等進行分析，為后期的行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評體系的構(gòu)建以及實地測評奠定理論基礎(chǔ)。第二，行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同機理和理論邏輯模型研究。本研究將行政監(jiān)督體系看作一個復(fù)雜的開放系統(tǒng)，從非線性、漲落和“序參量”這三個行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同的關(guān)鍵因素對行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同機理進行研究，并初步構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同的理論邏輯模型。第三，行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評指標體系構(gòu)建研究。主要探討行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評指標體系構(gòu)建的基本原則、基本思路、依據(jù)和方法。擬采用專家打分法對指標進行初步篩選，運用SPSS軟件對指標進行相關(guān)性檢驗。為排除主觀賦值法的弊端，本研究采用具有一定客觀性的“熵權(quán)法”來確定指標體系的權(quán)重。第四，構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評模型。擬從行政監(jiān)督子系統(tǒng)的功效函數(shù)、子系統(tǒng)的有序度、協(xié)同力、子系統(tǒng)有序度標準離差率、有序協(xié)調(diào)匹配度、行政監(jiān)督協(xié)同度等角度來構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評數(shù)學(xué)模型。第五，行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評的實證研究。通過實地測評，一方面，通過縱向的時間跨度研究，研究同一地區(qū)的行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度發(fā)展情況；另一方面，通過橫向的對不同地域跨度的研究，對不同地區(qū)的行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度進行測評，為后期的對策研究打好基礎(chǔ)。第六，行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度提升對策研究。經(jīng)過實地調(diào)研和個案研究，將調(diào)研數(shù)據(jù)反映出來的相關(guān)問題進行歸納和闡釋，擬提出“構(gòu)建三個機制”來提升行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同度：一是構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)的形成機制，二是構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)的運行機制，三是構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)的反饋優(yōu)化機制。

四、基于協(xié)同度測評的行政監(jiān)督系統(tǒng)優(yōu)化對策

⒈樹立行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同的理念。第一，確立行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同目標。協(xié)同目標可分為整體目標和分目標，分目標需要細化到行政監(jiān)督系統(tǒng)不同崗位的具體工作中去，因而不僅要從整體上全面審視行政監(jiān)督系統(tǒng)的目標，還要針對不同的崗位制定明確的崗位說明書，明晰相關(guān)的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限。同時，還要培養(yǎng)行政監(jiān)督人員和組織的共同目標。第二，樹立行政監(jiān)督人員的協(xié)作意識。通過定期培訓(xùn)的方式來培養(yǎng)行政監(jiān)督人員的“協(xié)作精神”，以系統(tǒng)目標為引導(dǎo)，尋求監(jiān)督人員與系統(tǒng)共同的價值認同，采取人本管理方法和精神激勵、物質(zhì)激勵等措施，提高監(jiān)督成員的認同感，增強其“協(xié)作意愿”。[7]（p43-44）第三，強化行政監(jiān)督主體的信息溝通意識。采用方便快捷的信息溝通技術(shù)，合理設(shè)置行政監(jiān)督系統(tǒng)的信息溝通運行路線，確保所有行政監(jiān)督人員對全部信息溝通渠道的熟悉度，提高行政監(jiān)督信息溝通的權(quán)威性，從而強化行政監(jiān)督主體的溝通意識。

⒉創(chuàng)新行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同管理方式。第一，建立和完善信息溝通渠道。包括搭建公用的行政監(jiān)督電子政務(wù)信息OA系統(tǒng)管理平臺、創(chuàng)建內(nèi)部信息協(xié)調(diào)系統(tǒng)、對監(jiān)督人員進行網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)培訓(xùn)等，實現(xiàn)信息溝通渠道的電子化。利用電子化平臺優(yōu)化行政監(jiān)督辦事流程，實現(xiàn)行政監(jiān)督柔性協(xié)作管理，促進行政監(jiān)督系統(tǒng)對內(nèi)的及時、充分和無縫的信息溝通，以及對外部監(jiān)督環(huán)境信息的及時公開，通過監(jiān)督信息與外界的及時共享與溝通，激發(fā)外部環(huán)境超系統(tǒng)對行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同正效應(yīng)。第二，創(chuàng)新行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同管理模式。充分借鑒企業(yè)管理中的“B管理模式”，[8]（p54）以建立健全行政監(jiān)督系統(tǒng)運行的相關(guān)程序法規(guī)為制度基礎(chǔ)，以高質(zhì)量的監(jiān)督效率、效益和效能為目標，優(yōu)化行政監(jiān)督系統(tǒng)的職能部門設(shè)置，協(xié)調(diào)各部門的權(quán)限、職責(zé)和利益。綜合運用權(quán)變原理，計劃協(xié)同目標，實施協(xié)同任務(wù)，檢查協(xié)同結(jié)果并及時總結(jié)和反饋，通過優(yōu)化行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同的PDCA流程，不斷完善行政監(jiān)督管理子系統(tǒng)，以適應(yīng)不斷變化的國際和國內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等環(huán)境。第三，創(chuàng)新行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同管理體制。一是要完善行政監(jiān)督體系的職能結(jié)構(gòu)設(shè)置，明確職能劃分，發(fā)揚“釘釘子”的精神，[9]推進行政監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)監(jiān)督“空白帶”現(xiàn)象。二是要健全行政監(jiān)督體系領(lǐng)導(dǎo)體制，以避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面。三是要完善行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同度測評體系，建立行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同績效測評制度，提高行政監(jiān)督實效。

⒊構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同機制。第一，構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同形成機制。一是構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同評估機制?？茖W(xué)合理的行政監(jiān)督協(xié)同評估機制應(yīng)包括目標與價值評估、管理評估、技術(shù)評估、組織結(jié)構(gòu)評估、人員心理評估等五個方面。通過建立科學(xué)合理的評估體系，對不同時期的行政監(jiān)督系統(tǒng)運行所應(yīng)實現(xiàn)的協(xié)同效果進行比較，找出效果與目標的差距，分析影響系統(tǒng)協(xié)同的因素。二是建立行政監(jiān)督系統(tǒng)利益協(xié)同機制。通過建立監(jiān)督主體部門間的利益協(xié)同機制、部門上下級之間的利益協(xié)同機制、個人利益與行政監(jiān)督系統(tǒng)的利益協(xié)同機制，實現(xiàn)個人、部門、整個組織系統(tǒng)之間的利益協(xié)同。第二，構(gòu)建行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同實現(xiàn)機制。一是識別行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同機會，通過分析系統(tǒng)的要素、功能、結(jié)構(gòu)和環(huán)境等對行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同運行產(chǎn)生的影響，判斷系統(tǒng)的協(xié)同狀況，找準協(xié)同時機和協(xié)同調(diào)整方案。二是在對系統(tǒng)運行現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上，對處在不同政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境之下的不同地區(qū)或處于不同時間段的行政監(jiān)督系統(tǒng)的運行狀態(tài)進行評估和比較。對運行協(xié)同程度較高的行政監(jiān)督系統(tǒng)和協(xié)同度最低的行政監(jiān)督系統(tǒng)的運行程序、功能、管理方式、技術(shù)、人員以及環(huán)境進行比較分析，采取合理的差距評估方法，為系統(tǒng)優(yōu)化對策提供借鑒。第三，建立行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)同約束機制。通過激勵約束、利益誘導(dǎo)以及一定的懲罰手段，加強子系統(tǒng)之間的信息溝通，增強行政監(jiān)督人員之間的信任感。同時建立監(jiān)督反饋機制，及時監(jiān)督和檢查系統(tǒng)運行過程是否符合協(xié)同目標。

⒋推進行政監(jiān)督系統(tǒng)各要素的協(xié)同。第一，促進行政監(jiān)督系統(tǒng)主體之間的協(xié)同。行政監(jiān)督系統(tǒng)的運行主體是推動管理、技術(shù)、人員心理等子系統(tǒng)協(xié)同運行的行政監(jiān)督人員的總稱。行政監(jiān)督系統(tǒng)的主體之間的關(guān)系、功能、結(jié)構(gòu)等的協(xié)同是推動系統(tǒng)協(xié)同運行的必要因素。而行政監(jiān)督系統(tǒng)主體的權(quán)力、責(zé)任和利益之間的協(xié)同關(guān)系則是影響系統(tǒng)運行的重要序參量分量。要著力促進行政監(jiān)督主體之間的權(quán)力協(xié)同、責(zé)任協(xié)同和利益協(xié)同。一是要徹底改善我國行政監(jiān)督機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面，加強上級行政監(jiān)督機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，在接受同級黨委和政府直接領(lǐng)導(dǎo)的同時，下放一部分財政處理權(quán)，以保證行政監(jiān)督機關(guān)的獨立性。二是要保證各大監(jiān)督主體職責(zé)明確，其權(quán)限范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序都有相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范，培養(yǎng)行政監(jiān)督主體成員的責(zé)任意識，實現(xiàn)責(zé)任協(xié)同。三是注重利益協(xié)同，盡量使行政監(jiān)督子系統(tǒng)某方面的利益在實現(xiàn)的同時能夠滿足另一方面的利益要求。第二，重視行政監(jiān)督系統(tǒng)主體與客體之間的協(xié)同。行政監(jiān)督系統(tǒng)的主體和客體構(gòu)成要素各不相同，不同主體和客體之間的因果關(guān)系也各不相同，它們之間的非線性相互關(guān)系也成為影響系統(tǒng)自組織演化的重要因素，因而主體與客體之間的協(xié)同關(guān)系不可小覷。行政監(jiān)督主體與客體之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在民主監(jiān)督、辦案效率、信息透明度等方面。一是行政監(jiān)督主體在進行監(jiān)督的過程中要充分尊重民意監(jiān)督，加大信息公開范圍，拓寬溝通渠道；二是行政監(jiān)督主體要提高信訪工作的辦事效率，縮短辦案周期，減少立案程序，公開立案過程等；三是及時反饋辦案信息，將案件的處理進程及時通知給案件相關(guān)人。通過上述措施可以減少行政監(jiān)督客體與主體之間的沖突，提高行政監(jiān)督系統(tǒng)運行的有序性。第三，加強行政監(jiān)督系統(tǒng)目標與環(huán)境之間的協(xié)同。行政監(jiān)督系統(tǒng)在制定短期協(xié)同目標的同時，要在充分考慮內(nèi)部運行機理的基礎(chǔ)上，既明確每一個部門的協(xié)同分目標，也要將這些目標整合起來，引導(dǎo)分目標和總體目標的協(xié)同發(fā)展。行政監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同目標必須遵循權(quán)變原則，密切關(guān)注國際和國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會、文化等環(huán)境的變化，及時調(diào)整短期目標，以適應(yīng)國際國內(nèi)相關(guān)政治、經(jīng)濟政策的變化和社會成員以及文化發(fā)展對行政監(jiān)督系統(tǒng)的新需求。