淺議新形勢下涉河建設(shè)項目行政審批制度改革

查 亮

一、基本情況

安徽省淮河干流（含潁河阜陽閘、渦河西陽集以下河段）河道實行統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的管理方式，河道管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目行政審批涉及流域管理機構(gòu)、水行政主管部門及河道（水工程）管理單位等。根據(jù)水利部、國家計委《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》、水利部淮河水利委員會《關(guān)于實施河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審查的通知》、安徽省水利廳《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定，安徽省淮河干流河道管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目行政審批程序包括建設(shè)方案審查和施工方案審查。建設(shè)方案審批權(quán)限見表1。

《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法（試行）》中涉河建設(shè)項目建設(shè)方案審查程序：（1）大、中型涉河建設(shè)項目，安徽省淮河河道管理局接到建設(shè)單位報送資料，征求有關(guān)市、縣水行政主管部門及河道（水工程）管理單位意見，20個工作日內(nèi)提出初審意見，報安徽省水利廳審批或?qū)彶?。安徽省水利廳在接到初審意見后20個工作日內(nèi)，按審批管理權(quán)限報水利部淮河水利委員會審查或?qū)徟庖娡ㄖ鯇弳挝?。?）小型涉河建設(shè)項目，建設(shè)單位將建設(shè)項目的有關(guān)資料報安徽省淮河河道管理局審查批準，在審查批準前應征求有關(guān)市、縣水行政主管部門及河道（水工程）管理單位意見。施工方案（包括施工圖、施工組織設(shè)計等）經(jīng)安徽省淮河河道管理局審查同意后方可開工建設(shè)。

二、新形勢下的行政審批

在新的形式下，為簡政放權(quán)，創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化服務質(zhì)量，依據(jù)中央人民政府有關(guān)文件精神，水利部《關(guān)于高速公路涉水行政審批改革的通知》將高速公路項目跨越多個河道管理范圍、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)，需要辦理兩項以上河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批的，合并審查、一文批復、限時辦結(jié)。水利部《簡化整合投資項目涉水行政審批實施辦法（試行）》將“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審核、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批、國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程”的審批歸并為“洪水影響評價類審批”。安徽省淮河干流涉河建設(shè)項目行政批復新形勢主要有：

其一，水利部淮河水利委員會制定了《簡化整合投資項目涉水行政審批實施細則》，明確了統(tǒng)一受理，責任部門牽頭，相關(guān)部門會同辦理制度。工程涉及到河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批，洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批，國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程審批的，審批工作由淮委規(guī)劃計劃處負責承辦；河道管理范圍內(nèi)非水工程的其他建設(shè)項目涉及到洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批，國家基本水文測站上下游建設(shè)影響水文監(jiān)測工程審批的，由淮委建設(shè)管理處負責承辦。

其二，安徽省人民政府《關(guān)于清理規(guī)范投資項目報建審批事項的通知》將“河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審批”等4項合并為“洪水影響評價審批”1項。水利廳部令第49號《水利部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》將水利部、國家計委《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》第三條第一款中的“方可按照基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)”修改為“方可開工建設(shè)”、第十條中的“建設(shè)項目批準后，建設(shè)單位必須將批準文件和施工安排送河道主管機關(guān)審核后，方可辦理開工手續(xù)”修改為“建設(shè)項目開工前，建設(shè)單位應當將施工安排送河道主管機關(guān)備案”，安徽省水利廳正在修訂《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法》，深化涉河建設(shè)項目施工方案審批制度改革，打通項目開工前“最后一公里”，以充分轉(zhuǎn)化政府職能。

其三，審批單位設(shè)立了行政許可服務窗口，統(tǒng)一受理水行政審批事項，明確辦理流程和時限要求，并逐步推行受理單制度，堅持了以“公開為常態(tài)，不公開為例外”，優(yōu)化了審批流程，提高了審批效率，更好地發(fā)揮了政府的職能作用。

其四，借助“河長制”，嚴格水域岸線等水生態(tài)空間管控，強化了岸線保護和節(jié)約集約利用，嚴禁以涉河建設(shè)項目名義侵占河道、非法采砂等。

三、存在的主要問題

1.審查標準具體要求不明確

涉河建設(shè)項目包括橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施，涉及交通、電力、石化、通信等諸多行業(yè)，對涉河建設(shè)項目建設(shè)方案審查的可研報告或初步設(shè)計、施工方案審查的施工圖及施工組織設(shè)計等，未有明確的詳細要求；主要涉河部分技術(shù)指標沒有統(tǒng)一的技術(shù)標準，審查難度較大；不同項目尺度標準難以把握，行政審批公平性的體現(xiàn)存在一定差異。

表1 涉河建設(shè)項目建設(shè)方案審批權(quán)限表

2.新項目、新問題缺乏指導性意見

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及打造的美好生活需要，新形勢下的光伏發(fā)電、水生態(tài)治理、城市濱河整治等涉河建設(shè)項目，缺乏審查標準或規(guī)范性指導文件，實際操作非常困難；隨著社會的進步與發(fā)展，受土地資源及水域岸線的緊缺等因素影響，部分涉河建設(shè)項目存在亂占濫用、多占少用、占而不用等現(xiàn)象日益突出，因缺乏相關(guān)技術(shù)性指導意見，予以判定或界定十分困難。

3.技術(shù)評價報告編制規(guī)程或?qū)t不詳細

技術(shù)評價報告是涉河建設(shè)項目審批的主要技術(shù)支撐材料，評價的結(jié)論對行政審批的決定有一定的影響。報告主要通過定性與定量分析相結(jié)合方式，采用經(jīng)驗公式計算或建立數(shù)學模型等，分析項目建設(shè)對防洪安全的影響，對水利行業(yè)技術(shù)水平要求高。但報告在計算分析過程中，絕大多數(shù)未給出詳細的計算邊界條件以及計算參數(shù)的選取，評價結(jié)論的可信度很難定奪。國家取消一批職業(yè)資格審批和認定事項，進一步放寬了技術(shù)評價報告的準入市場，技術(shù)評價報告質(zhì)量參差不齊，尤其部分企業(yè)起步晚、技術(shù)力量薄弱，致使技術(shù)報告評價結(jié)論基本不可信，給審查或?qū)徟鷰硪欢y度。

四、建議與意見

1.修訂技術(shù)審查標準

按照涉河建設(shè)項目類型、規(guī)模等，制定統(tǒng)一符合淮河流域涉河建項目特征的技術(shù)審查標準，明確涉河部分主要技術(shù)指標，讓涉河建設(shè)項目審批的尺度由彈性的難以控制逐步轉(zhuǎn)化為剛性的有據(jù)可依，把涉河項目建設(shè)關(guān)進制度的“籠子”，更加體現(xiàn)了行政審批制度的公平、公正原則，并有利于社會監(jiān)督。

2.制定符合新形勢的指導性意見

一是針對光伏發(fā)電、水生態(tài)治理、城市濱河公園等新形勢下的涉河建設(shè)項目，制定指導性意見，規(guī)范行政審批，以便促進社會的和諧發(fā)展，更好地滿足人民對美好生活需要。二是針對部分涉河建設(shè)項目存在亂占濫用、多占少用、占而不用等問題，制定相關(guān)技術(shù)性指導意見，便于判定或界定，必須修訂方案至符合要求，否則不予許可。同時，借助于“河長制”，加強河湖水域岸線管理保護，對已以涉河建設(shè)項目名義亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，恢復河湖水域岸線生態(tài)功能。三是部分企業(yè)或單位技術(shù)評價報告質(zhì)量差，評價結(jié)論基本不可信的，制定相應管理辦法，納入資信等級評價管理。

3.修訂技術(shù)報告編制規(guī)范性文件

在新行政審批制度下修訂《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告編制導則》，補充完善新內(nèi)容，細化技術(shù)報告編制的技術(shù)指標，明確技術(shù)報告應列出詳細的計算邊界條件以及選取的計算參數(shù)，提高規(guī)范文件的靈活性與實用性，增添評價結(jié)論的可信度。同時，為便于技術(shù)報告單位、審批部門等使用時能正確的理解和執(zhí)行導則內(nèi)容，建議增加導則內(nèi)容修訂說明，以供使用者理解與把握。

4.修訂相應管理規(guī)定

建議相關(guān)單位（部門）根據(jù)水利部有關(guān)規(guī)定抓緊修訂相應管理規(guī)定，加強銜接，并進一步明確涉河建設(shè)項目中施工方案手續(xù)辦理的實施細則等。

五、展望

“放管服”以來，涉河建設(shè)項目行政審批整合了審批事項、創(chuàng)新了審批方式，優(yōu)化了服務改革。下一步可結(jié)合深化“放管服”改革、進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”要求，將涉河建設(shè)項目審批納入全國一體化網(wǎng)上政務服務體系，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務，大幅縮短審批流程和審批時間，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享。同時利用信息資源共享平臺監(jiān)控建設(shè)行為，推行涉河建設(shè)項目參建各方的資信等級管理■