涉河建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題及對(duì)策

江耀章 廣州市花都區(qū)花山鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術(shù)服務(wù)中心

河道作為我國(guó)防洪工程體系中的重要構(gòu)成，防洪價(jià)值高。而涉河管理也備受關(guān)注，是保證河道防洪價(jià)值發(fā)揮的前提，水利部門(mén)在涉河管理中承擔(dān)主要責(zé)任。但近幾年，涉河管理也面臨范圍擴(kuò)大，跨河、穿河、臨河等建筑物增加的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，要想做好涉河管理工作，確保河道防洪功能的穩(wěn)定發(fā)揮，且不影響各行各業(yè)發(fā)展，需要從涉河管理現(xiàn)有問(wèn)題的剖析入手，基于已經(jīng)積累的涉河管理經(jīng)驗(yàn)，找到現(xiàn)有問(wèn)題解決的有效對(duì)策。

1.涉河建設(shè)項(xiàng)目

涉河建設(shè)項(xiàng)目是指在河道管理范圍內(nèi)開(kāi)展的跨河、穿河、穿堤、臨河等相關(guān)建設(shè)的項(xiàng)目，其涉及行業(yè)面較廣，有公路、鐵路、水運(yùn)、化工、電力、市政等多個(gè)行業(yè)部門(mén)牽涉其中，各行業(yè)在建設(shè)管理方面對(duì)應(yīng)不同的職責(zé)和管理規(guī)范，且各主體基于自身利益的維護(hù)可能存在管理中的爭(zhēng)議沖突，對(duì)流域綜合規(guī)劃、水利管理、防洪規(guī)劃和防汛搶險(xiǎn)等造成不利影響。對(duì)于具體的涉河建設(shè)項(xiàng)目管理來(lái)說(shuō)，牽涉到不同級(jí)別的水利工程、河道建設(shè)項(xiàng)目，涉河建設(shè)項(xiàng)目管控承載著不小的壓力，也面臨一定阻力，暴露出部分問(wèn)題，如施工不良、生態(tài)破壞、建設(shè)規(guī)劃不科學(xué)、管理體系不健全、安全隱患大等。因此我們需高度關(guān)注涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，以科學(xué)性的規(guī)劃與合理性的施工部署提升涉河建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)效，真正發(fā)揮項(xiàng)目?jī)r(jià)值。

2.涉河建設(shè)項(xiàng)目管理強(qiáng)化的意義

涉河建設(shè)項(xiàng)目管理對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量有直接影響，進(jìn)而影響項(xiàng)目使用，與人類(lèi)生存及生活息息相關(guān)。河道作為寶貴的自然資源，起著重要的防洪保護(hù)作用，其承載地表淡水資源，用于人們生活生產(chǎn)用水供應(yīng)，且具有排洪泄洪、防洪排澇等功能，切實(shí)保障人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全。此外，河道具有良好的蓄水能力，直接與地下水連接，使得地下水能穩(wěn)定地流向河道，實(shí)現(xiàn)對(duì)周邊環(huán)境的水源補(bǔ)給。河道也可以帶動(dòng)水力發(fā)電，滿(mǎn)足人們生產(chǎn)生活用電需求。河道也支持航行運(yùn)輸，方便物資流通，由此可見(jiàn)河道價(jià)值高。因此，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理力度的加大必不可少。做好涉河建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)管理才能確保其多重價(jià)值充分、穩(wěn)定發(fā)揮。在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中應(yīng)認(rèn)識(shí)到河道系統(tǒng)天然的屬性，以上下游、干支流的管控為導(dǎo)向，以整體管理把關(guān)做好涉河建設(shè)部署，關(guān)注某一局部河段的變化，分析其對(duì)河道上下游、左右岸的連鎖沖擊。在宏觀統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上又要關(guān)注細(xì)節(jié)，做好建設(shè)審批工作、安全監(jiān)管工作、加強(qiáng)工程質(zhì)量驗(yàn)收，交出涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的滿(mǎn)意答卷。

3.涉河建設(shè)項(xiàng)目管理既存問(wèn)題

3.1 審批方面的問(wèn)題

主要表現(xiàn)為審批制度不健全、審批范圍不明確、審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏及行政干預(yù)明顯。具體來(lái)說(shuō)，審批制度不健全。水利部門(mén)是涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的主體，采取逐層審核模式，自上而下的審批流程，導(dǎo)致審批周期較長(zhǎng)，部門(mén)協(xié)調(diào)難度較大，審批成本較高，且出現(xiàn)多部門(mén)、多層次單位之間的審批爭(zhēng)議。部分單位在審批時(shí)重點(diǎn)考慮部門(mén)和地區(qū)權(quán)益，審批考慮不足，此外牽涉部門(mén)多、審批節(jié)點(diǎn)多導(dǎo)致審批不及時(shí)，審批制度亟待優(yōu)化，審批流程亟待簡(jiǎn)化。審批范圍方面主要是不夠明確與細(xì)化。近幾年涉河建設(shè)項(xiàng)目增多，項(xiàng)目規(guī)模較大，但缺乏不同類(lèi)型、不同規(guī)模項(xiàng)目的審批標(biāo)準(zhǔn)，審批時(shí)一律需提交防洪評(píng)價(jià)報(bào)告，針對(duì)防洪影響較小的建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)無(wú)實(shí)質(zhì)意義，且增加項(xiàng)目建設(shè)評(píng)價(jià)報(bào)告費(fèi)用支出。審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，主要考慮到涉河建設(shè)項(xiàng)目與橋梁、輸油管道、穿堤臨河等基礎(chǔ)工程關(guān)聯(lián)，現(xiàn)有的行業(yè)規(guī)范、規(guī)程對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做詳細(xì)說(shuō)明，主要參考《河道管理范圍建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制導(dǎo)則》，審查結(jié)果不理想，加上河道沖刷深度變化、流速變化量化評(píng)估難，多依靠評(píng)審專(zhuān)家個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，審批帶有主觀色彩，審批較隨意。在這之外，也出現(xiàn)了行政干預(yù)現(xiàn)象。因涉河建設(shè)項(xiàng)目多為國(guó)家投資項(xiàng)目，部分建設(shè)單位以工期緊、任務(wù)重等理由請(qǐng)政府部門(mén)出面協(xié)調(diào)，存在未批先建、邊批邊建等違規(guī)建設(shè)情況，河道主管部門(mén)受當(dāng)?shù)卣膲毫徟饔谛问剑瑢?duì)流域綜合規(guī)劃不足、實(shí)地調(diào)研不足，埋下河道行洪安全隱患。

3.2 規(guī)劃方面的問(wèn)題

“無(wú)規(guī)劃，不建設(shè)”。對(duì)于涉河建設(shè)項(xiàng)目管理來(lái)說(shuō)，前期科學(xué)合理的規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目建設(shè)價(jià)值的發(fā)揮有直接影響，但我國(guó)部分涉河建設(shè)項(xiàng)目也存在規(guī)劃不科學(xué)、不合理的問(wèn)題，特別是近幾年涉河建設(shè)項(xiàng)目增加，為趕進(jìn)度，實(shí)地勘察不足，規(guī)劃分析流于形式，規(guī)劃人員缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃意識(shí)，在規(guī)劃時(shí)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)籌分析不到位，導(dǎo)致整體河道功能價(jià)值大打折扣。此外規(guī)劃的不足也存在各部門(mén)各自為政的情況，同一河道流域中不同區(qū)域?qū)?yīng)的不同河道管理部門(mén)持不同的項(xiàng)目建設(shè)思路和管理方式，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理被條塊分割，缺乏整體規(guī)劃部署，無(wú)法實(shí)現(xiàn)涉河建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)性運(yùn)營(yíng)。缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃也容易對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生不良影響，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成威脅。因此管理人員在進(jìn)行涉河建設(shè)項(xiàng)目管理時(shí)應(yīng)基于整體管控理念，推行統(tǒng)一的管理思路和模式，保證涉河建設(shè)項(xiàng)目整體價(jià)值的充分發(fā)揮。

3.3 施工方面的問(wèn)題

涉河建設(shè)項(xiàng)目施工作業(yè)中也存在不少問(wèn)題，因項(xiàng)目規(guī)模較大、參與主體較多、各主體責(zé)任意識(shí)較弱、現(xiàn)場(chǎng)管控不足導(dǎo)致施工中安全隱患較大，直接影響涉河建設(shè)項(xiàng)目施工品質(zhì)。施工中存在的問(wèn)題主要是建設(shè)單位缺乏工程質(zhì)量監(jiān)管自覺(jué)性，現(xiàn)有施工人員技術(shù)能力較弱，無(wú)法保證施工作業(yè)規(guī)范性，工程建設(shè)質(zhì)量較差，影響工程后續(xù)價(jià)值的發(fā)揮。質(zhì)量驗(yàn)收環(huán)節(jié)也有具體的問(wèn)題，如對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)不全面、不徹底，驗(yàn)收流于形式、浮于表面，工程存在較大的安全隱患，項(xiàng)目缺陷無(wú)法得到及時(shí)修補(bǔ)處理。一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，涉河建設(shè)項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的抵御能力，危及人類(lèi)生命財(cái)產(chǎn)安全。多數(shù)地區(qū)推行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管控模式。其中，省河道主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)涉河建設(shè)項(xiàng)目方案審批，區(qū)縣河道主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)涉河建設(shè)項(xiàng)目施工方案審查、施工過(guò)程監(jiān)管、竣工驗(yàn)收檢查等等。這意味著審批主體與監(jiān)管主體不統(tǒng)一，兩者很容易因交流不及時(shí)出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，也使得不少建設(shè)單位在辦理好開(kāi)工手續(xù)后不再接受審批主體的跟蹤監(jiān)管。而河道主管機(jī)關(guān)作為授權(quán)管理單位，只具有行政處罰決定的權(quán)力，缺乏執(zhí)行權(quán)，加上人力、物力資源有限，監(jiān)督管理低效。在實(shí)際的涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中也存在建設(shè)單位、審批單位、監(jiān)管單位立場(chǎng)不統(tǒng)一，溝通有矛盾的問(wèn)題，建設(shè)單位擅自變更審批文件或設(shè)計(jì)的情況時(shí)有發(fā)生，也不乏驗(yàn)收階段河道主管部門(mén)缺位的情況。建設(shè)單位因所受監(jiān)管較少或監(jiān)管主體監(jiān)管跟進(jìn)不及時(shí)，施工中無(wú)視安全的情況較多，如隨意在河內(nèi)建設(shè)臨建、設(shè)置料場(chǎng)，胡亂堆放渣土廢料，埋下較大的防洪隱患。

3.4 人員方面的問(wèn)題

人員方面的問(wèn)題主要是河道管理相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)水平較低。河道管理復(fù)雜程度增加，河道管理一線(xiàn)工作人員雖然能完成基本的涉河建設(shè)項(xiàng)目管理統(tǒng)籌，如能及時(shí)填寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目檢查記錄、留取影像資料，并做好施工過(guò)程中的質(zhì)量監(jiān)管，但基層一線(xiàn)工作人員在工作任務(wù)重或者責(zé)任心缺失的情況下出現(xiàn)工作責(zé)任履行不到位的情況，如檢查記錄表填寫(xiě)逐漸流于形式，記錄內(nèi)容與施工場(chǎng)景不符，涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管質(zhì)量無(wú)從保障，基層一線(xiàn)工作人員多身兼數(shù)職，忽視日常知識(shí)學(xué)習(xí)、技能訓(xùn)練，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵性技術(shù)指標(biāo)了解不全面、缺乏涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的新思路、新方法，且與建設(shè)單位、施工單位日常溝通較少，對(duì)隱蔽工程指標(biāo)核查不到位，會(huì)增加河道防洪安全隱患。

4.涉河建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)

4.1 落實(shí)行政審批，把好防洪評(píng)價(jià)審查關(guān)

河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查屬于涉河建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的前置性審查。我國(guó)《水法》和《防洪法》中明確指出，建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告按照國(guó)家規(guī)定的建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意，審批部門(mén)必須嚴(yán)格根據(jù)涉河項(xiàng)目行政許可制度要求切實(shí)把好防洪評(píng)價(jià)審查關(guān)。由具備水利資質(zhì)的設(shè)計(jì)院編制建設(shè)項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)，以對(duì)防洪標(biāo)準(zhǔn)、水文信息等指標(biāo)進(jìn)行定量分析。對(duì)河道演變、水流變化、河底泥沙淤積等情況作定性分析，為涉河建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)提供評(píng)估指導(dǎo)，減少項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境、防洪工程的不利影響。針對(duì)大中型建設(shè)項(xiàng)目，面對(duì)涉河項(xiàng)目許可申請(qǐng)時(shí)，河道主管機(jī)關(guān)要求建設(shè)方提供項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告，以此為依據(jù)進(jìn)行行政審查。先對(duì)該報(bào)告出具單位資質(zhì)進(jìn)行考察，并就報(bào)告內(nèi)容全面性、完整性、真實(shí)性進(jìn)行評(píng)判，對(duì)涉及到的具體數(shù)據(jù)、計(jì)量參數(shù)進(jìn)行科學(xué)論證分析，以保證報(bào)告結(jié)論的準(zhǔn)確性，明確涉河建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的可行性。對(duì)于妨礙行洪、降低河道泄洪能力的，影響水質(zhì)及水流流態(tài)的、對(duì)堤防護(hù)岸及其他水利工程有威脅的要綜合分析，謹(jǐn)慎審批。因涉河建設(shè)項(xiàng)目種類(lèi)多，在建設(shè)審批時(shí)應(yīng)立足實(shí)際，根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模及投資大小，選擇不同的審批方式，對(duì)應(yīng)更為簡(jiǎn)化的審批流程，保證審批科學(xué)性與高效性。

4.2 完善相關(guān)的配套，落實(shí)技術(shù)規(guī)范

以制度配套建設(shè)和技術(shù)規(guī)范的落實(shí)保證防洪評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性與綜合性，確保涉河建設(shè)項(xiàng)目不會(huì)對(duì)防洪安全造成威脅。根據(jù)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理辦法、審批技術(shù)規(guī)范、防洪評(píng)價(jià)專(zhuān)家評(píng)審管理辦法等細(xì)則要求，確保防洪評(píng)價(jià)報(bào)告編制合理，分析有理有據(jù)，便于審查、分析與判斷。涉河建設(shè)項(xiàng)目施工管理要避免施工中的項(xiàng)目隨意變更，防范隱蔽施工作業(yè)偷工減料等問(wèn)題，通過(guò)對(duì)建設(shè)施工全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)施工關(guān)鍵材料及核心施工技術(shù)、施工設(shè)備進(jìn)行檢驗(yàn)檢查，避免上述要素對(duì)施工質(zhì)量的不良影響，避免在建設(shè)施工中出現(xiàn)材料以次充好、投機(jī)取巧等行為。在涉河建設(shè)項(xiàng)目施工監(jiān)管中要針對(duì)核心技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，如在堤身設(shè)計(jì)斷面內(nèi)設(shè)置支墩的情況，分析其容易引發(fā)的接觸滲漏風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估其對(duì)土體滲透的破壞性。以技術(shù)改良避免施工作業(yè)對(duì)河道行洪能力的負(fù)面影響。要關(guān)注臨河建筑物對(duì)臨河灘地高度和寬度的影響，關(guān)注河道過(guò)水?dāng)嗝鎸?duì)河勢(shì)變化的影響，關(guān)注臨河建筑物距堤的距離問(wèn)題。要考慮建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水流形態(tài)的不利影響，評(píng)估其對(duì)河水水質(zhì)的污染風(fēng)險(xiǎn)威脅等，真正做到事無(wú)巨細(xì)。施工單位不得無(wú)視水利部門(mén)施工標(biāo)準(zhǔn)，隨意堆放施工棄料，破壞水利工程。

4.3 關(guān)注施工安全，減少作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

水行政主管部門(mén)加大檢查力度，對(duì)建設(shè)中占用河道、占用湖泊、占用河道管理范圍內(nèi)土地、跨越河道、穿越河床的建設(shè)項(xiàng)目明確其施工位置和界限，若發(fā)現(xiàn)不按標(biāo)準(zhǔn)施工的則提出整改意見(jiàn)或下達(dá)停工通知書(shū)，由建設(shè)單位調(diào)整后再準(zhǔn)許開(kāi)工建設(shè)。水行政主管部門(mén)可在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)與建設(shè)單位簽訂合同，收取履約保證金，以約束建設(shè)單位行為，避免出現(xiàn)河道防護(hù)不到位，河道棄渣棄料堆積的問(wèn)題。在這基礎(chǔ)上，要重視涉河建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理，對(duì)應(yīng)明確的驗(yàn)收流程，我國(guó)常規(guī)的驗(yàn)收流程見(jiàn)圖1。在驗(yàn)收管理中重點(diǎn)檢查工程質(zhì)量，成立專(zhuān)門(mén)的質(zhì)檢部門(mén)進(jìn)行質(zhì)量隱患的排查，了解項(xiàng)目構(gòu)成發(fā)現(xiàn)細(xì)微隱患，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不合格則要求施工單位立即整改，對(duì)存在較大安全隱患的要及時(shí)上報(bào)審批處理，若項(xiàng)目驗(yàn)收合格，后續(xù)也應(yīng)開(kāi)展日常檢查和監(jiān)督工作，確保工程建設(shè)質(zhì)量符合環(huán)境特征，以各級(jí)河長(zhǎng)管河優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮實(shí)現(xiàn)涉河建設(shè)審批、建設(shè)、驗(yàn)收、管理統(tǒng)籌，并作為日常巡檢項(xiàng)目確保其常態(tài)化執(zhí)行。

圖1 涉河建設(shè)項(xiàng)目常規(guī)質(zhì)量驗(yàn)收流程

4.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，注重技術(shù)培訓(xùn)

當(dāng)務(wù)之急是提升基層管理人員業(yè)務(wù)能力?；鶎右痪€(xiàn)管理人員應(yīng)不斷提升業(yè)務(wù)能力，認(rèn)真做好涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作，以切實(shí)保障涉河建設(shè)項(xiàng)目管理質(zhì)量。河道管理單位應(yīng)加大對(duì)基層一線(xiàn)管理人員的培訓(xùn)支持，使之了解相關(guān)的法律法規(guī)要求，明確涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的新思路、新模式，并積極開(kāi)展技術(shù)交流會(huì)。組織涉河建設(shè)項(xiàng)目管理人員進(jìn)行管理經(jīng)驗(yàn)交流分享，讓其直接參與涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、常規(guī)誤區(qū)、注意事項(xiàng)的探討?；鶎右痪€(xiàn)工作人員應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與建設(shè)單位、施工單位溝通，以即時(shí)溝通交流確保信息共享，做到問(wèn)題的及早發(fā)現(xiàn)和及早處理。同時(shí)發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，做好水法規(guī)知識(shí)的宣講，提升沿河群眾水法規(guī)意識(shí)，增強(qiáng)其對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的理解與認(rèn)同，使其對(duì)一線(xiàn)管理人員管理行為進(jìn)行監(jiān)管，成為一線(xiàn)基層管理人員涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的有效約束。

5.結(jié)語(yǔ)

在涉河建設(shè)項(xiàng)目增多的背景下，必須加大涉河建設(shè)項(xiàng)目管理力度，提升管控水平。而涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的優(yōu)化非一人之力，需要多主體配合、多方面協(xié)同，在管理實(shí)踐中只有以審批管控、人員管控、施工管控、安全管控等的統(tǒng)籌，并配合良好的監(jiān)管輿論，才能真正讓涉河建設(shè)項(xiàng)目管理落到實(shí)處、取得實(shí)效，真正發(fā)揮涉河建設(shè)項(xiàng)目的價(jià)值，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。