寧波港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)研究

王軍 毛利 寧波市港航管理中心 寧波市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

寧波舟山港寧波港域是我國大陸重要的集裝箱遠(yuǎn)洋干線港，也是我國大陸鐵礦、原油、液化品中轉(zhuǎn)儲存基地和華東地區(qū)主要的煤炭中轉(zhuǎn)儲存基地，是我國四大深水樞紐港之一。寧波舟山港“水深流順風(fēng)浪小，不凍不淤陸域大”，進(jìn)港航道自然水深最淺段位22.1米，其余水深一般都在30米以上。目前，30萬噸級船舶已能自由進(jìn)出，是中國大陸進(jìn)出10萬噸級以上巨輪最多的港口。目前全市共有生產(chǎn)性碼頭泊位329個(gè)，其中沿海泊位322個(gè)，內(nèi)河泊位7個(gè)。

1.目前港口公共基礎(chǔ)設(shè)施存在問題

隨著寧波舟山港口吞吐量的上升，深水航道和港口錨地不足的瓶頸仍然存在，目前蝦峙門航道船舶通行能力已日趨飽和，船舶航行安全隱患增多；同時(shí)，沿海錨地面積有限，尤其缺乏大型船舶錨泊點(diǎn)，錨地容量缺口壓力增大。目前，每艘船舶通過蝦峙門口外30萬噸級人工航道需要間隔45分鐘左右，而由于港區(qū)內(nèi)大型碼頭一般都需要候潮流作業(yè)，導(dǎo)致后進(jìn)港的船舶往往會(huì)錯(cuò)過最佳靠泊時(shí)段，而港內(nèi)又缺乏30萬噸級的錨地，造成進(jìn)港大型船舶不得不在港外錨地錨泊候潮。尤其，LNG需求增加和通航要求較高，給航道錨地提出更大的需求。

1.1 航道、錨地建設(shè)受到資金、環(huán)境等多方面因素制約

“十二五”期間，寧波港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)累計(jì)投資額約6億元，其中，除港航事業(yè)費(fèi)收入安排和爭取省、部、地方補(bǔ)助資金外，其余均為相關(guān)受益方共同出資，地方政府也沒有給予足夠重視。根據(jù)“十三五”港航規(guī)劃，“十三五”期間，寧波港航需投入約7億用于港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，但隨著貨港費(fèi)的取消，航道建養(yǎng)資金壓力較大。

1.2 港內(nèi)沿海航道管養(yǎng)問題

根據(jù)《航道法》規(guī)定，經(jīng)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)可以供船舶通航的通道為沿海航道，2014年編制的《寧波-舟山港航道與錨地專項(xiàng)規(guī)劃》中許多航道都不能稱為“航道”。同時(shí)，基層港航部門也經(jīng)常反映，對港區(qū)或者碼頭前面的航道（或航線）范圍弄不清楚，不知如何管養(yǎng)。

1.3 內(nèi)河待泊區(qū)容量不足

姚江船閘上游待過船舶臨時(shí)?？吭谏嫌我降酪约吧嫌未袋c(diǎn)，上游引航道最多可容納6艘船舶同時(shí)待泊，上游待泊點(diǎn)可容納7艘船舶，共能容納13艘船舶同時(shí)待泊。下游待過船舶臨時(shí)?？恐旭R待泊區(qū)（最大容納9艘）以及白沙作業(yè)區(qū)（最大容納9艘），共能容納18艘船同時(shí)待泊。按目前的通行條件測算，姚江船閘上行通過能力可以達(dá)到50艘/日以上，甬江配套待泊容量應(yīng)為40艘左右，目前實(shí)際待泊容量為18艘，缺口在20個(gè)左右。若沒有確定的錨泊區(qū)提供船舶停靠待泊，船舶只能隨意?？?，占用有限通航航道，船舶擁堵現(xiàn)象必然會(huì)發(fā)生，船舶擱淺和碰撞的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大增加。

1.4 杭甬運(yùn)河寧波段無服務(wù)區(qū)

目前，杭甬運(yùn)河寧波段94公里的航道中無錨泊服務(wù)區(qū)，原規(guī)劃內(nèi)的郁浪浦服務(wù)區(qū)除水工部分外，陸域設(shè)施均未建設(shè)。唯一可供船舶加油的寧波三官堂油庫泊位規(guī)模較小。同時(shí)根據(jù)走訪企業(yè)的反饋，由于航道內(nèi)沒有服務(wù)區(qū)，船舶維修需要前往紹興錢清，不僅耗時(shí)多而且成本較大。

1.5 缺乏信息化綜合管理手段

目前航道信息化系統(tǒng)尚在待建狀態(tài)，全程無監(jiān)控設(shè)施，并且對航道基礎(chǔ)信息、水文、氣象等數(shù)據(jù)收集及安全監(jiān)測缺乏綜合分析手段。美麗航道建設(shè)提出的環(huán)境數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)跟蹤和突發(fā)事件的科學(xué)快速處置更是無從談起。

2.港口公共基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)資金

2.1 國內(nèi)外水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式借鑒

2.1.1 政府投資模式

（1）德國。德國航道建設(shè)和維護(hù)資金全部由國家承擔(dān)，征收的航道使用費(fèi)全部上繳國家財(cái)政，再由國家撥款作為航道建設(shè)資金的主要來源。航道建設(shè)項(xiàng)目（包括養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目）經(jīng)聯(lián)邦政府和地方政府財(cái)政撥款，國家給予無息貸款。

（2）法國。法國有國營企業(yè)體自治港和非自治港。國家對自治港的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼60～80%，對上部結(jié)構(gòu)的建設(shè)不予補(bǔ)助，但提供優(yōu)惠貸款。

（3）美國。根據(jù)有關(guān)立法規(guī)定，政府是水資源開發(fā)建設(shè)的主要分?jǐn)傉撸渲嘘P(guān)于公共航道開發(fā)建設(shè)的投資全部由政府承擔(dān)。法律還規(guī)定，對旅游航道或?qū)韺策\(yùn)輸有用的企業(yè)專用航道，政府也要承擔(dān)其投資的一半，而無需償還，而且航道的維護(hù)費(fèi)用也相應(yīng)由政府其投資的一半或全部。1913年3月4日在加強(qiáng)建設(shè)資金使用監(jiān)督的法令中，明確規(guī)定了航道、港口工程的投資按建設(shè)計(jì)劃分財(cái)政年度撥給。90多年來，各級政府用于航道、港口的投資累計(jì)達(dá)150億美元。

（4）日本。日本現(xiàn)有大約1100個(gè)港口。對港口等水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首先以地方政府為主體。在實(shí)施過程當(dāng)中，公共工程、水域、防波堤等設(shè)施由國家和港口當(dāng)局出資建設(shè)，如這類設(shè)施的規(guī)模很大，則由國家負(fù)責(zé)建造，港口當(dāng)局按一定比例分擔(dān)部分費(fèi)用，稱為直接工程；另外一些工程則由港口當(dāng)局負(fù)責(zé)建設(shè)、國家給予補(bǔ)貼，稱為補(bǔ)貼工程。

2.1.2 金融扶持模式

（1）港航專項(xiàng)建設(shè)基金。設(shè)立港航專項(xiàng)建設(shè)基金在國外是較為通常的做法，一般都是根據(jù)相關(guān)法律設(shè)立的。如美國1978年根據(jù)《航道收入法案》設(shè)立了“航道信托基金”，以作為公共港口進(jìn)港航道建設(shè)和維護(hù)的資金補(bǔ)充。其資金來源主要有兩個(gè)方面：船舶燃料稅和航道使用費(fèi)，每年規(guī)模大約為5～7億美元；1986年美國通過了“新資源開發(fā)法案”，規(guī)定從1987年4月1日起對美國港口裝卸部分貨物按商品價(jià)值的0.04%計(jì)征港口維護(hù)費(fèi)稅，所征稅收全部納入港口維護(hù)信托資金，由財(cái)政部專門用于港口航道的維護(hù)。

（2）政策性金融貸款。水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展離不開政府的支持和配合，而借助于政策性金融機(jī)構(gòu)也是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要手段。政策性金融機(jī)構(gòu)是彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算與商業(yè)銀行兩者局限性的一種金融創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，在從事資金投放業(yè)務(wù)的過程中，是依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，且兼顧資金的安全性，優(yōu)先投向于低盈利性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。我國1994年成立的國家開發(fā)銀行，其宗旨就是為了以優(yōu)惠的利率水平、貸款投資期限和融資條件對國家政策支持發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等提供資金援助。世界上不少國家，如德國、韓國、泰國等，利用政策性信貸資金來加快交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展都取得了成功。

2.2 寧波市公共基礎(chǔ)設(shè)施融資的可行模式

由于航道、錨地的建設(shè)資金是一次投資，且費(fèi)用相對較大；而養(yǎng)護(hù)資金是每年都要投入，但金額相對較小。因此，應(yīng)區(qū)別對待建設(shè)資金和養(yǎng)護(hù)資金的融資。

2.2.1 建設(shè)項(xiàng)目融資

（1）政府投入。寧波港沿海航道是國家干線航道。資金投入應(yīng)以國家為主，浙江省、寧波市和舟山市按一定的比例各承擔(dān)一部分。

可以考慮將港口企業(yè)交納的所得稅轉(zhuǎn)換為港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)基金，對地方的財(cái)政狀況不會(huì)有太大的影響，又可以補(bǔ)充公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足。

（2）民間參與。受益人集資。由民間部門與政府部門簽訂合同，在合同期限內(nèi)，民間部門經(jīng)營和管理基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)，此時(shí)需要其承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)投資的義務(wù)。該方式是目前世界上比較流行的基礎(chǔ)設(shè)施民間部門參與的方式，它使得民間設(shè)施在合同期內(nèi)能夠得到安全的產(chǎn)權(quán)保障。

（3）金融扶持。政策性貸款。政策性信貸資金主要來源于政府金融機(jī)構(gòu)。如我國的國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行等。

（4）港口建設(shè)費(fèi)。港口建設(shè)費(fèi)屬于政府性基金，收入全額上繳國庫，納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。港口建設(shè)費(fèi)主要用于轄區(qū)內(nèi)港口公共基礎(chǔ)設(shè)施以及航運(yùn)支持保障系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)。

（5）利用外資。國外貸款。國際金融機(jī)構(gòu)和國外政府貸款條件優(yōu)惠，利率低，還款期限長。應(yīng)此，可繼續(xù)加強(qiáng)與國際金融機(jī)構(gòu)和政府貸款國的合作，爭取更多的優(yōu)惠貸款。

（6）資源補(bǔ)償。考慮疏浚泥土的有效利用。如美國紐約新澤西港就把疏浚泥土分為三類：清潔的、邊緣的和污染的，分別進(jìn)行處理。對于清潔的疏浚土可結(jié)合圍墾工程、工程的填方、與混凝土混合后用于地下停車場等項(xiàng)目進(jìn)行有效的利用，以彌補(bǔ)疏浚費(fèi)用的不足。

3.寧波港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)建議

3.1 優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)，合理界定市縣兩級事權(quán)關(guān)系

做好頂層制度設(shè)計(jì)，合理劃分、界定市縣兩級事權(quán)關(guān)系。在確保整體風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，充分發(fā)揮地方政府積極性。市本級重點(diǎn)加強(qiáng)對港口規(guī)劃、行業(yè)管理制度等宏觀層面，以及重大項(xiàng)目準(zhǔn)入、審批等重點(diǎn)工作的落實(shí)和把控，貫徹落實(shí)港口規(guī)劃和岸線審批，有效避免各自為政現(xiàn)象。完善對地方港口管理部門的考評、獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)計(jì)，盡可能避免和減少地方保護(hù)現(xiàn)象。

3.2 結(jié)合公益事業(yè)去行政化改制，保障航道養(yǎng)護(hù)等資金安排，爭取將建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金納入政府預(yù)算

各港口行政管理應(yīng)爭取當(dāng)?shù)卣畬⒏劭诠不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并保障港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的必要投入。通過多媒體宣傳，推廣港口公共基礎(chǔ)設(shè)施公眾效應(yīng)，讓更多的政府組織、企業(yè)團(tuán)隊(duì)、廣大群眾和干部認(rèn)識到港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，加大政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入和企業(yè)及群眾的參與。港口公共基礎(chǔ)設(shè)施是港口重要的配套設(shè)施，各港區(qū)港口行政管理應(yīng)爭取當(dāng)?shù)卣畬⒏劭诠不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目納入地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及政府預(yù)算，并保障港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的必要投入。

航道養(yǎng)護(hù)由航道管理部門委托航道工程局或其他具有航道施工資質(zhì)的施工單位進(jìn)行實(shí)施航道維護(hù)。航道管理部門會(huì)同有關(guān)單位不定期對維護(hù)效果、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

3.3 加強(qiáng)港口公共配套設(shè)施建設(shè)

做好蝦峙門口外30萬噸級航道、梅山進(jìn)港20萬噸級航道、甬江航道等沿海航道錨地的提升和養(yǎng)護(hù)，確保滿足寧波舟山港的發(fā)展。

加快錨泊區(qū)規(guī)劃選址并推進(jìn)甬江兩岸品質(zhì)提升

聯(lián)合規(guī)劃、水利、海事、交投等部門加快錨泊區(qū)規(guī)劃工作，通過二級待泊方式彌補(bǔ)白沙待泊區(qū)容量不足問題，并積極建議將白沙待泊區(qū)建設(shè)與文創(chuàng)港建設(shè)結(jié)合起來，體現(xiàn)港口文化歷史與現(xiàn)代的傳承，以滿足城市建設(shè)和交通中遠(yuǎn)期規(guī)劃相結(jié)合需求，共同推進(jìn)甬江兩岸品質(zhì)提升工作。

加快推動(dòng)綜合服務(wù)區(qū)建設(shè)以交投公司為主，余姚市政府配合，市港航局搭建平臺，并吸引相關(guān)企業(yè)和其他民間力量進(jìn)行投資，加快推動(dòng)郁浪浦服務(wù)區(qū)建設(shè)，解決過往船舶加油、維修等問題。

做好三期工程規(guī)劃控制，確保一旦決策實(shí)施能夠盡快建設(shè)；完善寧波港集疏運(yùn)通道，形成從港區(qū)向內(nèi)地輻射的“港口經(jīng)濟(jì)圈”。

3.4 建議劃定航道保護(hù)范圍

航道保護(hù)范圍制度是全面加強(qiáng)航道維護(hù)和行政管理、預(yù)控航道建設(shè)用地、保護(hù)航道錨地資源、有效落實(shí)《航道法》相關(guān)要求的重要手段和有效途徑，劃定航道保護(hù)范圍是寧波市航運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間，保障航道錨地長期穩(wěn)定運(yùn)行的需要。

建議劃定航道保護(hù)范圍，一是內(nèi)河航道根據(jù)內(nèi)河岸線及航道現(xiàn)狀，除河姆渡附近局部岸線為自然岸坡外，三江航道沿岸基本已建成駁岸，對航道通航條件產(chǎn)生影響的活動(dòng)主要局限在航道內(nèi)。同時(shí)由于內(nèi)河寬度相對較窄，一般在100～400m之間，河道內(nèi)工程建設(shè)可能會(huì)對整個(gè)河道均產(chǎn)生影響。因此，對于已建駁岸區(qū)段，以兩岸駁岸之間的水域作為內(nèi)河航道保護(hù)范圍；對于未建駁岸區(qū)段，即自然岸坡段（如河姆渡附近），以當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)最高通航水位兩岸水岸交界線之間區(qū)域作為內(nèi)河航道保護(hù)范圍。航道保護(hù)范圍內(nèi)管理要求同沿海航道錨地。二是沿海航道錨地保護(hù)范圍劃定參考《海港總體設(shè)計(jì)規(guī)范（JTS165-2013）》6.5.10條“港外錨地邊線至航道邊線安全距離不宜小于2～3倍設(shè)計(jì)船長”。從盡可能保護(hù)資源角度出發(fā)，確保航道錨地的使用安全性，取航道錨地底邊線兩側(cè)各3倍設(shè)計(jì)船長或至現(xiàn)狀及規(guī)劃岸線作為沿海航道錨地保護(hù)范圍。

3.5 加強(qiáng)綜合信息化系統(tǒng)建設(shè)

在綜合交通指揮平臺框架下建立動(dòng)態(tài)、立體的內(nèi)河水運(yùn)綜合信息化管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、手機(jī)APP等手段，加強(qiáng)管理部門監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)航道數(shù)據(jù)采集、航道動(dòng)態(tài)監(jiān)管的數(shù)字化、實(shí)時(shí)化，提升辦事效率，方便船戶即時(shí)獲取有效信息。綜合信息化系統(tǒng)主要包括下列功能：通航環(huán)境分析、航道動(dòng)態(tài)監(jiān)控、船閘調(diào)度收費(fèi)、生態(tài)航道監(jiān)測。

4.總結(jié)與展望

隨著國家海洋強(qiáng)國、世界一流強(qiáng)港等重大戰(zhàn)略深入推進(jìn)，以及寧波港口城市建設(shè)將迎來更好的發(fā)展環(huán)境，探索更合理優(yōu)化的港口基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)研究在十四五規(guī)劃也是迫切并且具有重大意義的。