基于SWOT分析的水源保護(hù)區(qū)船舶污染防治研究
——以廣州市番禺區(qū)沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)為例

◎ 周紫妍 廣州番禺海事處

1.引言

水資源保護(hù)是一項(xiàng)民生工程，是保障人民美好生活的基礎(chǔ)。近年來，隨著國家關(guān)于水污染防治法律法規(guī)的出臺(tái)，生態(tài)文明建設(shè)的重要性日益凸顯，與群眾切身利益緊密相關(guān)的飲用水安全逐漸得到公眾重視。船舶作為水生態(tài)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)源頭之一，船舶生活污水、船舶垃圾、污油水等污染物若不慎進(jìn)入水體，將會(huì)對(duì)飲用水水質(zhì)造成污染，嚴(yán)重威脅著群眾的身心健康。海事部門作為防治船舶污染的主管部門，如何運(yùn)用創(chuàng)新手段實(shí)施飲用水水源地船舶智慧監(jiān)管，是亟需推進(jìn)的一大課題。本文以廣州市番禺區(qū)沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)為例，通過態(tài)勢分析法（SWOT分析法）整理目前珠三角飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶水污染防治工作普遍存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，為水源保護(hù)區(qū)內(nèi)防治船舶污染監(jiān)管提供參考和借鑒。

2.沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)概況

沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)于2003年經(jīng)廣州市政府批準(zhǔn)成立，位于珠江三角洲河網(wǎng)區(qū)，全長約21.7公里，水域面積達(dá)24.21平方公里，所在的沙灣水道是連接兩大運(yùn)輸干線—西江和獅子洋之間的主干河道，供應(yīng)著番禺區(qū)90%群眾飲用水和70%企業(yè)生產(chǎn)用水，是一條繁忙的經(jīng)濟(jì)航道，也是當(dāng)?shù)匕傩盏哪赣H河。

沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，目前一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)各類船舶年通航量約12萬艘次，船舶類型主要有油船、貨船、集裝箱船、砂船、水泥運(yùn)輸船及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用船等，運(yùn)輸貨物種類主要包括成品油、鋼材、水泥、木材、非金屬礦石、糧食等。

3.SWOT法分析沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)船舶的管理現(xiàn)狀

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，由優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機(jī)遇（Opportunities）、威脅（Threats）四大部分組成。文章結(jié)合目前海事部門的監(jiān)管情況，運(yùn)用SWOT分析法整理政策、制度、設(shè)施等客觀影響因素，進(jìn)而研究出一套行之有效的監(jiān)管方案。

3.1 優(yōu)勢（Strengths）

3.1.1 保護(hù)條例正在實(shí)施，職能分工基本明確

國家印發(fā)出臺(tái)《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，廣東省、廣州市政府細(xì)化了關(guān)于飲用水源保護(hù)區(qū)的管理部分，制定出《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》《廣州市飲用水水源污染防治規(guī)定》。上述法規(guī)條例從保護(hù)區(qū)劃定、水質(zhì)保護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面推進(jìn)飲用水水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)保護(hù)，明確了各行政管理部門在飲用水水源污染防治工作中的監(jiān)督管理職責(zé)。

3.1.2 管理隊(duì)伍完成組建，協(xié)作機(jī)制基本建立

為做好沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)環(huán)境污染防治監(jiān)管工作，早在1999年，番禺區(qū)環(huán)保部門、海事部門就協(xié)作組建了一支飲用水源保護(hù)區(qū)聯(lián)合監(jiān)察隊(duì)（簡稱水監(jiān)隊(duì)），負(fù)責(zé)落實(shí)飲用水水源安全防護(hù)巡查監(jiān)管，在開展保障水源清潔工作中發(fā)揮了重要作用。

3.2 劣勢（Weaknesses）

3.2.1 管理文件過時(shí)，專業(yè)人才匱乏

隨著法律、政策、手段的不斷變化，早已建立的管理制度、應(yīng)急預(yù)案、落實(shí)方案等管理文件由于未及時(shí)更新，已經(jīng)無法滿足目前飲用水源保護(hù)區(qū)的日常巡查和應(yīng)急保障要求。同時(shí)，管理隊(duì)伍人員年齡結(jié)構(gòu)老化，雖然從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，但是知識(shí)技能更新速度遲緩，職業(yè)技能和法制素養(yǎng)不完備，嚴(yán)重制約著執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，極大影響了履職效率。

3.2.2 設(shè)施不盡完善，接收能力不足

《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，在飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得排放生活污水。據(jù)海事系統(tǒng)船舶流量統(tǒng)計(jì)，沙灣水道飲用水資源保護(hù)區(qū)每日航經(jīng)船舶可達(dá)300艘次以上。然而，除了保護(hù)區(qū)域受限制的原因，沙灣水道內(nèi)并未設(shè)置船舶生活污水公共接收點(diǎn)。而在港務(wù)部門的碼頭接收情況通報(bào)中，與沙灣水道連通的市橋水道上有兩個(gè)碼頭可提供船舶生活污水接收服務(wù)，但由于碼頭規(guī)模較小，只能滿足日常裝卸作業(yè)船舶的接收需求，對(duì)過往船舶難以發(fā)揮較大的接收作用。受船舶污染物接收能力不足、船舶排放壓力大等因素影響，部分船舶會(huì)鋌而走險(xiǎn)向水體排放污染物。

3.2.3 監(jiān)管手段單一，資源投入有限

目前，海事部門采用遠(yuǎn)程監(jiān)管和現(xiàn)場巡航相結(jié)合的方式對(duì)重點(diǎn)水域?qū)嵤?4小時(shí)監(jiān)管。其中，CCTV視頻傳輸為遠(yuǎn)程監(jiān)管的常用手段，這種方式保證了監(jiān)管全天候不間斷運(yùn)作，但由于監(jiān)控點(diǎn)是固定的，若受到天氣、海況等因素影響，對(duì)于航行狀態(tài)下的船舶來說仍存在監(jiān)管死角。如果船舶在航行過程中進(jìn)行污染物偷排，單純依靠目前的手段已經(jīng)難以進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤。同時(shí)，資源、經(jīng)費(fèi)的投入不足，也導(dǎo)致了監(jiān)管輔助設(shè)備無法更新?lián)Q代，極大制約了監(jiān)管效果。

3.3 機(jī)遇（Opportunities）

3.3.1 政府重視程度提高，內(nèi)容納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

“十四五”時(shí)期是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵五年。為此，廣東省組織編制《廣東省水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》，規(guī)劃期限為2021-2025年，并展望到2035年。其中，涉及到水源保護(hù)工作中船舶污染防治的部分包括：一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源管控，強(qiáng)化水上危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸污染風(fēng)險(xiǎn)防范；二是推進(jìn)建立跨區(qū)域、跨流域、跨部門突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫。

3.3.2 多部門聯(lián)合發(fā)文，深化港口船舶污染物治理

針對(duì)船舶污染物儲(chǔ)存、接收、轉(zhuǎn)運(yùn)及處置各環(huán)節(jié)存在的短板，廣東省交通運(yùn)輸廳、廣東省工業(yè)和信息化廳、廣東省生態(tài)環(huán)境廳、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，廣東海事局聯(lián)合印發(fā)了《廣東省深化治理港口船舶水污染物工作方案》。其中，提出要求加強(qiáng)船舶水污染物港口接收能力建設(shè)，建設(shè)能滿足需求的公共接收點(diǎn)和接收設(shè)施，實(shí)現(xiàn)污染物上岸處理常態(tài)化和制度化。這一舉措的提出，從硬件配套上解決了船舶污染物無處可去的困難局面。

3.4 威脅（Threats）

3.4.1 船舶偷排現(xiàn)象屢禁不止

由于生活污水偷排操作簡單且不易被發(fā)現(xiàn)，加之船員環(huán)保責(zé)任意識(shí)淡薄，內(nèi)河船舶偷排現(xiàn)象屢禁不止。船上的生活污水主要通過三通閥控制，實(shí)現(xiàn)污水流向的轉(zhuǎn)換。污水經(jīng)三通閥后既可進(jìn)入生活污水系統(tǒng)或者集污艙，也可以通過舷外排放閥直接排入水體。換而言之，船員僅需打開和關(guān)閉閥門就可以完成一次偷排污水的操作，難以被現(xiàn)場執(zhí)法人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)取證。

3.4.2 水上交通事故時(shí)有發(fā)生

沙灣水道飲用水源保護(hù)區(qū)水域范圍跨度大，保護(hù)區(qū)內(nèi)有橋梁、吸水口等風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)，因船員疲勞駕駛、船舶設(shè)備失靈等因素造成的水上交通事故時(shí)有發(fā)生。保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶流量大，如果發(fā)生船舶碰撞事故，可能會(huì)導(dǎo)致船舶艙室破裂或者貨物落水，繼而造成水源水質(zhì)污染。

4.飲用水源保護(hù)區(qū)船舶水污染防治的對(duì)策及建議

4.1 構(gòu)建立體化、智能化監(jiān)管模式

我國正處于實(shí)施“十四五”規(guī)劃、加快建設(shè)交通強(qiáng)國的重要時(shí)刻，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管、應(yīng)急保障和公共服務(wù)高效結(jié)合是推動(dòng)航運(yùn)業(yè)安全、環(huán)保、高質(zhì)量發(fā)展的核心保障。2021年9月，交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)《全要素水上“大交管”建設(shè)工作方案》，提出建設(shè)“陸?？仗臁倍嗑S感知體系。通過運(yùn)用智能化技術(shù)手段，逐步構(gòu)建水陸空的立體化監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)區(qū)的全面覆蓋和有效監(jiān)管。

4.1.1 陸上監(jiān)管指揮

隨著5G時(shí)代的來臨，利用高科技技術(shù)手段實(shí)施船舶在線監(jiān)管已成為現(xiàn)實(shí)。建立業(yè)務(wù)綜合指揮平臺(tái)，融合船舶、船員、通航環(huán)境、防污染等各類業(yè)務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)預(yù)警管理、日常值守、決策指揮、應(yīng)急調(diào)度、統(tǒng)計(jì)分析等。同時(shí)，結(jié)合現(xiàn)有的VHF、AIS、CCTV、VTS等通信技術(shù)，實(shí)時(shí)傳輸信息指令，打造“線上監(jiān)控，線下聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式，嚴(yán)厲管控航經(jīng)飲用水源保護(hù)區(qū)船舶的路徑和行為。

4.1.2 水上行政執(zhí)法

海事部門將現(xiàn)場巡航作為水上檢查的重要手段，但當(dāng)通航水域環(huán)境不利于執(zhí)法船舶航行時(shí)，就給船舶偷排、漏排制造了機(jī)會(huì)。因此，探索使用無人船執(zhí)法已然成為熱話。當(dāng)前，各地的政府執(zhí)法部門已將無人船納作重要的監(jiān)管工具之一，一方面利用高清攝像、聲吶探查等技術(shù)實(shí)施檢查和隱患排查，填補(bǔ)常規(guī)執(zhí)法船無法巡查的死角，另一方面利用自主航行、監(jiān)測分析等模式，快速、精準(zhǔn)分析周邊水質(zhì)受污染情況，準(zhǔn)確找到涉嫌違規(guī)排放污染物的源頭。

4.1.3 空中移動(dòng)巡查

除了定期開展直升機(jī)巡邏執(zhí)法，以無人機(jī)為代表的無人技術(shù)系統(tǒng)在日常監(jiān)管中同樣發(fā)揮著重要作用，一是實(shí)施快速巡視和跟蹤周邊水域環(huán)境的發(fā)展變化，二是利用搭載的采集與分析設(shè)備，結(jié)合遠(yuǎn)紅外拍攝等功能，尋找并采集違法行為的證據(jù)，三是協(xié)助現(xiàn)場救援，為確定救援對(duì)象、選擇救援路線提供價(jià)值參考。

4.2 推動(dòng)新型技術(shù)研發(fā)進(jìn)程

科技是第一生產(chǎn)力，只有加速高科技技術(shù)研發(fā)，注重先進(jìn)手段應(yīng)用，促使監(jiān)管趨于智能化、便攜化、精準(zhǔn)化，才能有效提升現(xiàn)場監(jiān)管工作效率。

4.2.1 增設(shè)生活污水監(jiān)測儀器

除了裝有監(jiān)測儀器接收的碼頭能實(shí)現(xiàn)定量監(jiān)控，其余情形只能依靠人均估算船舶污染物實(shí)際排放情況。對(duì)此，建議在排放口增加生活污水定量監(jiān)測儀，執(zhí)法人員通過現(xiàn)場查看生活污水排放時(shí)間、排出量等真實(shí)數(shù)據(jù)，結(jié)合倒查船舶航行軌跡情況，可視化監(jiān)管船舶航經(jīng)水資源保護(hù)區(qū)時(shí)的船舶污染物排放情況。

4.2.2 設(shè)置自動(dòng)警報(bào)系統(tǒng)

船舶進(jìn)入水資源保護(hù)區(qū)后需關(guān)閉船上生活污水排放裝置，當(dāng)生活污水裝置未關(guān)閉或發(fā)生漏排時(shí)，自動(dòng)警報(bào)系統(tǒng)可第一時(shí)間向船舶駕駛臺(tái)發(fā)出聲響警報(bào)，提醒船方檢查生活污水排放裝置是否處于正常關(guān)閉狀態(tài)，待確定無污染物排放后自動(dòng)解除警報(bào)。同時(shí)，探索自動(dòng)警報(bào)系統(tǒng)與海事監(jiān)管指揮平臺(tái)的結(jié)合，將能實(shí)現(xiàn)海事部門遠(yuǎn)程在線監(jiān)管。

4.2.3 加速快檢手段應(yīng)用

《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)（GB3552—2018）》以五日生化需氧量、懸浮物、耐熱大腸桿菌、pH值等作為生活污水排除控制標(biāo)準(zhǔn)，為了讓現(xiàn)場執(zhí)法更加高效、準(zhǔn)確，有學(xué)者提出生活污水的快速檢測技術(shù)，對(duì)生活污水排放指標(biāo)中最具代表性的大腸桿菌數(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)檢測。目前該項(xiàng)技術(shù)仍處于實(shí)驗(yàn)室研究階段，仍有很多地方需要改善，如果能推廣應(yīng)用，將會(huì)給現(xiàn)場執(zhí)法帶來便利，同時(shí)有效提高現(xiàn)場執(zhí)法效率。

4.3 加大財(cái)政補(bǔ)貼投入力度

以長江“黃金水道”為例，目前，長江干線已啟動(dòng)全面推進(jìn)船舶水污染物“零排放”治理模式，為過往船舶提供船舶污染物全接收、全免費(fèi)、零排放服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以政府財(cái)政投入為主體的公益化運(yùn)作。而水資源保護(hù)區(qū)作為重點(diǎn)保護(hù)水域，建立環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助機(jī)制，在上下游設(shè)置完善的接收設(shè)施顯得尤為重要。

4.3.1 完善船舶污染物接收服務(wù)

在地方政府的扶持下，港口碼頭的船舶污染物接收設(shè)施日趨完善，但是船舶數(shù)量多、流動(dòng)性大、位置分散，同時(shí)受到港口碼頭的靠泊規(guī)模、運(yùn)營模式等制約，以小型船舶為首往往得不到重視。建議在推動(dòng)港口碼頭船舶污染物接收設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，同步推廣流動(dòng)接收船的接收使用，補(bǔ)齊船舶生活污水無處排放的短板。同時(shí)，在水資源保護(hù)區(qū)上下游建設(shè)船舶水污染物公共接收站點(diǎn)，補(bǔ)齊碼頭接收設(shè)施無法滿足排放需求的缺口。

4.3.2 設(shè)置船舶環(huán)保改造補(bǔ)貼

在政府部門的主導(dǎo)下，通過出臺(tái)船舶改造補(bǔ)貼政策的方式，廣泛宣傳船舶污染防治的重要性，鼓勵(lì)船舶積極開展環(huán)保改造，比如淘汰船上不合格的防污染設(shè)施設(shè)備和器材、減免船舶污染物接收費(fèi)用等。通過以獎(jiǎng)代懲的方式，提高船舶改造的積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)保設(shè)備應(yīng)改盡改，推動(dòng)船舶污染防治計(jì)劃的落實(shí)。

4.4 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保人才規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化人才隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)、年齡、經(jīng)歷架構(gòu)，逐步形成以強(qiáng)帶弱、以熟帶生的平衡執(zhí)法模式，全面提高現(xiàn)場執(zhí)法的判斷力、反應(yīng)力和執(zhí)行力。同時(shí)強(qiáng)化人員專業(yè)素質(zhì)能力建設(shè)，堅(jiān)持和完善人員培訓(xùn)制度，從不同部門中抽調(diào)專業(yè)業(yè)務(wù)骨干，組建一支本領(lǐng)強(qiáng)、作風(fēng)硬、勇?lián)?dāng)?shù)乃Y源保護(hù)小組。

4.5 推進(jìn)防污應(yīng)急保障力量建設(shè)

強(qiáng)化防污染應(yīng)急能力建設(shè)，能有效預(yù)防和處置突發(fā)性船舶污染事故。一是相關(guān)部門做好應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，在水資源保護(hù)區(qū)周邊選址，建立船舶防污染應(yīng)急設(shè)備庫，提高轄區(qū)船舶溢油污染事故的防控能力；二是加強(qiáng)污染事故防備工作，制定有針對(duì)性的防污染應(yīng)急預(yù)案，定期組織應(yīng)急力量開展防污染演習(xí)，提升水功能區(qū)的防污染應(yīng)急處置能力。

5.結(jié)語

“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)新進(jìn)步的第一個(gè)五年，加強(qiáng)飲用水源監(jiān)督管理，落實(shí)船舶水污染防治工作是一項(xiàng)長期、重要、艱巨的任務(wù)，需要聯(lián)合各方力量合力搭建“信息互通、資源共享、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、違法共查”的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，并以抓鐵有痕、踏石留印的精神落到實(shí)處中，如此一來，才能推進(jìn)監(jiān)管行穩(wěn)致遠(yuǎn)。