濱州市涉河建設項目管理存在問題及對策探析

李 蕓，崔 帥

（1.濱州市水利資源開發(fā)建設中心，山東 濱州 256600；2.水發(fā)規(guī)劃設計有限公司，山東 濱州 256600）

濱州市地處黃河尾閭，轄5 縣1 市1 區(qū)及3 個經(jīng)濟（高新技術(shù)）開發(fā)區(qū)，總面積9 600 km2。轄區(qū)內(nèi)共有市級及以上管理河道14 條，總長度824.7 km，河道岸線較長。以黃河為界，南部淮河流域主要有小清河、杏花河、孝婦河、支脈河、北支新河、預備河6條河道；北部海河流域主要有徒駭河、德惠新河、馬頰河、漳衛(wèi)新河、秦口河、土馬沙河、潮河、白楊河8條河道。其中，漳衛(wèi)新河、小清河分別是海委漳衛(wèi)南運河管理局、山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心直管河道。近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，河道岸線開發(fā)利用速度加快，涉河建設項目日益增多，項目類型日趨多樣化[1，2]，因此涉河項目建設管理是一項非常重要的工作[3]。加之，涉河建設項目涉及面廣、影響范圍大、管理難度大，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，對水工程安全、河勢穩(wěn)定、河道防洪等造成了很大隱患?，F(xiàn)結(jié)合濱州市涉河建設項目管理現(xiàn)狀，對涉河建設項目管理中存在的問題及對策措施進行分析研究。

1 涉河建設項目管理存在問題

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工程投資規(guī)模不斷擴大，涉河建設項目占用河道過水斷面、岸線、灘地及堤防等水利設施的現(xiàn)象越來越普遍，盡管有法律法規(guī)保障和內(nèi)部管理辦法規(guī)范，但涉河建設項目管理仍存在尚難解決的問題[4]，如技術(shù)、法律、監(jiān)管、驗收等等方面的問題[5]。因此，加強涉河項目監(jiān)管，解決涉河建設項目管理中存在的問題，保障全市水利工程和河道安全運行，持續(xù)改善河道生態(tài)環(huán)境勢在必行[6]。

1.1 相應的技術(shù)標準不盡完備

多年來，對涉河建設項目管理沒有形成一套完善、統(tǒng)一的技術(shù)標準。從以往的涉河項目實際管理情況來看，部分涉河建設項目存在不同程度的妨礙泄洪、降低河道泄洪能力的問題。目前，涉河建設項目的實際審查大多參照堤防、水閘等水工建筑物的相關(guān)標準規(guī)范，憑借以往工作經(jīng)驗開展審查，使審查結(jié)果帶有一定的主觀片面性，難以有效地規(guī)范和指導涉河建設項目的建設行為。

1.2 配套水法規(guī)不完善

1988 年以來，國家、地方相繼頒布出臺了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理規(guī)范》等一系列涉及涉河項目管理的法律、法規(guī)及政策文件，從不同的方面規(guī)定了涉河項目建設單位應服從河道主管部門管理、履行相應的防洪義務和項目報批程序。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，特別是運行期間和即將廢棄的涉河建設項目的監(jiān)管問題日漸凸顯，以往頒布的法規(guī)文件對運行期間及即將廢棄的涉河建設項目的管理規(guī)定不完善，一旦涉河建設項目投入運行或廢棄，便處于法律空白，不利于水利管理規(guī)范化建設和水利工程的安全運行。

1.3 項目監(jiān)管不力

在涉河建設項目管理中存在監(jiān)管力度不夠的問題，究其原因，主要有以下3 個方面：①水法律法規(guī)宣傳跟不上，法律意識淡薄，建設單位對涉河項目建設可能給河道安全運行帶來的潛在隱患認識不足，加之有個別建設單位借口國家重點項目，不服從水利部門管理，致使占用河道、損壞水利設施現(xiàn)象時有發(fā)生，從而直接影響了對涉河建設項目的有效監(jiān)管；②水行政主管部門在查處違法涉河建設項目時，往往會遇到來自各方面的壓力和干擾，其行使權(quán)力的空間被壓縮，使水利部門的監(jiān)管流于形式；③涉河建設項目監(jiān)管單位監(jiān)管意識不強，管理人員特別是基層管理人員配備不足，技術(shù)水平薄弱，不能滿足新形勢下日益增長的涉河建設項目數(shù)量和種類的監(jiān)管需求。

2 涉河建設項目管理對策措施

2.1 建章立制，提高涉河建設項目的管理水平

為規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設項目管理工作，濱州市從建章立制入手，通過印發(fā)相關(guān)通知和意見，不斷加強制度建設。近年來，相繼制定了《關(guān)于進一步加強水利工程管理工作的意見》，明確指出，加強涉河建設項目管理是維護河勢穩(wěn)定和河岸堤防安全、確保行洪暢通的需要，也是依法行政的需要，是水法律法規(guī)賦予水利部門依法管理河道的職責，是水利部門增強社會管理和公共服務能力、維護工程合法權(quán)益的重要手段；印發(fā)《關(guān)于開展涉河建設項目防洪評價工作的意見》，明確了建設項目防洪評價的范圍、內(nèi)容和管理；印發(fā)《關(guān)于明確河道管理范圍內(nèi)建設項目管理程序的通知》，進一步確定了全市涉河建設項目的審批程序和市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門各自的職責，明確指出縣（市、區(qū)）水務局是轄區(qū)內(nèi)涉河項目監(jiān)管第一責任人，是做好涉河項目管理的基礎；印發(fā)《濱州市水利局關(guān)于加強涉河建設項目審批后續(xù)監(jiān)管工作的通知》，要求落實涉河建設項目審查程序，切實加強涉河建設項目事前、事中、事后的監(jiān)管工作，對管理權(quán)限以內(nèi)河道全面監(jiān)管，確保無違法違章建設項目影響河道行洪排澇安全；濱州市堅持涉河建設項目工作流程再造，制定《濱州市涉河建設項目工作全流程》，優(yōu)化了工作流程，方便了建設單位開展涉河項目建設，助力營商環(huán)境提升。

2.2 嚴格涉河建設項目管理，規(guī)范行政行為

《河道管理范圍內(nèi)建設項目管理的有關(guān)規(guī)定》和《濱州市河道管理辦法》規(guī)定了全市河道管理范圍內(nèi)建設管理項目審查、審批的主體、權(quán)限和程序。市、縣（市、區(qū)）河道管理機關(guān)按照職責分工，嚴格控制涉河建設項目的審查、監(jiān)管和驗收等環(huán)節(jié)。

2.2.1 嚴格涉河建設項目審查

濱州市河道實行統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則，小清河、徒駭河、德惠新河、馬頰河等大型河道，秦口河、土馬沙河、潮河、白楊河、杏花河、孝婦河、支脈河、北支新河、預備河等跨縣（市、區(qū)）的河道，由市河道主管機關(guān)負責河道管理范圍內(nèi)建設項目工程方案的審查工作，其他河道由縣（市、區(qū)）河道管理機關(guān)負責管理。

濱州市、縣（市、區(qū)）河道管理機關(guān)按照河道管理的權(quán)限接收建設單位的河道管理范圍內(nèi)建設項目申請書后，在法定期限內(nèi)成立專家組對河道管理范圍內(nèi)建設項目申請書、涉河建設項目施工方案、防洪評價報告、防洪評價報告評審意見等進行審查，審查主要內(nèi)容為：①是否符合江河流域綜合規(guī)劃和有關(guān)的國土及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，對規(guī)劃實施有何影響；②是否符合防洪標準和有關(guān)技術(shù)要求；③對河勢穩(wěn)定、水流形態(tài)、水質(zhì)、沖淤變化有無不利影響；④是否妨礙行洪、降低河道泄洪能力；⑤對堤防、護岸和其他水工程安全的影響；⑥是否妨礙防汛搶險；⑦建設項目防御洪澇的設防標準與措施是否適當；⑧是否影響第三人合法的水事權(quán)益；⑨是否符合其他有關(guān)規(guī)定和協(xié)議。

濱州市、縣（市、區(qū)）河道管理機關(guān)對建設單位的申請進行審查后，給出同意或不同意建設的決定，同意興建的，出具書面審查意見書，通知建設單位，同時抄報上級河道主管機關(guān)；不同意建設的或者要求就有關(guān)問題進一步修改補充后再行審查的，應當說明理由和依據(jù)。建設單位對批復持有異議的，可依法提出行政復議申請。

審查同意書可以對建設項目設計、施工和管理提出有關(guān)要求。審查后，為防止施工單位建成后一走了之，不落實河道防護、現(xiàn)場恢復清理責任，給河道管理造成被動，河道管理部門要與建設單位簽訂《承諾協(xié)議書》，承諾按審查要求履行防洪、水工程保護、完工恢復清理等責任，確保河道安全暢通。

2.2.2 嚴格涉河建設項目監(jiān)管

涉河建設項目施工期間，建設單位應按照批準的建設方案和施工位置、界限開展施工，服從水行政主管部門的監(jiān)督檢查和管理，如實提供有關(guān)情況和資料。從以往涉河建設項目管理來看，有些涉河項目的建設單位，一旦審查同意后，便將水行政主管部門的審查意見視為一紙空文，不按要求施工，亂搭、亂建、亂置現(xiàn)象時有發(fā)生，給水利工程安全運行和河道管護帶來了極大隱患。為此，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門要加強涉河建設項目施工期間的現(xiàn)場監(jiān)管，檢查的重點包括：①是否按照批準的建設方案建設；②是否按照批準的作業(yè)范圍和作業(yè)時間施工；③涉及跨汛施工的，是否落實防汛責任人和防汛物資；④是否落實了準予許可時確定的防洪影響補救措施和其他要求；⑤施工結(jié)束是否恢復河道原貌；⑥是否有其他違反水法律法規(guī)的行為。如發(fā)現(xiàn)未按審查同意書或經(jīng)審核的施工安排的要求進行施工的或出現(xiàn)涉及河道防洪與建設項目防汛安全方面的問題，應及時提出整改意見或依法責令其停止建設、限期整改或采取其他補救措施。若遇重大問題，應同時報上級水行政主管部門。

2.2.3 嚴格涉河建設項目驗收及運行期管理

涉河建設項目完工后，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門應對照審查意見中要求，對涉河建設項目進行檢查驗收，詳細檢查是否按照要求施工、是否履行了《承諾協(xié)議書》規(guī)定的責任和義務，驗收合格后方可啟用。項目投入運行后，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門負責轄區(qū)內(nèi)涉河建設項目運行期間的監(jiān)管，確保河道防洪安全。

2.3 創(chuàng)新河道巡查機制，全面提升河道管理水平

建立統(tǒng)一巡查機制，開展河道巡查，是加強涉河建設項目管理的有效措施之一。濱州市相繼印發(fā)《濱州市河道管理督查辦法》《關(guān)于建立河道巡查長效機制定期開展河道管理范圍內(nèi)建設項目檢查的通知》，明確按流域?qū)I州市轄區(qū)劃為3 個片區(qū)，每季度對市級及以上管理的河道進行1 次全面檢查，縣（市、區(qū)）水務局每月對轄區(qū)內(nèi)河道及管理單位進行1 次巡查，重點檢查涉河建設項目審查審批、涉河建設項目監(jiān)管、違法涉河項目查處、河道定期巡查記錄、運行管理記錄等。對違規(guī)涉河建設項目，下達責令停止河道管理范圍內(nèi)違法建設行為通知書，并掛牌督辦。

2022 年以來，濱州市著力創(chuàng)新河道管理機制，將公益性崗位與河湖管護結(jié)合起來，由濱州市人力資源和社會保障局、濱州市城鄉(xiāng)水務局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組建水利工程及河湖管護公益性崗位隊伍的通知》，組建濱州市河湖管護公益性崗位隊伍，負責河湖水體和岸線的日常巡查、河湖保潔、宣傳引導等工作。全市按照省市級河道單側(cè)岸線4 km、縣鄉(xiāng)級河道雙側(cè)岸線5 km 配備1 名河管員的標準，設置河管員1 339 名，統(tǒng)籌河湖岸線的巡查管護，實現(xiàn)了全市河湖及重點水利工程管護全覆蓋。為提升河管員管護能力和水平，對全市1 339 名河管員進行業(yè)務能力培訓，各縣（市、區(qū)）創(chuàng)新“3+1”（鎮(zhèn)級河長+城鄉(xiāng)水務局河道負責人+鎮(zhèn)級河長辦負責人”陪同河段河管員共同巡河）領(lǐng)巡、集中培訓、巡回培訓、“一對一”培訓等多種方式，開展河管員巡河履職培訓工作，切實提高了河管員的履職能力。同時，成立河湖管護公益性崗位隊伍，開展河管員巡河履職，對保障水利工程安全運行、改善河湖生態(tài)環(huán)境、加強涉河建設項目監(jiān)管、提升河道管理水平起到極大的促進作用。

該經(jīng)驗做法得到水利部的充分肯定，并在《水利簡報》2022年第41期全文刊發(fā)推廣。山東省河長制辦公室以“魯河長辦函字〔2023〕1 號”文件對濱州市“三個+”模式打通河湖與水利工程管護“最后一公里”經(jīng)驗做法進行了轉(zhuǎn)發(fā)通知，要求各地結(jié)合實際，做好學習借鑒工作。

2.4 開展河道執(zhí)法規(guī)范化建設，提高河道管理單位執(zhí)法水平

針對河道管理戰(zhàn)線長、管理難度大的實際情況，以強化河道執(zhí)法力度為突破口，大力開展河道執(zhí)法的規(guī)范化建設，提高河道執(zhí)法水平和執(zhí)法效能。從工程管理權(quán)限和管護范圍、執(zhí)法隊伍與執(zhí)法能力建設、執(zhí)法制度和執(zhí)法機制、執(zhí)法效能4個方面綜合評定河道執(zhí)法，以點帶面，全面帶動河道規(guī)范化管理工作，達到河道管理標準化、規(guī)范化、常態(tài)化的目的。水利工程管理和執(zhí)法部門要整合現(xiàn)有的管理和執(zhí)法力量，明確職責、細化分工，加強協(xié)調(diào)溝通，共同承擔起涉河建設項目管理工作，共同研究解決涉河建設項目管理中存在的問題。

3 結(jié)語

隨著水利改革的不斷深化，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，涉河建設項目監(jiān)管領(lǐng)域同樣面臨著新的挑戰(zhàn)。為應對涉河項目建設管理過程中的新問題與挑戰(zhàn)，市、縣（市、區(qū)）水行政主管部門要加強涉河建設項目的組織領(lǐng)導，排除管理中的干擾，為涉河項目管理保駕護航；完善涉河項目管理的相關(guān)制度、標準、辦法，使涉河項目管理有法可依、有章可循；建立宣傳長效機制，注重宣傳實效，提高人們的法律意識；探索水利綜合執(zhí)法模式，協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門協(xié)同一致，形成合力，共同推進依法行政；加強河道管理人員的教育培訓，提高管理人員的政治素質(zhì)和管理能力，全面提升涉河建設項目管理水平；創(chuàng)新河道巡查機制，強化涉河項目的督察、督辦，加強河道日常巡查管理，實現(xiàn)河道巡查常態(tài)化、全覆蓋。在涉河建設項目管理實踐中找方法、尋經(jīng)驗、求突破，真正實現(xiàn)涉河建設項目管理的規(guī)范化、科學化和制度化。