集體林權(quán)抵押的法律障礙與對策分析

唐加暉

（福州第三中學(xué)校，福州350003）

集體林是我國林業(yè)的半壁江山，是維護國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，集體林業(yè)用地面積占全國林業(yè)用地面積的60.07%，集體有林地面積占全國有林地比重58.19%（數(shù)據(jù)來源《第六次全國森林資源清查結(jié)果》）。集體林權(quán)抵押是破解林業(yè)融資難、盤活森林資源，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的重要途徑，是深化集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。然而，我國目前對集體林權(quán)抵押政策限制較多，法律制度相對滯后，嚴重制約著集體林權(quán)抵押的發(fā)展。基于集體林權(quán)抵押的現(xiàn)行法律法規(guī)和實務(wù)運作情況，本文深入分析集體林權(quán)抵押所面臨的障礙因素，并提出相應(yīng)的對策建議，以企為相關(guān)部門制定集體林權(quán)抵押政策提供決策參考。

1 集體林權(quán)抵押的法律屬性分析

林權(quán)是指是森林、林木、林地所享有的所有權(quán)和使用權(quán)（李良雄,2010）[1]。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國森林、林木和林地的所有權(quán)包括個人所有權(quán)、集體所有權(quán)和國家所有權(quán)三種形式。其中集體所有的，包括根據(jù)《土地改革法》分配給農(nóng)戶個人所有經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化轉(zhuǎn)化為集體所有的林地、林木和森林，以及在集體所有的土地上由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織種植、培育的林木。因此，集體林權(quán)應(yīng)是一種混合物權(quán)，不僅具有所有權(quán)的性質(zhì)，還具有用益權(quán)的性質(zhì)（史鑫等,2012）[2]，表現(xiàn)為集體林所有權(quán)主體對農(nóng)村林地（林木、森林）享有的所有權(quán)和使用權(quán)，包括占有、使用、處分和收益這四項權(quán)能（沈月娣,2011）[3]。

根據(jù)抵押的一般原理，集體林權(quán)抵押是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶以其合法擁有的林地、林木所有權(quán)與使用權(quán)，在不轉(zhuǎn)移其占有權(quán)的情況下，向抵押權(quán)人提供債權(quán)擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形時，抵押權(quán)人有權(quán)享有就該林地、林木所有權(quán)與使用權(quán)依法處置后，所得價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利（夏云嬌等,2009）[4]。也就是說，集體林權(quán)抵押包括林地使用權(quán)抵押和林木所有權(quán)抵押，前者屬于權(quán)利抵押，后者屬于不動產(chǎn)抵押。從類型上看，集體林權(quán)抵押包含了權(quán)利抵押和不動產(chǎn)抵押兩種類型。與一般的抵押物相比，集體林權(quán)抵押的抵押標的物——林地使用權(quán)和林木所有權(quán)具有三個方面區(qū)別：一是集體林權(quán)抵押遵循“林地一體主義”原則（邵元飛,2014）[5]，即森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)必須同時抵押（《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》（試行）第8條有做出該規(guī)定）；二是林木生產(chǎn)周期長，林木資源潛在的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，從而缺乏良好的擔(dān)保質(zhì)量；三是集體林權(quán)抵押是抵押人無法履行債務(wù)時用以發(fā)揮其擔(dān)保債權(quán)功能的，但是集體林的處分權(quán)往往受嚴格法律法規(guī)限制。因此，在深化集體林權(quán)制度改革中，集體林權(quán)抵押尚存在法律上的障礙亟待解決。

2 集體林權(quán)抵押的現(xiàn)行法律規(guī)定

2.1 關(guān)于集體林權(quán)主體的規(guī)定

《物權(quán)法》對集體所有財產(chǎn)的行使主體做出了相關(guān)規(guī)定，其中在第五十九條和第六十條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地和森林、山嶺、荒地、灘涂等不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》以上規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體又或者村民委員會應(yīng)該是集體林所有權(quán)主體，但其構(gòu)成并沒有明確的法律界定，也缺乏實體意義上的獨立。

2.2 關(guān)于集體林權(quán)抵押物的規(guī)定

在關(guān)于抵押物規(guī)定的相關(guān)法律條款中，《物權(quán)法》第一百三十三條和《農(nóng)村土地承包法》第四十九條均規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得林權(quán)證或者土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的可以抵押。而法律對新一輪集體林權(quán)制度改革后，以家庭承包取得的集體林地使用權(quán)抵押則沒有予以回應(yīng)。另外，根據(jù)《擔(dān)保法》第三十八條至第三十九條和《物權(quán)法》第一百八十五條規(guī)定，抵押人和抵押權(quán)人以書面形式訂立抵押合同需涵蓋抵押物的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)權(quán)屬或者使用權(quán)權(quán)屬等條款。同時《擔(dān)保法》第四十二條規(guī)定，以林木抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記，登記部門為縣級以上林木主管部門。此外，《擔(dān)保法》第三十五條還規(guī)定：“抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價值。財產(chǎn)抵押后，該財產(chǎn)的價值大于所擔(dān)保債權(quán)的余額部分，可以再次抵押，但不得超出其余額部分?！边@些規(guī)定說明對擬作為抵押物的林木資源價值進行有效評估是實現(xiàn)集體林抵押權(quán)的基本前提，而縣級以上林業(yè)主管部門是實現(xiàn)集體林抵押權(quán)的重要機構(gòu)。

2.3 關(guān)于集體林權(quán)抵押物處置的規(guī)定

《擔(dān)保法》第三十三條和《物權(quán)法》第一百九十五條對抵押物處置明確規(guī)定，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該抵押財產(chǎn)所得的價款優(yōu)先受償。這為債權(quán)人維護合法權(quán)益提供了基本的法律依據(jù)。但《擔(dān)保法》第五十五條還規(guī)定：“以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！倍摇锻恋毓芾矸ā返诹龡l也明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這意味著集體林權(quán)抵押時，其林地使用權(quán)同

3 集體林權(quán)抵押的法律障礙分析

3.1 集體林權(quán)抵押物的限制

現(xiàn)有法律只規(guī)定“經(jīng)依法登記取得林權(quán)證的林地承包經(jīng)營權(quán)可作為抵押物”，尚未有法律規(guī)定集體林權(quán)可用于抵押，甚至禁止部分集體林地使用權(quán)用于抵押，如《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)不得抵押。根據(jù)此規(guī)定，以家庭承包形式取得的集體林權(quán)無法作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款，無形中剝奪了部分集體林地承包經(jīng)營權(quán)人的基本權(quán)利（沈月娣,2011）。此外，法律規(guī)定森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)必須同時抵押。再依據(jù)以上《辦法》的規(guī)定，以家庭承包形式取得的集體林所涵蓋的森林或林木資產(chǎn)也無法作為抵押物，進一步剝奪了所有權(quán)人的基本權(quán)利。而自2003年新一輪集體林權(quán)制度改革以來，家庭承包成為集體林地經(jīng)營的最主要方式。雖然出于對農(nóng)民的社會保障功能和森林資源保護的目的，對集體林權(quán)作為抵押物的限制有現(xiàn)實必要性(張冬梅,2010)[6]，但過度的限制甚至是絕對的禁止不具有合理性。

3.2 集體林權(quán)抵押評估困難

《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》要求：“對擬作為抵押物的林地、林木和森林資產(chǎn)價值實行評估”。然而，目前多數(shù)地區(qū)林權(quán)抵押登記評估機構(gòu)尚未建立，即使是江西、福建、浙江等林權(quán)制度配套改革較早的省區(qū)，也因缺乏資金、專業(yè)技術(shù)人員等原因，森林資產(chǎn)價值評估與登記工作無法落實到位，這成為阻礙集體林權(quán)抵押貸款的重要制約因素之一。此外，目前中國尚未建立統(tǒng)一的林木評估標準體系，導(dǎo)致林木評估過程中人為因素的影響多重，使林權(quán)價值認定結(jié)果的效力大打折扣（張巖,2014）[7]。而且，由于林木生長具有較長的周期性，林木資源存在潛在的生長風(fēng)險（如火災(zāi)、病蟲害以及其他自然災(zāi)害等），而政策性保險未能涵蓋全部涉林領(lǐng)域，且保障水平偏低（秦濤等,2017）[8]，可能使集體林權(quán)變現(xiàn)存在問題，木材價格波動直接影響林地價值的變化，使得集體林權(quán)作為抵押物存在較大的市場風(fēng)險（夏云嬌等,2009）。

3.3 集體林權(quán)抵押物處置困難

集體林權(quán)抵押是抵押人無法履行債務(wù)時用以發(fā)揮其擔(dān)保債權(quán)功能的，但集體林的處分權(quán)往往受嚴格法律法規(guī)限制，極大影響了林權(quán)抵押獲得資金的能力。《中華人民共和國森林法》限制了集體林所有權(quán)人對所有林木的處分權(quán)，與《物權(quán)法》對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定不銜接。此外，法律規(guī)定當(dāng)?shù)盅喝藘斶€不了到期債務(wù)時將抵押物交由抵押權(quán)人處置，由于現(xiàn)在的集體林權(quán)制度改革是堅持集體林地所有權(quán)不變的前提，即集體林所有權(quán)主體為村集體經(jīng)濟組織或是村民小組代表集體又或是村民委員會，集體林地所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）相分離的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致集體林地的權(quán)利不完整。此外，《擔(dān)保法》和《土地管理法》規(guī)定不得改變土地集體所有和土地用途，這就對林地的屬性和用途進行了限定，當(dāng)?shù)盅喝藘斶€不了到期債務(wù)時，金融機構(gòu)需自行處置抵押物，而這需辦理砍伐指標、拍賣、變賣、訴訟等一系列手續(xù)，處置難度大且成本高，而現(xiàn)有司法部門缺乏林權(quán)豐富的處置案例和經(jīng)驗，使金融機構(gòu)難以通過法律途徑處置抵押的集體林權(quán)（張巖,2014）。

4 促進集體林權(quán)抵押的對策建議

4.1 修訂有關(guān)法律，適當(dāng)擴大集體林權(quán)抵押范圍

從目前的實際情況來看，以家庭承包經(jīng)營為主要形式取得的集體林地使用權(quán)大量存在，而當(dāng)前的法律對以家庭承包為取得的集體林地使用權(quán)抵押并未予以回應(yīng)，因此建議對需要修改的有關(guān)林權(quán)抵押法律規(guī)定（如《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《物權(quán)法》等的法律條文）抓緊研究，提出修改議案。充分考慮林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特殊規(guī)律，適當(dāng)擴大林權(quán)抵押范圍，把以家庭承包經(jīng)營為主要形式取得的集體林地使用權(quán)納入到可抵押的范圍，讓集體林權(quán)抵押貸款真正做到有法可依，有利于維護森林資源的同時保障林農(nóng)利益。

4.2 加快發(fā)展森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，奠定集體林權(quán)抵押基礎(chǔ)

各地政府應(yīng)盡快建立符合法律規(guī)定的林權(quán)評估機構(gòu)，或積極鼓勵市場建立林權(quán)評估中心，同時加強對森林資源評估人才的培養(yǎng)，提高林權(quán)評估機構(gòu)（中心）及其從業(yè)人員的資質(zhì)。與此同時，政府要按林業(yè)建設(shè)要求組織高校、研究院所及評估機構(gòu)等制定一套權(quán)威性的森林資源資產(chǎn)評估體系，加快林權(quán)信息化建設(shè)，在金融機構(gòu)與林業(yè)部門之間建立完善常態(tài)化的信息資源共享機制，從而將抵押人具體抵押物的位置、數(shù)量、質(zhì)量、所有權(quán)權(quán)屬、使用權(quán)權(quán)屬等現(xiàn)實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實行資源共享，完善森林資源資產(chǎn)評估管理制度，以便評估人員方便、合理的進行高質(zhì)量評估。

4.3 完善林權(quán)抵押貸款風(fēng)險保險機制，強化集體林權(quán)抵押保障

一要創(chuàng)新森林保險險種及經(jīng)營模式，為反映林木生產(chǎn)的長周期性推出多期限的險種，根據(jù)不同樹種、樹齡設(shè)計保險金額，并逐步試行“保價值”的森林保險，同時對不同風(fēng)險程度的森林實行差別費率，對商品林推行“統(tǒng)保+自愿”的參保模式；二要實行差異化的補貼機制，擴大保費補貼范圍，增加經(jīng)營管理費用補貼和稅收優(yōu)惠，為開展森林保險工作的基層林業(yè)部門和工作人員提供協(xié)辦費用補貼，同時提高對商品林保險的保費補貼比例，提高資金使用效率。三要以政府為主導(dǎo)，建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，如中央級森林保險風(fēng)險基金，化解保險公司巨災(zāi)風(fēng)險損失壓力。

4.4 改革采伐管理制度，確保集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)

政府應(yīng)在適當(dāng)調(diào)整放寬商品林采伐管理方面制定政策措施，如建立皆伐面積限額和擇伐補助制度，放寬跨年度采伐和重點區(qū)位商品林采伐限制，放寬伐區(qū)調(diào)查設(shè)計管理和竹林經(jīng)營利用監(jiān)督管理，對集體林不再下達木材生產(chǎn)計劃等不斷完善集體林采伐管理，賦予林權(quán)所有人更多經(jīng)營自主權(quán)和林木處置權(quán)，有利于抵押人、抵押權(quán)人以及其他相關(guān)利益主體在集體林權(quán)抵押前后做出合理的采伐預(yù)期，從而保障集體林權(quán)抵押權(quán)的順利實現(xiàn)。

4.5 建立健全林權(quán)收儲制度，保障集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)

各地政府應(yīng)借鑒已有實踐模式，推進建設(shè)具有森林經(jīng)營優(yōu)勢的林權(quán)收儲擔(dān)保機構(gòu)。林權(quán)收儲擔(dān)保機構(gòu)可視為提存機構(gòu)，專門為林權(quán)抵押人提供連帶保證責(zé)任，并在抵押人出現(xiàn)信用違約后按合同約定對抵押林木資產(chǎn)進行依法收儲，有利于抵押物的流轉(zhuǎn)，解決抵押物無法處置的難題。與此同時，應(yīng)盡快制定國家級或省級林權(quán)收儲擔(dān)保業(yè)務(wù)管理辦法，規(guī)范收儲擔(dān)保流程，并加強對林權(quán)收儲擔(dān)保機構(gòu)的財稅支持及其他機制建設(shè)，健全林權(quán)收儲制度，保障各方利益。

[1]李良雄.論林權(quán)抵押貸款的法律內(nèi)涵[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(漢文哲學(xué)社會科學(xué)版),2010(6):18-21.

[2]史鑫,楊拓.林權(quán)抵押的相關(guān)法律問題探析:以重慶市集體林權(quán)制度改革為例[J].教師教育學(xué)報,2012(8):37-41.

[3]沈月娣.論集體林權(quán)抵押的法律規(guī)制:以浙江省湖州市為例[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(3):35-40.

[4]夏云嬌,趙國威.林權(quán)抵押貸款的法律問題探析[J].理論月刊,2009(9):123-125.

[5]邵元飛.林權(quán)抵押二題[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014(5):63-68.

[6]張冬梅.論林權(quán)抵押之法律障礙及其解決[J].東南學(xué)術(shù),2010(6):186-193.

[7]張巖.推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)展的實踐與思考:以浙江省林權(quán)抵押貸款發(fā)展情況為例[J].浙江金融,2014(9):71-74.

[8]秦濤,田治威,潘煥學(xué).我國森林保險保費補貼政策執(zhí)行效果、存在的主要問題與建議[J].經(jīng)濟縱橫,2017(1):105-110.