歐盟中期預(yù)算及經(jīng)驗(yàn)啟示

●黃 鵬

近年來(lái)，許多國(guó)家的財(cái)政體系發(fā)生了變化，公共預(yù)算由傳統(tǒng)的年度預(yù)算逐漸擴(kuò)展為連續(xù)數(shù)年的中期預(yù)算。中期預(yù)算框架超越了常規(guī)年度預(yù)算，對(duì)公共資金使用按優(yōu)先排序分配，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)政政策視野，通常被認(rèn)為是一種完整的支出計(jì)劃。歐盟是世界上最大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織之一，組織成員國(guó)將部分國(guó)家主權(quán)讓渡給組織，使歐盟越來(lái)越像聯(lián)邦制國(guó)家。然而，歐盟并非真正的國(guó)家，歐盟也無(wú)權(quán)行使各成員國(guó)的主權(quán)。因此，通過(guò)各種制度架構(gòu)的統(tǒng)攝治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及趨同發(fā)展是歐盟為之勤奮不輟的目標(biāo)。在眾多制度設(shè)計(jì)中，中期預(yù)算制度是其中的突出亮點(diǎn)，本文試圖對(duì)歐盟的中期預(yù)算進(jìn)行輪廓性梳理，為我國(guó)當(dāng)下財(cái)政預(yù)算體制改革提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、歐盟中期預(yù)算的出現(xiàn)與演化

在歐盟，中期預(yù)算在部分歐盟國(guó)家內(nèi)部運(yùn)作已久，并非近期債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)物。德國(guó)中央政府的財(cái)政計(jì)劃便以1967年法案為基礎(chǔ)，力促經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與增長(zhǎng)。英國(guó)自1960年代以來(lái)，其預(yù)算過(guò)程以各種形式體現(xiàn)出了中期預(yù)算視野的特征。意大利在1988年通過(guò)立法引入中期預(yù)算規(guī)劃。芬蘭、瑞典和尼德蘭在1990年代將中期預(yù)算引入預(yù)算過(guò)程，芬蘭和瑞典當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與財(cái)政危機(jī)，增強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律、實(shí)施具有中期預(yù)算特征的預(yù)算改革成為政府內(nèi)部普遍意愿。尼德蘭則是提前意識(shí)到，在支出持續(xù)擴(kuò)張而稅收縮減的背景下，年度預(yù)算越來(lái)越不可持續(xù)。因而，他們引入中期預(yù)算顯得水到渠成。對(duì)中期預(yù)算規(guī)劃認(rèn)同的持續(xù)增強(qiáng)，激發(fā)了其他5個(gè)歐盟國(guó)家（奧地利、愛(ài)沙尼亞、法國(guó)、波蘭和斯洛文尼亞）在2000年后引入全新的中期預(yù)算框架。

中期預(yù)算作為區(qū)域整體性的制度安排，始于歐共體（EC）在1998年頒布的1466/97號(hào)文，此文要求各國(guó)每年向歐盟委員會(huì)提交中期預(yù)算規(guī)劃，作為實(shí)施穩(wěn)定計(jì)劃(StabilityProgrammes)或增長(zhǎng)計(jì)劃 (ConvergenceProgrammes)的防護(hù)性措施的一部分①。中期預(yù)算規(guī)劃包括中期預(yù)算目標(biāo)以及方法、一般政府債務(wù)比率、政府固定資產(chǎn)投資、收入增長(zhǎng)路徑等。但遺憾的是，早期的這些中期預(yù)算規(guī)劃大多因缺少有效的財(cái)政預(yù)測(cè)而未能實(shí)現(xiàn)。中期預(yù)算規(guī)劃與其說(shuō)是各國(guó)內(nèi)部財(cái)政政策的工具，不如說(shuō)是歐盟強(qiáng)加的任務(wù)，各國(guó)缺少對(duì)中期預(yù)算規(guī)劃的主動(dòng)性。

為加強(qiáng)各國(guó)對(duì)穩(wěn)定與趨同計(jì)劃（StabilityAndConvergenceProgrammes,SCP）的認(rèn)同，提高各國(guó)制定中期預(yù)算規(guī)劃的主動(dòng)性，2011年11月歐盟采納了SixPack 規(guī)則（Regulation），并公布了歐盟議會(huì)第85號(hào)文（2011）。在上述規(guī)則及文件中，要求各國(guó)中期預(yù)算框架應(yīng)與歐盟立法精神相一致，此即為后來(lái)的預(yù)算框架指南（BudgetaryFrameworksDi-rective,BFD），所有成員國(guó)應(yīng)于2013年底提交中期預(yù)算框架（Medium-TermBudgetaryFrameworks,MTBFs）文件。更重要的是預(yù)算框架指南（BFD）提供了程序性的方法，首次給出了中期預(yù)算框架的定義，中期預(yù)算框架是一系列預(yù)算管理過(guò)程，它擴(kuò)展了年度預(yù)算的財(cái)政視野，并設(shè)定了政策的優(yōu)先排序與中期預(yù)算目標(biāo)。在指南9(3)號(hào)條款里規(guī)定，成員國(guó)的預(yù)算預(yù)測(cè)應(yīng)建立在現(xiàn)實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上。此外，10號(hào)條款規(guī)定，各年度預(yù)算必須與國(guó)家中期預(yù)算框架相一致，任何偏離都應(yīng)當(dāng)做充分的解釋。最后，11號(hào)條款指明新任政府辦公室要更新中期預(yù)算框架，以反映新政府的政策優(yōu)先安排。歐盟預(yù)算框架指南（BFD）中有明確的預(yù)算規(guī)劃方法，即，成員國(guó)的中期預(yù)算框架應(yīng)包括諸如政府赤字、債務(wù)與支出等概括性財(cái)政指標(biāo)，以全面、透明的反映政府跨年預(yù)算目標(biāo)。成員國(guó)應(yīng)定期在其穩(wěn)定與趨同計(jì)劃（SCP）計(jì)劃中提供這些目標(biāo)的信息。

然而，歐盟各國(guó)在預(yù)算規(guī)劃文件中，中期預(yù)算框架（MTBFs）在政府內(nèi)部分支部門的覆蓋范圍并未統(tǒng)一。大約僅有3/4的國(guó)家跨年財(cái)政規(guī)劃文件覆蓋了全體政府，其余1/4國(guó)家則由于各種原因，未能將國(guó)家跨年財(cái)政規(guī)劃應(yīng)用到各級(jí)政府。后一種情況下，這些國(guó)家往往還有其他相當(dāng)于中期預(yù)算框架（MTBFs）的文本對(duì)地方預(yù)算形成約束。例如，在奧地利，聯(lián)邦預(yù)算框架法（FederalBudgetaryFrameworkLaw）僅規(guī)定了中央政府的支出與人員數(shù)量的上限。因此，聯(lián)邦預(yù)算框架法還附有一份戰(zhàn)略報(bào)告，提出全體政府的預(yù)算目標(biāo)，這一目標(biāo)根據(jù)奧地利穩(wěn)定條約（AustrianStabilityPact）制定，該條款設(shè)立了各級(jí)政府部門應(yīng)遵守的中期財(cái)政規(guī)則。在德國(guó)，財(cái)政計(jì)劃（FinancialPlan）僅列出了中央政府的財(cái)政展望，但其會(huì)通過(guò)財(cái)政部月度公告，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行通報(bào)。在瑞典，只有中央政府和養(yǎng)老金制度設(shè)定了中期支出上限，但地方政府仍受到地方政府平衡預(yù)算的制約。

為增強(qiáng)財(cái)政政策戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)性，歐盟2013年5月出臺(tái)了TwoPack方案②，在4號(hào)條款中引入共同的預(yù)算時(shí)間表（包括國(guó)家中期預(yù)算與年度預(yù)算時(shí)間表），要求歐元區(qū)成員國(guó)在每年4月15-30日間同時(shí)公布穩(wěn)定計(jì)劃、國(guó)家改革方案及其國(guó)家中期財(cái)政規(guī)劃 （NationalMedium-TermFiscalPlans，NMTFPs）。由于各國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃在國(guó)內(nèi)經(jīng)過(guò)了廣泛討論，從而加強(qiáng)了各國(guó)政策制定者對(duì)其最終規(guī)劃的主體認(rèn)同。

歐盟以組織者的身份不遺余力的倡導(dǎo)及協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)中期預(yù)算，原因很簡(jiǎn)單：中期預(yù)算強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)期的政策視野、透明的公共政策、嚴(yán)肅的財(cái)政紀(jì)律，迎合了歐盟謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期的穩(wěn)定與趨同目標(biāo)。當(dāng)然，從根本上說(shuō)，歐盟各成員國(guó)陸續(xù)引入了中期預(yù)算，是因?yàn)橹衅陬A(yù)算所具備的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)特征：第一，中期預(yù)算作為國(guó)家治理過(guò)程的一部分，有助于確定、實(shí)施國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)；第二，促使預(yù)算規(guī)劃者關(guān)注公共資金的合理支出，有利于提高公共資金的使用效率；第三，對(duì)支出的優(yōu)先事項(xiàng)與支出承諾進(jìn)行的系統(tǒng)審查成為可能，政府當(dāng)局會(huì)使預(yù)算更加可靠和透明；第四，中期預(yù)算增進(jìn)了各政府部門為共同長(zhǎng)期目標(biāo)進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，打破了部門間各自為政的局面；第五，中期預(yù)算的跨期視野在理論上可以減少國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，降低公共資金的融資成本（減少債券市場(chǎng)溢價(jià)風(fēng)險(xiǎn)），并影響微觀經(jīng)濟(jì)決策（政府項(xiàng)目投資）。

二、歐盟中期預(yù)算的期長(zhǎng)

根據(jù)預(yù)算的視野層級(jí)不同，可以將預(yù)算分為三類。第一類是傳統(tǒng)預(yù)算，至少編制一年預(yù)算，時(shí)間視野可擴(kuò)展到3年，但以當(dāng)年的收支平衡為要慮；第二類是中期財(cái)政戰(zhàn)略，編制3年期預(yù)算，而其3年的預(yù)算編制可以考慮10年內(nèi)的財(cái)政動(dòng)態(tài)；第三類是長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)算戰(zhàn)略規(guī)劃未必以實(shí)際預(yù)算表格形式表達(dá)其預(yù)算安排，一般謀劃10年內(nèi)的總體預(yù)算構(gòu)想，也可遠(yuǎn)至25年及以上的未來(lái)戰(zhàn)略規(guī)劃，見(jiàn)圖1。

圖1 預(yù)算跨期圖

傳統(tǒng)年度預(yù)算期長(zhǎng)僅為一年的預(yù)算，其執(zhí)行基礎(chǔ)很不穩(wěn)固③。沃爾達(dá)夫斯基早在1986年便對(duì)傳統(tǒng)年度預(yù)算進(jìn)行了深刻的批評(píng)，稱年度預(yù)算：“短視，其只有一年的花費(fèi)可預(yù)見(jiàn)；超支，未來(lái)的大量支出都沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)；保守，因其漸近式思路，而不具有宏大愿景；狹隘，因?yàn)轫?xiàng)目往往被孤立地看待，沒(méi)有將預(yù)期收入與成本進(jìn)行綜合比較?！敝衅陬A(yù)算在很大程度上克服了上述傳統(tǒng)年度預(yù)算跨期過(guò)短的不足。但要回答中期預(yù)算跨期多長(zhǎng)為宜，卻見(jiàn)仁見(jiàn)智。一般的看法是，在預(yù)算期長(zhǎng)與預(yù)算穩(wěn)定性之間需作權(quán)衡，如圖1所示，無(wú)論何類預(yù)算，其預(yù)算視野一旦超過(guò)原定期長(zhǎng)，將逐步虛化。一方面，更長(zhǎng)時(shí)間跨期可提供更廣闊的財(cái)政規(guī)劃圖景；另一方面，預(yù)算跨期越長(zhǎng)，遠(yuǎn)期規(guī)劃的可靠性就越低。就中期預(yù)算而言，在第二年及后續(xù)年份的預(yù)算安排，往往不如第一年的保障充分，中期預(yù)算也經(jīng)常結(jié)合著滾動(dòng)預(yù)算的方式逐年向外延展。中期預(yù)算常見(jiàn)3年的時(shí)間跨期，其預(yù)算視野并不足以稱為開(kāi)闊，仍顯保守，3年跨期雖無(wú)成文約定，卻被世界上多數(shù)國(guó)家 （地區(qū)）采納。原因很可能在于：預(yù)算的預(yù)測(cè)技術(shù)難以提供足夠精確的遠(yuǎn)期計(jì)劃，預(yù)算期長(zhǎng)超過(guò)了3年，就難以保證預(yù)算得到嚴(yán)格的執(zhí)行。預(yù)算時(shí)間跨期越長(zhǎng)，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生預(yù)期外變化的可能性越大，政府就越可能故意避開(kāi)多年前的預(yù)算安排，表現(xiàn)出更強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義行為特征。

預(yù)算支出內(nèi)容是影響著預(yù)算期長(zhǎng)的重要因素。當(dāng)支出涉及到大量的長(zhǎng)期征購(gòu)，應(yīng)采用較長(zhǎng)的預(yù)算跨期。如國(guó)防采購(gòu)就需要考慮較長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃，即便其資金數(shù)額是在短期內(nèi)確定。又或者，當(dāng)一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模較大或負(fù)有大量外債，也應(yīng)設(shè)計(jì)跨期足夠長(zhǎng)的中期預(yù)算，以說(shuō)明其預(yù)算安排是科學(xué)合理的，同時(shí)保證財(cái)政可持續(xù)性。最后，一國(guó)所處的預(yù)測(cè)環(huán)境也會(huì)深刻的影響到預(yù)算期長(zhǎng)，即當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)可獲得性與透明度較高時(shí)，其所能提供的預(yù)測(cè)基礎(chǔ)就越可靠，形成的預(yù)算預(yù)測(cè)就會(huì)越準(zhǔn)確，相應(yīng)的，其預(yù)測(cè)跨期就可以越長(zhǎng)。

歐盟預(yù)算框架指南（BFD）設(shè)置了最低3年的中期預(yù)算跨期標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)歐盟國(guó)家，在國(guó)家層面的中期預(yù)算跨期為3年④，即其預(yù)算跨期至少?gòu)膖+1年到t+3年。有部分國(guó)家，則要求本國(guó)預(yù)算部門提供未來(lái)4年的規(guī)劃，如奧地利、丹麥、愛(ài)沙尼亞、荷蘭、德國(guó)、希臘、意大利、盧森堡和葡萄牙。盡管比利時(shí)和法國(guó)其時(shí)間跨期3年，僅為最低的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上他們的財(cái)政規(guī)劃要更長(zhǎng)一些。值得補(bǔ)充的是，歐盟多數(shù)國(guó)家中期規(guī)劃文件以滾動(dòng)形式出現(xiàn)，做法和穩(wěn)定與趨同計(jì)劃（SCP）相同，即每一年在原計(jì)劃的基礎(chǔ)上向前擴(kuò)展一年形成滾動(dòng)，以克服遠(yuǎn)期規(guī)劃的虛化問(wèn)題。法國(guó)模式則是在固定預(yù)算跨期的基礎(chǔ)上，每隔一年向外擴(kuò)展一次預(yù)算，而不是每一年更新，在減少了預(yù)算部門的工作量的同時(shí)，還能保證中期預(yù)算的遠(yuǎn)期視野。但是，也有少數(shù)國(guó)家，如芬蘭、尼德蘭和英國(guó)的規(guī)劃文件則不是滾動(dòng)式的，而是一個(gè)規(guī)劃管多年。理由是當(dāng)預(yù)算周期與政府任期一致時(shí)，政策制定者有更愿意尊重其財(cái)政計(jì)劃并為之負(fù)責(zé)的意愿，避免了預(yù)算串連多個(gè)政府任期，導(dǎo)致預(yù)算責(zé)任劃分不清。

三、歐盟中期預(yù)算的支出管理

歐盟中期預(yù)算的規(guī)則主要包括支出規(guī)則、債務(wù)規(guī)則以及結(jié)構(gòu)平衡預(yù)算規(guī)則。由于各國(guó)政府對(duì)支出的控制一般要強(qiáng)于對(duì)收入的控制，在中期預(yù)算框架及各種國(guó)家預(yù)算規(guī)劃文件中，往往通過(guò)強(qiáng)調(diào)對(duì)支出的控制，以示其對(duì)上述各規(guī)則的尊重。盡管收入預(yù)測(cè)通常也在各國(guó)規(guī)劃文件或其附件中列出，但通常來(lái)說(shuō)，支出規(guī)則是中期預(yù)算框架中最具“操作性”的規(guī)則，支出管理是中期預(yù)算中最核心的管理內(nèi)容。

（一）支出上限

瑞典和芬蘭重視中央政府制定的總支出上限。在荷蘭，除了重視中央政府的支出上限外，還特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障支出與醫(yī)療保健支出，即單獨(dú)設(shè)定此二者的支出上限。丹麥的預(yù)算框架為不同層級(jí)的政府設(shè)置了不同的支出上限。其中，中央政府設(shè)有運(yùn)營(yíng)支出與收入轉(zhuǎn)移支出上限；市政府設(shè)有凈運(yùn)營(yíng)支出上限；區(qū)域性政府則設(shè)有醫(yī)療保健支出與區(qū)域發(fā)展支出上限。在塞浦路斯、希臘、法國(guó)、愛(ài)爾蘭和英國(guó)，還設(shè)置了部長(zhǎng)級(jí)的中期支出上限。在一些成員國(guó)，如奧地利中期預(yù)算框架中，第一年的上限規(guī)定較為詳細(xì)，而對(duì)其余年份的規(guī)定則相對(duì)籠統(tǒng)。法國(guó)為所有政府部門設(shè)定了為期5年的總支出上限，并且單獨(dú)針對(duì)中央政府設(shè)定了為期3年的支出上限，并將支出上限分解為30個(gè)子上限。也有一些國(guó)家預(yù)算規(guī)劃文件收入與支出均有較為詳細(xì)的說(shuō)明，如匈牙利、意大利、馬耳他、波蘭、西班牙的國(guó)家預(yù)算規(guī)劃文件，它們的國(guó)家預(yù)算規(guī)劃文件大體都是參照SCP進(jìn)行編制的。

（二）支出上限指標(biāo)選擇

歐盟成員國(guó)在設(shè)定支出上限時(shí)，通常采用以下三種指標(biāo)：名義支出水平、實(shí)際支出增長(zhǎng)、支出占GDP比重。這三種指標(biāo)各有優(yōu)劣。在大多數(shù)情況下，名義支出上限與支出占GDP比重這兩類指標(biāo)便于直接監(jiān)督支出，中期預(yù)算框架的透明度更高。名義支出的缺點(diǎn)則是，名義支出的支出剛性會(huì)導(dǎo)致政策親周期。而支出占GDP比重的缺點(diǎn)是，存在分母效應(yīng)⑤，政策制定者難以實(shí)時(shí)控制這一比重。采用名義支出上限指標(biāo)的主要有奧地利、塞浦路斯、捷克、丹麥、瑞典和英國(guó)等國(guó)，以支出占GDP比重作為支出上限的國(guó)家僅以克羅地亞為代表。實(shí)際支出增長(zhǎng)的上限指標(biāo)避免政策親周期，使支出上限變得有彈性，這一指標(biāo)的使用以荷蘭、尼德蘭及波蘭為代表，但其缺點(diǎn)是降低了指標(biāo)的簡(jiǎn)潔性與透明度，并且，年末將實(shí)際值轉(zhuǎn)換為名義值的過(guò)程較為繁瑣，有時(shí)甚至需要借助十分復(fù)雜的參數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

（三）支出上限的約束性

中期預(yù)算的約束性主要體現(xiàn)為支出上限在何種程度上被執(zhí)行。描述支出上限約束性的簡(jiǎn)單做法是將中期預(yù)算劃分為(嚴(yán)格)約束性預(yù)算和（純粹）指導(dǎo)性預(yù)算兩類。這種二元分類簡(jiǎn)單明了，但因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家對(duì)預(yù)算上限的具體規(guī)定不一，預(yù)算約束性是在若干的量級(jí)水平上變化，簡(jiǎn)單的二元?dú)w類并不足以準(zhǔn)確刻畫一國(guó)支出上限的實(shí)際約束性，歐盟對(duì)區(qū)域內(nèi)各國(guó)預(yù)算約束性由強(qiáng)到弱的劃分為6級(jí)，見(jiàn)下表1。

表1 部分歐盟成員國(guó)支出上限約束性量表

在歐盟各國(guó)中，瑞典執(zhí)行著最為嚴(yán)格的中期預(yù)算，在中央政府整個(gè)3年預(yù)算期內(nèi)，各年支出嚴(yán)格按照預(yù)算當(dāng)年所設(shè)支出上限執(zhí)行，并且不隨通脹變化而調(diào)整，是名義價(jià)值的支出上限。如果支出上限有被突破的跡象，他們會(huì)采取各種辦法避免其發(fā)生。并且，盡管議會(huì)方面沒(méi)有阻止其重新設(shè)置上限，但瑞典政府卻不設(shè)法調(diào)整預(yù)算上限，他們認(rèn)為任何的調(diào)整上限的做法都是對(duì)政府信譽(yù)的損害。芬蘭的中期預(yù)算跨期為4年，中央政府的支出上限僅隨通脹變化而相應(yīng)的調(diào)整。因此，其支出上限是按實(shí)際價(jià)值設(shè)定的支出上限。與芬蘭做法相似，荷蘭中央政府支出上限亦根據(jù)通脹變化而調(diào)整，不同之處在于，荷蘭規(guī)定了若能獲得額外資金的支持，可通過(guò)政府內(nèi)部協(xié)商程序上調(diào)預(yù)算上限。但是，上調(diào)幅度會(huì)在一般政府赤字規(guī)模超過(guò)某個(gè)警戒邊界時(shí)收緊。此外，超額收入可以用以彌補(bǔ)之前其他年份的超支，但不能用于發(fā)起新的投資項(xiàng)目。

除了對(duì)提前預(yù)期到的支出變化作安排外，預(yù)算約束性還有事后對(duì)超支的處置。以荷蘭為例，當(dāng)年如出現(xiàn)未預(yù)期的超支，則要在第二年相應(yīng)的予以“償還”。在愛(ài)爾蘭，這種超支補(bǔ)償可分布在預(yù)算周期內(nèi)的后續(xù)年度，其他國(guó)家更寬松的做法則是自行規(guī)定具體補(bǔ)償?shù)哪攴荩珰W盟多數(shù)成員國(guó)的預(yù)算框架僅僅要求后續(xù)年份嚴(yán)格遵守財(cái)政規(guī)定，缺少對(duì)超支的補(bǔ)償機(jī)制。

在丹麥，一般政府支出總額上限具有較強(qiáng)約束力，但是可在政府部門間調(diào)整支出數(shù)額，比如，中央政府與地方政府支出責(zé)任發(fā)生了變化后，可在政府原支出總上限不變的前提下調(diào)整中央與地方的支出數(shù)額。此外，只有在確認(rèn)能得到充足的資金支持時(shí)，方可提高支出上限。各部部長(zhǎng)應(yīng)在發(fā)現(xiàn)超支跡象時(shí)，第一時(shí)間采取相應(yīng)的措施予以糾正；如果超支是事后發(fā)生，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)減少后續(xù)年度的撥款數(shù)額。

愛(ài)爾蘭預(yù)算框架立法規(guī)定，在兩種情況下可以突破預(yù)算上限：一是預(yù)測(cè)即將遭遇宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊；二是已經(jīng)得到相應(yīng)資金支持。但是，某些特殊的條款規(guī)定的周期敏感性支出項(xiàng)目可以每年調(diào)整上限。愛(ài)爾蘭的部門支出上限實(shí)行月度監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)超支的部門要每月向政府報(bào)告其支出動(dòng)態(tài)，超支問(wèn)題若未能在兩個(gè)月內(nèi)糾正，將啟動(dòng)正式的評(píng)估程序。年度上限被突破的部門，有可能要求在來(lái)年補(bǔ)償其超支。

奧地利和拉脫維亞的中期預(yù)算框架與愛(ài)爾蘭相似，他們的支出上限具有約束力，但是法律規(guī)定每年須作調(diào)整的項(xiàng)目除外。比如，社會(huì)保險(xiǎn)支出、由收費(fèi)承擔(dān)的支出、與歐盟聯(lián)合支出相關(guān)項(xiàng)目等除外。這些國(guó)家認(rèn)為，此類的支出賦予了中期預(yù)算一定的靈活性，同時(shí)，又不必然損害到政府信譽(yù)。

從中期預(yù)算約束性量表可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)歐盟成員國(guó)的約束性一般處在4級(jí)或5級(jí)的水平，即支出上限可以調(diào)整，同時(shí)，公開(kāi)地說(shuō)明上限調(diào)整的理由?？傮w上，歐盟即便被認(rèn)為是世界上較為成功推行中期預(yù)算框架的國(guó)際性區(qū)域。但實(shí)質(zhì)上其中期預(yù)算仍是一種弱形態(tài)上的承諾，而非純粹的約束性目標(biāo)。然而，盡管如此，我們并不能就此否認(rèn)中期預(yù)算的價(jià)值，事實(shí)上，中期預(yù)算仍還是有效提升了整個(gè)歐盟的財(cái)政紀(jì)律，使政府的收支平衡政策更為透明，提供了預(yù)算監(jiān)督的基準(zhǔn)。可以這樣說(shuō)，設(shè)計(jì)良好的中期預(yù)算能反映過(guò)去的預(yù)算承諾與未來(lái)新政策的成本，這本身便具有充足的價(jià)值。

（四）支出剩余結(jié)轉(zhuǎn)安排

對(duì)于當(dāng)年未使用剩余撥款可以轉(zhuǎn)到預(yù)算周期內(nèi)的后續(xù)年份使用，有利于克服所謂的 “年底突擊花錢”（DecemberFever）問(wèn)題，之所以年底突擊花錢是因?yàn)楦黝A(yù)算部門害怕剩余未使用掉的資金來(lái)年被拿走，這扭曲了合理的需求，使得未來(lái)可能的支出消減更為困難。

歐盟中期預(yù)算框架明確允許當(dāng)年未使用的撥款結(jié)轉(zhuǎn)到預(yù)算后續(xù)年份使用。但是，各國(guó)對(duì)期間內(nèi)剩余資金的具體結(jié)轉(zhuǎn)安排各不相同。在愛(ài)沙尼亞，國(guó)家預(yù)算法案（the StateBudgetAct）允許部門將部分資金結(jié)轉(zhuǎn)到下一年使用，設(shè)置了結(jié)轉(zhuǎn)不能超過(guò)預(yù)算總支出3%的上限，但投資項(xiàng)目或歐盟聯(lián)合出資的項(xiàng)目不受此限制，可以完全結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。愛(ài)爾蘭，經(jīng)公共支出部長(zhǎng)安排，允許將資金結(jié)轉(zhuǎn)到第二年使用，由于資金結(jié)轉(zhuǎn)，這顯然就直接提高第二年的支出上限。對(duì)此，對(duì)第二年的結(jié)轉(zhuǎn)增設(shè)了如下選擇：（1）結(jié)余資金100%結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，第二年支出上限的提高不超過(guò)原支出上限的2%；（2）結(jié)余資金2/3結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，第二年支出上限提高不得超過(guò)原支出上限的6%，仍有剩余部分上交國(guó)庫(kù)；（3）在逐個(gè)分析支出項(xiàng)目的前提下，提高的支出上限可超過(guò)原支出上限的6%。然而，愛(ài)爾蘭仍對(duì)支出剩余結(jié)轉(zhuǎn)實(shí)施限制，規(guī)定了結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)投入到一次性的項(xiàng)目，而不能形成新的長(zhǎng)期性支出責(zé)任。奧地利則采取了一種相對(duì)寬松的安排，各部門可以自由地將剩余資金建立無(wú)限儲(chǔ)備，他們認(rèn)為這會(huì)鼓勵(lì)更有效的使用資金。

四、歐盟各國(guó)預(yù)測(cè)可信度

可信的預(yù)測(cè)是執(zhí)行中期預(yù)算的基礎(chǔ)，一些歐元區(qū)國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)過(guò)分樂(lè)觀導(dǎo)致了大規(guī)模財(cái)政赤字，影響了其制定的中期預(yù)算的可靠性，損害了中期預(yù)算的可持續(xù)性，使其預(yù)算廣受詬病。歐盟針對(duì)這一問(wèn)題對(duì)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的預(yù)測(cè)進(jìn)行了可信度評(píng)價(jià)。

歐盟采用預(yù)測(cè)差異均值法 （AverageValueofDifferenceBetweentheForecasts，AVFD）評(píng)價(jià)成員國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的可信度（保加利亞、羅馬尼亞不在此列）。參數(shù)指標(biāo)有三：實(shí)際GDP增長(zhǎng)率、一般財(cái)政赤字/GDP、公債/GDP。AVFD值是截取指標(biāo)當(dāng)年預(yù)測(cè)值與上一年的預(yù)測(cè)值之間差值，并進(jìn)行平均，各年預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源于歐盟的《穩(wěn)定與收斂公約》，歐盟各國(guó)每年定期公布這些數(shù)據(jù)，本文對(duì)歐盟25國(guó)的AVFD值計(jì)算方法如下：

其中，N是各國(guó)對(duì)具體預(yù)測(cè)差異均值的個(gè)數(shù)，ei,t+1,t為第t+1年預(yù)測(cè)值與第t年預(yù)測(cè)值的差值，（如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、赤字、債務(wù)等預(yù)測(cè)差值）?？紤]到預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)了相反趨勢(shì)，平均值的差異可能處在較低的水平。因此，處理AVFD，對(duì)差值取絕對(duì)值，從而得到一個(gè)預(yù)測(cè)差異均值絕對(duì)值（AbsoluteAverageValueofDifferenceBetweentheForecasts,AAVFD），公式如下：

歐盟25國(guó)的AVFD和AAVFD值如下表所示，此數(shù)值在很大程度上反映各項(xiàng)指標(biāo)預(yù)測(cè)可信度。這兩個(gè)差值越接近0，就說(shuō)明其預(yù)測(cè)的可信度越高。其中對(duì)GDP的預(yù)測(cè)，除馬耳他外都出現(xiàn)了負(fù)的AVFD，則意味著對(duì)GDP的增長(zhǎng)預(yù)測(cè)普遍過(guò)高，應(yīng)調(diào)低未來(lái)預(yù)測(cè)；赤字預(yù)測(cè)也呈現(xiàn)出相似的趨勢(shì)，其AVFD值絕大多數(shù)為負(fù)。在研究目標(biāo)期間，所有歐盟國(guó)家（除盧森堡和捷克）都大體符合這種特征：在給定的年度內(nèi)，該國(guó)對(duì)某年預(yù)算平衡程度的預(yù)測(cè)可信度越高，其可預(yù)測(cè)的時(shí)間跨期就越長(zhǎng)。在《穩(wěn)定與增長(zhǎng)條例》下，公債預(yù)測(cè)也是預(yù)測(cè)內(nèi)容之一，從表1中可見(jiàn)，在第t年對(duì)未來(lái)某年預(yù)測(cè)要比在第t+1年的預(yù)測(cè)數(shù)值低，下一年的公共債務(wù)的預(yù)測(cè)值低于同一年的公共債務(wù)的預(yù)測(cè)值。這種趨勢(shì)在愛(ài)爾蘭和希臘特別明顯，這兩個(gè)國(guó)家的所有其他參數(shù)的AVFD值都較高。如果AVFD值接近于0，而AAVFD卻大于3，那么該國(guó)家的預(yù)測(cè)就值得警惕，因?yàn)檫@很可能反映其預(yù)測(cè)前后差異形成對(duì)稱性的反差，正負(fù)差異幾近抵消。

表2 2004—2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)、財(cái)政盈虧和公債的預(yù)測(cè)可信度

值得注意的是，歐盟各國(guó)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)參數(shù)預(yù)測(cè)可信度具有某種相近性。很大程度上是自2009年來(lái)爆發(fā)的公共財(cái)政危機(jī)，歐盟頒發(fā)《穩(wěn)定與增長(zhǎng)條例》（2009）敦促各國(guó)重申包括在收斂（穩(wěn)定）方案的責(zé)任。要求各國(guó)修正以往的預(yù)測(cè)前提，即降低期望經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、調(diào)低財(cái)政平衡、提高公債水平。因而，這些參數(shù)值在2009—2012年相較于危機(jī)爆發(fā)前，發(fā)生的顯著的增大，可歸因?yàn)?009年的公共財(cái)政的擾動(dòng)。

與此同時(shí)，預(yù)測(cè)可信度評(píng)價(jià)還可參照歐盟委員會(huì)定期公布的中期預(yù)算框架指數(shù)值 （MTBFI，MediumTerm BudgetaryFrameworkIndex）⑥。從表2數(shù)據(jù)可見(jiàn)，波蘭、捷克共和國(guó)和斯洛伐克這三個(gè)國(guó)家有些特殊，這些國(guó)家的公債AVFD為負(fù)。這意味著，相比于其他國(guó)家，在預(yù)測(cè)這些國(guó)家的公共債務(wù)時(shí)，這些國(guó)家需要更加謹(jǐn)慎。希臘、愛(ài)爾蘭的這一指標(biāo)分值很低，希臘在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中更是排名末位，這基本上是反映了希臘宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)可信度的真實(shí)情況。分析希臘和愛(ài)爾蘭排名靠后的原因，一個(gè)可能的原因是這兩個(gè)國(guó)家推行中期預(yù)算的領(lǐng)域 （部門）很窄。因此，從體制層面改革公共財(cái)政成為其當(dāng)務(wù)之急，比如，嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)化中期財(cái)政框架的各項(xiàng)措施。就希臘而言，這些措施包括中期財(cái)政戰(zhàn)略、自上而下的預(yù)算支出上限和部門中期支出預(yù)測(cè)。在愛(ài)爾蘭則已經(jīng)實(shí)施了中期預(yù)算支出框架，設(shè)定了當(dāng)前支出的上限和聚焦于實(shí)效的績(jī)效預(yù)算體系。

五、對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示

實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定及趨同發(fā)展，是歐盟的根本性目標(biāo)。中期預(yù)算制度契合了這一目標(biāo)因而在區(qū)域內(nèi)得以有效推行與發(fā)展。由于歐盟地理區(qū)域幅員遼闊、成員國(guó)眾多且各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，從歐盟推行中期預(yù)算的實(shí)際情況來(lái)看，中期預(yù)算的各要件在歐盟內(nèi)部存在諸多的國(guó)別差異，似乎欠缺統(tǒng)一“格式”。但是，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，歐盟的中期預(yù)算的實(shí)踐仍然是比較成功的。事實(shí)上，中期預(yù)算的這種差異性具有其合理性，它反映了各國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)歷史背景，沒(méi)有理由認(rèn)為整齊劃一的中期預(yù)算才有意義。這為我國(guó)的中期預(yù)算改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)啟示，我國(guó)地理區(qū)域范圍廣，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，垂直多級(jí)的政府結(jié)構(gòu)也使政府治理變得復(fù)雜。這與歐盟整體也具有了某種相似性，即中期改革需要在整體協(xié)同性與個(gè)體差異性之間保持平衡。因此，我國(guó)在推行中期預(yù)算的過(guò)程中，一方面，各預(yù)算管理主體都應(yīng)致力于提高預(yù)算的長(zhǎng)期遠(yuǎn)瞻性，強(qiáng)化預(yù)算約束性，這是我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制的改革不可更改的整體朝向；另一方面，也應(yīng)基于各預(yù)算主體面臨的實(shí)際條件，允許調(diào)適中期預(yù)算的具體實(shí)施辦法，使其可用、實(shí)用、易用。預(yù)算跨期期長(zhǎng)、支出上限約束、支出上限標(biāo)準(zhǔn)、支出剩余結(jié)轉(zhuǎn)等都是中期預(yù)算的核心要件，但不宜于糾結(jié)如何統(tǒng)一時(shí)間跨期及支出管理具體方法。國(guó)家各地區(qū)發(fā)展水平不一，收支結(jié)構(gòu)差異、預(yù)算的預(yù)測(cè)能力有高低，難以統(tǒng)一劃定標(biāo)準(zhǔn)，即便標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一也未必能實(shí)施。因此，就國(guó)家層面而言，重要的是給出一個(gè)中期預(yù)算改革總體性意見(jiàn)指南，避免“一刀切”的做法。■

注釋：

①歐元區(qū)成員國(guó)應(yīng)提交穩(wěn)定計(jì)劃，非歐元區(qū)成員國(guó)則提交趨同計(jì)劃。

②詳見(jiàn)：https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/mb201304_focus06.en.pdf?e6c2d3c41091ef3480c83f9dd0e。

③年度預(yù)算被廣泛作為說(shuō)明一國(guó)財(cái)政政策的主要文件，但值得注意的是，許多的預(yù)算決策視野會(huì)超越一年。

④一些歐盟成員國(guó)采用完全成熟的兩年期的預(yù)算法案（如斯洛文尼亞）。

⑤指當(dāng)GDP作為分母變大或變小時(shí)，這一比重上限將會(huì)相應(yīng)變小或變大。

⑥該指數(shù)綜合反映了一國(guó)中期預(yù)算框架的編制與實(shí)行水平、對(duì)穩(wěn)定收斂法案的準(zhǔn)備程度。參見(jiàn)：https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/indicators-statistics/economic-databases/fiscal-governance-eu-member-states/medium-term-budgetary-framework_en#index-on-thequality-of-medium-term-budgetary-framework。

[1]傅宏宇.美國(guó)預(yù)算立法中的跨年度平衡及自動(dòng)減支機(jī)制[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（03）.

[2]馬蔡琛,袁嬌.中期預(yù)算改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)現(xiàn)實(shí)[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2016,(04).

[3]王雍君.中國(guó)的預(yù)算改革:引入中期預(yù)算框架的策略與要點(diǎn)[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008,(09).

[4]Frankel,JeffreyA.Over-optimisminForecastsbyOfficial BudgetAgenciesanditsImplications[J].OxfordReviewof EconomicPolicy,2008,(27).