常州市城市土地市場(chǎng)管理實(shí)踐探析

陳翔

摘 要：近年常州市經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)快速發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的比重歷年上升，市場(chǎng)對(duì)住宅、商業(yè)類用地的需求持續(xù)增加，城市土地市場(chǎng)的一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)，但同時(shí)存在土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益提升緩慢、土地交易價(jià)格不穩(wěn)定等問題。本文通過分析常州市城市土地市場(chǎng)現(xiàn)狀，分析土地市場(chǎng)存在的一系列問題及原因所在，提出增強(qiáng)土地市場(chǎng)管理的對(duì)策建議，以提高常州市城市土地利用率，促進(jìn)土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地市場(chǎng)管理；問題分析；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2017）23-0235-01

常州市地處江蘇省南部、長(zhǎng)江三角洲腹地，是長(zhǎng)三角都市圈的主要城市之一，下轄天寧區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)、新北區(qū)、武進(jìn)區(qū)、溧陽市、金壇市（目前金壇是區(qū)）等五個(gè)區(qū)和兩個(gè)縣級(jí)市，全市土地面積4372.15平方公里，市區(qū)占有土地面積1861.96平方公里。近年來，常州市經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)快速發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的比重歷年上升，市場(chǎng)對(duì)住宅、商業(yè)類用地的需求持續(xù)增加，城市土地市場(chǎng)的一直處于高位運(yùn)行狀態(tài)，中央政府和地方政府多次對(duì)土地政策進(jìn)行宏觀和微觀調(diào)控，但土地市場(chǎng)還是存在土地供不應(yīng)求、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理等狀態(tài)，嚴(yán)重影響到常州市城市土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

1 常州市城市土地市場(chǎng)現(xiàn)狀

土地一級(jí)市場(chǎng)嚴(yán)格遵守常州市《關(guān)于促進(jìn)市區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展意見》文件精神要求，逐步開放土地供應(yīng)業(yè)務(wù)。2015年土地交易中心共完成中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性土地掛牌出讓46宗地；出讓面積約147.8公頃，比2014年同期減少約38%；出讓成交總額約121.3億元，也比2014年同期減少約37%；中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性土地掛牌出讓溢價(jià)6400萬元；2015年土地交易中心共完成中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地掛牌出讓21宗地，出讓面積約80.5公頃，出讓成交總額約4.3億元。2016年1-11月，土地交易中心共完成中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性土地掛牌出讓49宗地；出讓面積約160公頃，出讓成交總額約145.2億元，2016年中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性土地掛牌出讓溢價(jià)1.785億元；2016年土地交易中心共完成中心城區(qū)一級(jí)市場(chǎng)工業(yè)用地掛牌出讓13宗地，出讓面積約37.86公頃，出讓成交總額約1.8億元。

土地二、三級(jí)市場(chǎng)流程規(guī)范、整體勢(shì)態(tài)平穩(wěn)。為提高企業(yè)信貸效率，縮短企業(yè)辦理抵押交易時(shí)間，常州市土地交易中心簡(jiǎn)化土地二級(jí)市場(chǎng)抵押交易辦理流程，2015年土地交易二、三級(jí)市場(chǎng)共完成土地轉(zhuǎn)讓45宗約58.9公頃，轉(zhuǎn)讓合同總額約2.5838億元；土地抵押服務(wù)1253宗、抵押面積2241.35公頃，抵押合同總額301.45億元。

2016年，常州市土地交易中心拓展土地交易業(yè)務(wù)，成功組織實(shí)施了新北區(qū)天目山路西側(cè)地塊轉(zhuǎn)讓拍賣活動(dòng)，此活動(dòng)是常州首次對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓行為實(shí)行拍賣交易。新北區(qū)天目山路西側(cè)地塊原使用權(quán)人為國有房地產(chǎn)企業(yè)，且進(jìn)入破產(chǎn)重整階段，根據(jù)市政府會(huì)議要求，為有效化解矛盾、盤活存量資產(chǎn)，由市土地交易中心具體辦理該地塊的轉(zhuǎn)讓拍賣手續(xù)。經(jīng)過近2個(gè)小時(shí)的拍賣競(jìng)價(jià)，起拍價(jià)為16650萬元的地塊最終以40800萬元成交，溢價(jià)率為145%。此次拍賣是土地交易中心對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)交易方式一次有效的嘗試探索，通過拍賣顯化了公共資源的最大價(jià)值，避免了國有資產(chǎn)的流失。

2 存在的問題

在政府政策引導(dǎo)下，常州市土地市場(chǎng)基本保持平穩(wěn)，但是仍然存在市場(chǎng)調(diào)節(jié)制度的執(zhí)行力不高、市場(chǎng)宏觀運(yùn)行效率偏低、市場(chǎng)價(jià)格過快上升等方面的問題。

2.1 土地制度的計(jì)劃與實(shí)施不匹配

常州市政府作為常州市土地資源的管理者，每年都制定土地利用計(jì)劃，但在計(jì)劃的實(shí)施中，常州市土地交易實(shí)行分區(qū)域進(jìn)行，即中心城區(qū)、新北區(qū)、武進(jìn)區(qū)三個(gè)部門分別實(shí)施土地供應(yīng)計(jì)劃，計(jì)劃制定的合理性是一方面，計(jì)劃在實(shí)施過程中常常遇到阻力，具體表現(xiàn)為土地資源配置中的政府政策失靈。比如某年市政府提出計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)256.50公頃、新北區(qū)260.25公頃、武進(jìn)區(qū)390.25公頃，而實(shí)際的供應(yīng)情況是中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)76.77公頃，新北區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)119.43公頃，武進(jìn)區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)124.57公頃，離計(jì)劃用地出讓目標(biāo)值差距較大。

2.2 土地市場(chǎng)宏觀運(yùn)行效率不高

通過分析近幾年常州市土地市場(chǎng)上的資金投入情況，土地資金投入隨著當(dāng)年政府投入與政策變化而變化，受宏觀投資環(huán)境牽制，具有一定的隨意性，說明土地市場(chǎng)宏觀運(yùn)行效率不高，土地資金投入上升趨勢(shì)并不穩(wěn)定，這種情況不利于土地利用效率的提高。

2.3 土地市場(chǎng)供應(yīng)秩序有待完善

為了促進(jìn)常州市各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，常州市有多個(gè)部門參與招商引資工作，而且市政府也出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，其中低價(jià)出讓土地便是優(yōu)惠政策之一。低成本供地政策破壞了土地市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)土地市場(chǎng)的正常供應(yīng)有較大沖擊，同時(shí)也降低了土地利用效率。

2.4 土地供給價(jià)格調(diào)控效果不佳

隨著近幾年全國性房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，常州市的經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格也存在漲幅過快情況，土地價(jià)格上漲過快直接影響到商品市場(chǎng)通貨膨脹以及社會(huì)穩(wěn)定，雖然政府出臺(tái)政策對(duì)土地供給價(jià)格進(jìn)行調(diào)控，但效果不佳。

3 對(duì)策建議

3.1 制定合理土地出讓計(jì)劃，統(tǒng)一管控土地交易

地方政府作為土地規(guī)劃和土地市場(chǎng)的交易主體，應(yīng)綜合考慮近幾年土地實(shí)際供應(yīng)總量、商品房銷售總量、空置總量等因素，制定合理的土地出讓計(jì)劃，嚴(yán)格控制土地出讓總量，平衡各區(qū)域的土地供應(yīng)情況，確保地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，國土管理部門要統(tǒng)一管控土地交易，一個(gè)城市只設(shè)一個(gè)土地市場(chǎng)，對(duì)新增建設(shè)用地，一律采取統(tǒng)一征用、統(tǒng)一提供的方式，嚴(yán)管低價(jià)出讓土地，私自炒賣土地等行為，防止擾亂土地交易市場(chǎng)。

3.2 嚴(yán)控土地審批制度，提高土地集約利用水平

針對(duì)土地利用率低下的問題，土地市場(chǎng)應(yīng)提高準(zhǔn)入門檻，制定政策對(duì)供應(yīng)地塊的容積率、投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)類型、綠地率等指標(biāo)進(jìn)行限制，以提高土地集約利用水平。對(duì)“三高兩低”（高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益）的企業(yè)用地申請(qǐng)嚴(yán)格審批，整改現(xiàn)有低效率地塊，以此來調(diào)整常州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.3 建立土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)，加強(qiáng)地價(jià)管理

為加大土地交易的透明度，減少招標(biāo)、掛牌、拍賣中的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，常州市與2016年開始籌建土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)，現(xiàn)已將中心城區(qū)所有國有建設(shè)用地使用權(quán)納入土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)進(jìn)行交易，后期逐步擴(kuò)展至所有土地交易都通過土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)公開透明進(jìn)行。通過土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)對(duì)土地市場(chǎng)基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)和分析，，政府能實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地市場(chǎng)的整體狀況，為制定土地調(diào)控政策提供依據(jù)，加強(qiáng)地價(jià)管理，促進(jìn)土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

4 結(jié)語

從近幾年常州市土地市場(chǎng)運(yùn)行情況來看，土地市場(chǎng)狀態(tài)總體良好，但仍然存在土地制度執(zhí)行能力不到位、土地節(jié)約集約利用水平較低、土地交易價(jià)格不穩(wěn)定等問題，針對(duì)土地市場(chǎng)中存在的問題，政府應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，制定合理的土地出讓計(jì)劃，嚴(yán)控土地審批制度，提高土地集約利用水平，同時(shí)加快建設(shè)土地網(wǎng)上交易系統(tǒng)，讓土地交易公開透明，促進(jìn)土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

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