優(yōu)化空間開發(fā)格局與長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展

何雄偉

[摘 要]建設(shè)綠色長江經(jīng)濟(jì)帶是“十三五”時期中國推進(jìn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和戰(zhàn)略平臺。因此，優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶空間開發(fā)布局，對于促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和帶動中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。但目前長江經(jīng)濟(jì)帶在產(chǎn)業(yè)布局、城市布局、生態(tài)空間布局等方面都面臨諸多亟待解決的問題，給長江流域造成了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。長江經(jīng)濟(jì)帶要實現(xiàn)綠色發(fā)展，不僅要建立長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)共同體，還要建立長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的生態(tài)共同體，這就要求從區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境協(xié)調(diào)方面優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)布局，從城市群間協(xié)調(diào)發(fā)展、城市內(nèi)部體系協(xié)調(diào)方面優(yōu)化城市布局，從完善生態(tài)空間、明確劃定生態(tài)保護(hù)紅線方面優(yōu)化生態(tài)空間布局。最后，長江經(jīng)濟(jì)帶要實現(xiàn)綠色發(fā)展，還必須借鑒國外大河流域管理經(jīng)驗，打破部門和地方利益分割，建立健全跨部門跨地區(qū)的協(xié)調(diào)體制機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]長江經(jīng)濟(jì)帶；空間開發(fā)格局；綠色發(fā)展

建設(shè)綠色長江經(jīng)濟(jì)帶是“十三五”時期中國推進(jìn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和戰(zhàn)略平臺。長江經(jīng)濟(jì)帶囊括了東部地區(qū)的上海市、江蘇省和浙江省，中部地區(qū)的安徽省、江西省、湖南省和湖北省，以及西部地區(qū)的重慶市、四川省、貴州省和云南省，總共11個省市，橫跨東、中、西三大地帶，在中國區(qū)域發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。2016年1月5日，習(xí)近平總書記在重慶召開座談會時就加快推進(jìn)綠色長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)問題明確指出：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，需要建立硬約束，長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化、不能惡化?！雹偻?月通過的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展明確了必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位。但目前長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，正面臨著諸如區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局同質(zhì)化和重工業(yè)化、生態(tài)空間保護(hù)和生態(tài)承載力方面不平衡等諸多典型性難題。因此，優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶空間開發(fā)布局，對于促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展和帶動中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要意義。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)國土空間格局及其規(guī)劃現(xiàn)狀分析

長江經(jīng)濟(jì)帶是中國國土空間開發(fā)的重要區(qū)域之一，在中國區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要的戰(zhàn)略地位，同時也是中國生產(chǎn)力、城市群、生態(tài)空間布局發(fā)展的核心區(qū)。無論是從國家層面還是省級層面看，長江經(jīng)濟(jì)帶空間開發(fā)布局的戰(zhàn)略規(guī)劃是落實長江經(jīng)濟(jì)帶各項戰(zhàn)略任務(wù)的主要載體，也是當(dāng)前促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)綠色發(fā)展的著力點。

（一）長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃

2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，規(guī)劃按照“生態(tài)優(yōu)先、流域互動、集約發(fā)展”的思路，對長江經(jīng)濟(jì)帶的空間布局提出“一軸、兩翼、三極、多點”戰(zhàn)略。從《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中可以看出，對長江經(jīng)濟(jì)帶的布局，重點強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的發(fā)展必須與長江這條黃金水道相銜接，上海、武漢、重慶是長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的核心城市。在城市群布局方面，主要是通過打造長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群來形成三大經(jīng)濟(jì)增長級；在生態(tài)空間布局方面，提出構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶沿江綠色發(fā)展軸。

（二）中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要

2016年3月公布的《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，對長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展規(guī)劃主要體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，在空間開發(fā)布局上提出要注重長江上中下游協(xié)同發(fā)展和東中西部互動發(fā)展的要求。還提出要把長江經(jīng)濟(jì)帶最終打造成為中國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶，建設(shè)沿江綠色生態(tài)廊道、國際黃金旅游帶和培育特色農(nóng)業(yè)區(qū)。

（三）國家主體功能區(qū)規(guī)劃

2010年，中國頒發(fā)的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》提出要構(gòu)建以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略，而長江經(jīng)濟(jì)帶就屬于這項戰(zhàn)略中的“一橫”。同時，該規(guī)劃方案把中國國土按照開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型，其中長江經(jīng)濟(jì)帶的長江三角洲城市群屬于國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，也是國家重點打造的三個特大城市群之一。江淮、長江中游、成渝等長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)也屬于國家重點開發(fā)區(qū)域，同時也是作為國家新的大城市群和區(qū)域性城市群來打造。此外，根據(jù)開發(fā)內(nèi)容，國家主體功能區(qū)規(guī)劃還把我國國土分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，其中長江流域則定位為我國水稻、優(yōu)質(zhì)專用小麥、優(yōu)質(zhì)棉花、油菜、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。在生態(tài)功能區(qū)劃定方面，長江流域本身就是中國生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要組成部分，而長江經(jīng)濟(jì)帶中的桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)、川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性及水土保持生態(tài)功能區(qū)都屬于國家層面限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)①。

（四）生態(tài)紅線規(guī)劃

生態(tài)紅線戰(zhàn)略是當(dāng)前中國重要的國土生態(tài)空間保護(hù)和維護(hù)國家生態(tài)安全格局的一項國家戰(zhàn)略。2014年，國家環(huán)保部正式印發(fā)《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》；2015年正式制定了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》；2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式頒布了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》。由于長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略定位就是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，因此長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)也是中國優(yōu)先劃定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，沿江地區(qū)的部分省份也已經(jīng)開始對區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域進(jìn)行劃定，如下游地區(qū)的江蘇省劃定的陸域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積占全省國土面積的22.23%，中游的江西省劃定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積占全省國土面積的33.09%，上游的貴州省劃定的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積占全省國土總面積的31.92%。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)國土空間布局存在的主要問題

1949年以來，長江流域一直是中國生產(chǎn)力布局的核心區(qū)。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶在產(chǎn)業(yè)布局、城市布局、生態(tài)空間布局等方面正面臨諸多亟待解決的困難和問題，可歸納為如下幾個方面。

（一）產(chǎn)業(yè)布局方面endprint

1.產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重

長期以來，由于長江經(jīng)濟(jì)帶各省份在產(chǎn)業(yè)布局上各自為政，造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，使長江經(jīng)濟(jì)帶各省區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在相當(dāng)程度的同質(zhì)化現(xiàn)象。當(dāng)前，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)在各省市占到一定比例規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，在各省份間具有一定雷同性。比如下游地區(qū)的上海、浙江、江蘇三省市所占比重最大的12個制造產(chǎn)業(yè)中，有10個產(chǎn)業(yè)是相同的，而浙江與江蘇有11個產(chǎn)業(yè)都是相同的①。同時，紡織服裝業(yè)、金屬制品業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、通用設(shè)備和專業(yè)設(shè)備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)也都形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。中游地區(qū)的江西、湖北、湖南三省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象也比較明顯，在化學(xué)原料和化學(xué)制造業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、非金屬礦產(chǎn)制造業(yè)、食品制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)方面也都形成了產(chǎn)業(yè)規(guī)模。這種嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象，使得各地區(qū)的比較優(yōu)勢和特色難以發(fā)揮，削弱了區(qū)域內(nèi)分工協(xié)作能力，不利于長江經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2.長江經(jīng)濟(jì)帶能源重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)密集

長江作為黃金水道，由于靠近內(nèi)地消費市場，同時水運(yùn)運(yùn)輸成本較低，使其成為沿江各省市在區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局特別是重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局中的首選區(qū)域。目前，沿江各省市布局了大量的以能源、冶金、化工、機(jī)械制造為主的工業(yè)企業(yè)，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為名副其實的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。從各省資源、化工分布情況看，2015年，江蘇省擁有黑色金屬礦采選業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)企業(yè)達(dá)1378家，湖南省為538家，四川省為501家；在石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)方面，江蘇省有3740家，湖南和湖北兩省分別為1589家和1120家，四川省882家（如下頁表1所示）。據(jù)統(tǒng)計，長江沿線共布局化工園區(qū)62個，沿線化工產(chǎn)量約占全國的46%②，成為中國涉危企業(yè)最集中、布局性環(huán)境風(fēng)險最突出的流域。其中長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)有上海、武漢、馬鞍山、重慶、攀枝花五大鋼鐵基地以及上海、南京、安慶、九江、岳陽、荊門、武漢七大煉油廠③，僅僅江蘇省的沿江地區(qū)就集中了全省80%以上的能源重化產(chǎn)業(yè)。近年來，長江經(jīng)濟(jì)帶下游省份開始經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這也進(jìn)一步推動化工行業(yè)向長江經(jīng)濟(jì)帶中上游省份轉(zhuǎn)移，造成中上游地區(qū)大量規(guī)劃建設(shè)各類化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如宜昌、長壽、萬州、涪陵等中上游地區(qū)相繼建成化工園區(qū)④。據(jù)統(tǒng)計，2014年中游地區(qū)的湖北、湖南和江西三省的石化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值均已接近3000億元，總量接近萬億元⑤。而鋼鐵行業(yè)方面，湖北的鋼鐵企業(yè)主要集中在武漢、鄂州、黃石等長江沿線地區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)布局對環(huán)境的影響

（1）工業(yè)廢水排放已使長江不堪重負(fù)

長江經(jīng)濟(jì)帶是中國工業(yè)特別是重化工業(yè)的密集帶。近年來，長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市的工業(yè)廢水排放量占全國工業(yè)廢水排放總量的比重持續(xù)在40%左右，對長江流域造成了很嚴(yán)重的環(huán)境影響。2013年，長江經(jīng)濟(jì)帶重化工業(yè)廢水排放量占工業(yè)廢水排放總量的81.60%，而重化工業(yè)廢水處理量僅為74.46%①。2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶廢水排放量為318.86億噸，占到全國重點流域廢水排放量的近一半。目前，長江流域部分支流及湖庫污染嚴(yán)重，其中主要超標(biāo)的化學(xué)因子是氨氮、總磷和化學(xué)需氧量，洞庭湖、鄱陽湖均呈現(xiàn)出不同程度的水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象。

由于長江沿江地區(qū)建設(shè)了大量的工業(yè)園區(qū)特別是化工企業(yè)園區(qū)，不同程度地對長江經(jīng)濟(jì)帶沿江岸線造成了不合理的占用并對周邊河湖濕地生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，也導(dǎo)致突發(fā)的環(huán)境安全事件高發(fā)頻發(fā)，嚴(yán)重影響了長江流域生態(tài)安全。2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶突發(fā)環(huán)境事件達(dá)257件，雖然相比前幾年有所下降，但在全國的占比仍達(dá)40.7%，如圖1所示。

（2）工業(yè)項目對空氣造成嚴(yán)重污染

隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，長江經(jīng)濟(jì)帶布局了大量工業(yè)項目，造成長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域的二氧化碳、二氧化硫、煙粉塵等有害氣體排放量不斷增加，使得許多省市的空氣質(zhì)量逐年下降。根據(jù)《2014年中國環(huán)境狀況公報》，2014年，通過對長三角等重點區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市共74個城市的空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測，結(jié)果顯示長三角城市的空氣質(zhì)量存在不同程度的超標(biāo)，長三角區(qū)域的25個地級及以上城市的PM2.5年均濃度僅有舟山市達(dá)標(biāo)，其他城市的年均濃度都超過了國家標(biāo)準(zhǔn)值。

（二）城市布局方面

1.城市空間過度擴(kuò)張和高強(qiáng)度開發(fā)

長江經(jīng)濟(jì)帶擁有中國遼闊的國土面積，長江上中下游11個省市的國土面積總和約為205萬平方公里，占中國國土總面積的1/5，其人口數(shù)量和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。長江經(jīng)濟(jì)帶擁有中國三大跨區(qū)域城市群，即長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群，同時還擁有滇中城市群和黔中城市群這兩個小型區(qū)域性城市群。長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的城市數(shù)量為41個，其中包括1個一級中心城市，9個二級中心城市，15個區(qū)域性中心城市，14個一般城市。長江經(jīng)濟(jì)帶中的特大城市數(shù)量占全國的42.86%，擁有200萬—300萬人口的城市占全國的40%。2014年，長江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)密度為44.25個/平方公里，是全國平均水平的2.1倍①。可見，長江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)規(guī)模和范圍都是其他地區(qū)所無法比擬的。但隨著長江經(jīng)濟(jì)帶城市空間不斷擴(kuò)張和高強(qiáng)度開發(fā)，給該區(qū)域造成了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力。2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶煤炭消費量達(dá)到12.79億噸，占全國用量比重的32.2%；用水總量達(dá)2622.7億立方米，占全國用量比重的43.0%；原油消費量為13609.8萬噸，占全國比重的25.2%；廢水排放量為318.86億噸，占全國比重的43.4%；二氧化硫排放量為634.9噸，占全國比重的34.1%；征用的土地面積為744平方公里，占全國的48%（見表2）。此外，長江經(jīng)濟(jì)帶已成為全國資源環(huán)境超載較為嚴(yán)重的區(qū)域，根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究顯示，長江經(jīng)濟(jì)帶超過1/4的人口生活在資源環(huán)境超載或臨界超載的區(qū)域②?？梢钥闯?，長江經(jīng)濟(jì)帶在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化水平快速提升的同時，過度依賴資源消耗、追求城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張和發(fā)展速度以及投資拉動增長的現(xiàn)象不容忽視。endprint

2.城市空間發(fā)展不協(xié)調(diào)、城市體系不完善

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看，長江經(jīng)濟(jì)帶貫通東中西部，上中下游各區(qū)域的城市間發(fā)展很不均衡。其中，長江經(jīng)濟(jì)帶下游的長三角城市群，由于地處沿海，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，已成為中國經(jīng)濟(jì)的重要支撐。但長江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)的城市發(fā)展明顯滯后，長江中游城市群與下游的長三角城市群相比也存在較大差距。從城市群的數(shù)量來看：長三角城市群的城市數(shù)量為50個；長江中游城市群的城市數(shù)量為57個；而成渝城市群的城市數(shù)量只有22個，不足長三角城市群和長江中游城市群的1/2。從城市密度來看：長三角城市群的城市密度達(dá)到4.6個/萬平方公里；而長江中游城市群的城市密度僅為2.0個/萬平方公里；成渝城市群的城市密度更低，只有1.3個/萬平方公里③。從城市協(xié)同發(fā)展能力來看：長江經(jīng)濟(jì)帶的城市協(xié)同能力呈現(xiàn)東高西低、省會城市和沿江沿海城市協(xié)同能力較高的特點；協(xié)同發(fā)展能力排名靠后的城市一般位于長江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)。

從城市體系結(jié)構(gòu)來看，長江經(jīng)濟(jì)帶除了長三角城市群已初步形成了超大城市—特大城市—大城市—中等城市—小城市這樣一個相對完善的城市體系結(jié)構(gòu)外，其他中上游城市群整體城市體系結(jié)構(gòu)發(fā)展仍不完善，如長江中游城市群存在特大城市偏少、省會城市首位度過高、次級城市發(fā)展嚴(yán)重不足等問題，而長江上游城市群城市分布過于分散，輻射帶動能力不足，城市群格局尚未充分顯現(xiàn)。

（三）生態(tài)空間布局方面

1.生態(tài)空間管理碎片化且協(xié)調(diào)性不足

長江是中國重要的生態(tài)寶庫，生態(tài)安全是長江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最根本的基石。當(dāng)前，隨著長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，長江流域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題日漸突出，而造成這一現(xiàn)象的根本原因就是長期以來在長江流域生態(tài)空間管控和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理。從流域管理機(jī)制來看，目前長江流域的管理體制上依然存在條塊分割、部門分割的問題，保護(hù)的權(quán)力分散和碎片化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，如長江流域航道運(yùn)輸由交通部門負(fù)責(zé)管理，水產(chǎn)養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理，濕地由林業(yè)部門負(fù)責(zé)管理，旅游景點又由旅游部門負(fù)責(zé)管理等。長江委雖然定位于長江流域的管理機(jī)構(gòu)，但是作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，其自身的管理職能和協(xié)調(diào)能力較難承擔(dān)長江經(jīng)濟(jì)帶的綜合監(jiān)管職責(zé)。此外，長江流域沿江地區(qū)尚未建立有效的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境合作治理機(jī)制。目前，長江沿岸中心城市雖然建立了相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但工作重點仍然聚焦于經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，在生態(tài)環(huán)境合作方面雖然出臺了相關(guān)的合作協(xié)議，但更多體現(xiàn)在文件和會議層面上，尚未建立起健全、便于實施的治理機(jī)制?，F(xiàn)行的合作協(xié)議更多的以政府契約為主，不具備強(qiáng)制力和約束力，缺乏法律效力。如各地投資建設(shè)石化項目更多的從本區(qū)域局部考慮環(huán)境影響，缺乏統(tǒng)籌考慮整個長江經(jīng)濟(jì)帶全域的生態(tài)環(huán)境承載能力①。

2.生態(tài)保護(hù)紅線制度的建立與實施任重道遠(yuǎn)

國家環(huán)保部要求2017年必須完成長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的劃定工作。但是目前各省份的相關(guān)機(jī)制、政策、法律并不完善，給這項工作的實施帶來了巨大障礙。雖然當(dāng)前個別省份已確定了生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，但這更多的屬于省級戰(zhàn)略規(guī)劃。如何讓生態(tài)保護(hù)紅線真正“落地”到市縣級基礎(chǔ)層面，還需要對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、分類管理，不斷調(diào)整、完善界定和管理辦法，需要進(jìn)一步與其他管理手段相結(jié)合，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的可操作性。在生態(tài)保護(hù)紅線制度的建立和實施方面，仍然缺乏切實可行的區(qū)域重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能區(qū)的管理辦法，生態(tài)保護(hù)紅線的管理細(xì)則尚未出臺，造成嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略難以落實。此外，自然保護(hù)區(qū)體系是生態(tài)保護(hù)紅線的重要組成部分，目前自然保護(hù)區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展之間存在較大沖突。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)國土空間布局優(yōu)化的政策建議

長江經(jīng)濟(jì)帶要實現(xiàn)綠色發(fā)展，不僅要建立長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的經(jīng)濟(jì)共同體，而且要建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的生態(tài)共同體，更要建立息息相關(guān)的長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)的利益共同體，這就要求必須建立、健全合理的空間開發(fā)布局體系，實現(xiàn)區(qū)域的綠色發(fā)展。

（一）優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)布局

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的最大難點就是產(chǎn)業(yè)。而長江上中下游各個區(qū)段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時段不同，經(jīng)濟(jì)增長的坡度不同，這就要求做到統(tǒng)籌考慮，按照生態(tài)優(yōu)先的原則從整體層面規(guī)劃和實施。

1.區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

長三角作為中國經(jīng)濟(jì)最具活力、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、開放程度最高的區(qū)域之一，應(yīng)主要發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)、高增值環(huán)節(jié)和總部經(jīng)濟(jì)，將其打造成為全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心。長江經(jīng)濟(jì)帶中游地區(qū)具有重要的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、裝備制造工業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)勢，可以重點發(fā)展裝備制造業(yè)、汽車及交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、能源資源性產(chǎn)業(yè)等，同時還可以有序承接長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將中游地區(qū)打造成為全國的制造中心、物流中心等。上游地區(qū)依托生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)加工等優(yōu)勢，可以重點發(fā)展資源開發(fā)、勞動密集型特色產(chǎn)業(yè)，并在考慮環(huán)境承載能力的情況下承接下游的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。只有上中下游優(yōu)勢互見，長江經(jīng)濟(jì)帶方能顯現(xiàn)整體競爭優(yōu)勢。

2.產(chǎn)業(yè)與環(huán)境空間的協(xié)調(diào)發(fā)展

長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)必須按照主體功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線管控的要求，強(qiáng)化生態(tài)空間格局管控和生態(tài)保護(hù)紅線約束對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。將長江流域劃分為不同的生態(tài)功能區(qū)域，針對不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)功能，制定明確的鼓勵、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)。各地區(qū)在布局重大產(chǎn)業(yè)項目時，必須符合各區(qū)的功能定位，對不符合功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，通過政策和市場手段，大力引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或關(guān)閉。在長江經(jīng)濟(jì)帶下游的優(yōu)化開發(fā)區(qū)應(yīng)重點支持現(xiàn)代制造業(yè)、服務(wù)業(yè)與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；在長江中游的城市群重點開發(fā)區(qū)應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，大力發(fā)展優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)，提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力；在限制開發(fā)區(qū)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)宜大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)；在生態(tài)功能區(qū)則應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與治理，積極發(fā)展生態(tài)旅游和林農(nóng)加工等產(chǎn)業(yè)。

3.大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)endprint

向低碳、綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要把綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略納入整體區(qū)域總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署中，以綠色經(jīng)濟(jì)促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。一要促進(jìn)沿江重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化。不論是產(chǎn)業(yè)的上下游聯(lián)系，還是污染的集中治理，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展都是重化工業(yè)空間合理布局的重要原則。如石化工業(yè)要進(jìn)一步向沿海大型基地集聚，化學(xué)工業(yè)向原料產(chǎn)地或消費地集聚、向園區(qū)集聚。同時完善長江沿岸重化工業(yè)布局規(guī)劃，規(guī)范化工園區(qū)建設(shè)。推動企業(yè)污染環(huán)境治理工作，對沿江污染嚴(yán)重的石化、化工企業(yè)應(yīng)有序搬遷改造或依法關(guān)閉，切實降低長江經(jīng)濟(jì)帶重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局密度①。二要大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。長江流域各省市要建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，把生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)納入優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，在政策上鼓勵生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定和推行有利于生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策和財稅制度，在稅收、信貸、金融等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品升級，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（二）優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶城市空間結(jié)構(gòu)

按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，整體規(guī)劃和實施長江經(jīng)濟(jì)帶城市空間布局。

1.城市群間協(xié)調(diào)發(fā)展

實現(xiàn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是理順長江經(jīng)濟(jì)帶城市群內(nèi)核心城市和大中小城市之間的關(guān)系，科學(xué)定位不同城市的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)特色和功能定位，推動城市群向經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。長江經(jīng)濟(jì)帶城市群間的發(fā)展可以采取三個層次的發(fā)展策略：一是強(qiáng)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域核心城市發(fā)展，通過提高核心城市整體實力和優(yōu)化環(huán)境來引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)城市化發(fā)展；二是通過分工合作促進(jìn)區(qū)域內(nèi)其他中心城市特色化、專業(yè)化發(fā)展和功能互補(bǔ)以及生態(tài)環(huán)境的改善；三是重點發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的中小城市，同時圍繞核心城市建設(shè)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，建成大、中、小城市有序的整體協(xié)調(diào)、分工明確、特色分明、功能互補(bǔ)、生態(tài)良好的區(qū)域城市體系。

2.城市內(nèi)部體系協(xié)調(diào)

要按照建設(shè)生態(tài)型城市要求來優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶城市內(nèi)部體系布局。國家森林城市、生態(tài)城市應(yīng)成為長江經(jīng)濟(jì)帶各大城市的追求目標(biāo)和方向，城市建設(shè)要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。一要堅持突出規(guī)劃先行，科學(xué)編制森林城市的基本構(gòu)架。突出城市生態(tài)圈和城市森林建設(shè)，長江經(jīng)濟(jì)帶城市總體規(guī)劃要符合“顯山、露水、見秀”的建設(shè)理念，編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，確立以“軸、圈、帶、廊、園”為骨架的多層次、多功能、開放式的綠化結(jié)構(gòu)體系。二要加強(qiáng)土地有效使用，全面推行都市區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)、開發(fā)區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)等四種用地模式分類指導(dǎo)，把城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地資源的合理配置結(jié)合起來，最終把長江經(jīng)濟(jì)帶打造成為生態(tài)環(huán)境良好，具備較強(qiáng)競爭力和吸引力的生態(tài)型城市連綿帶。

（三）完善生態(tài)空間規(guī)劃，明確劃定生態(tài)保護(hù)紅線

按照國家全面開展省級空間規(guī)劃試點要求，以國家主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間布局，制定合理的省域空間保護(hù)與發(fā)展的總體空間結(jié)構(gòu)。

1.明確劃定生態(tài)保護(hù)紅線

整合長江經(jīng)濟(jì)帶各省市的國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，在規(guī)劃中明確劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并從規(guī)劃層面強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線劃定的重要地位，從而保障和強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)保護(hù)功能的落實。當(dāng)前和今后的一段時期，在國家已經(jīng)對生態(tài)紅線劃定作出總體部署的背景下，長江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)要抓緊劃定“三條紅線”，即生態(tài)紅線、水資源紅線、耕地紅線，對劃定區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格管控，確保生態(tài)紅線成為任何單位和個人都不能踩不能碰的“高壓線”。同時確定適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)與“三區(qū)三線”的關(guān)系，明確產(chǎn)業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，預(yù)留發(fā)展空間，實現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度、生產(chǎn)空間集約高效①。

2.建立生態(tài)空間管控體系

制定生態(tài)保護(hù)紅線管理的具體實施辦法，在生態(tài)紅線的管理體制、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)與管理要求、紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償辦法、環(huán)境準(zhǔn)入準(zhǔn)則、監(jiān)督考核辦法、違法處理辦法以及相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)等方面制訂詳實的實施建議，嚴(yán)格落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。建立“生態(tài)紅線”監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，實施生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制，建立基于衛(wèi)星遙感與地面監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管技術(shù)體系，對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的生態(tài)保護(hù)狀況進(jìn)行定期監(jiān)測與評估，定期報告生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況、變化趨勢、保護(hù)成效和面臨的問題，為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。加強(qiáng)生態(tài)紅線劃定知識的普及和紅線保護(hù)的宣傳工作，增強(qiáng)民眾的紅線保護(hù)意識。建立公共決策協(xié)商機(jī)制，讓各利益群體直接參與生態(tài)紅線的保護(hù)與管理工作。

3.加強(qiáng)對生態(tài)空間的保護(hù)與修復(fù)，組織實施長江經(jīng)濟(jì)帶重大生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)工程

以長江流域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)狀況、生態(tài)環(huán)境問題為基礎(chǔ)，加強(qiáng)區(qū)域重大生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)工程的頂層設(shè)計和統(tǒng)一部署，針對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域出現(xiàn)的生物多樣性消失、水土流失、石漠化等問題，統(tǒng)一實施區(qū)域長江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、河湖和濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)等重大生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)工程，保障生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)供給。

（四）建立健全跨區(qū)域協(xié)調(diào)體制機(jī)制

長江經(jīng)濟(jì)帶無論是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)合作，還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，都需要依靠中央和地方不同管理部門、省市不同行政區(qū)的通力合作，才能實現(xiàn)。因此，長江經(jīng)濟(jì)帶要實現(xiàn)綠色發(fā)展，必須借鑒國外大河流域管理經(jīng)驗，打破部門和地方利益分割，建立健全跨部門跨地區(qū)協(xié)調(diào)體制機(jī)制。

1.加快《長江法》立法

基于長江流域的重要性和治理的復(fù)雜性，為了更好地促進(jìn)長江的開發(fā)與保護(hù)，理順長江治理體系，處理好開發(fā)利用和保護(hù)之間的關(guān)系，必須通過制定長江流域的專門法律才能實現(xiàn)對長江流域進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和治理，從而促進(jìn)整個流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。通過《長江法》的制定來理順各種法律關(guān)系，確立流域治理的協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代流域治理體系。最終要在流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域之間、不同政府部門之間、地方政府不同部門之間形成職權(quán)職責(zé)明確、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息溝通與共享順暢、行動有機(jī)聯(lián)系、公眾參與充分、糾紛解決迅速的高效運(yùn)行關(guān)系①。

2.建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作推進(jìn)機(jī)制

長江經(jīng)濟(jì)帶要求各省市突破行政區(qū)域的束縛，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加強(qiáng)互聯(lián)互通建設(shè)，降低阻礙要素自由流動的壁壘，通過統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策來形成區(qū)域的合理分工，提升整體的產(chǎn)業(yè)能級。筆者建議設(shè)立一個跨行政區(qū)域的、政府主導(dǎo)與企業(yè)運(yùn)作相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作機(jī)構(gòu)。通過構(gòu)建長江沿岸的11個省市之間的高層次協(xié)商議事機(jī)制，來打破區(qū)域之間的行政壁壘，推動跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。各地在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，既要統(tǒng)籌考慮長江經(jīng)濟(jì)帶全局發(fā)展，也要適當(dāng)鼓勵企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)重組和建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，實現(xiàn)上中下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展②。

3.構(gòu)建基于國家戰(zhàn)略的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

按照國家戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，生態(tài)文明、綠色發(fā)展在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中是與經(jīng)濟(jì)、社會放在同等甚至更高更重要的位置。這就要求從國家頂層設(shè)計層面來制定長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃和機(jī)制安排。建議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，成立由國家發(fā)展改革委員會、財政部、水利部、交通運(yùn)輸部、環(huán)保部等中央有關(guān)部委聯(lián)合長江沿線各省市政府共同組成的長江流域綜合管理委員會，就長江經(jīng)濟(jì)帶跨省域的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行定期協(xié)調(diào)管理。探索建立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，推動實現(xiàn)省市之間跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)防聯(lián)治。同時還要建立長江經(jīng)濟(jì)帶各省市之間的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與流域水資源調(diào)度聯(lián)動機(jī)制，統(tǒng)籌水質(zhì)水量和水生態(tài)保護(hù)。建立共贏的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制訂長江流域生態(tài)補(bǔ)償試點方案，成立長江流域生態(tài)補(bǔ)償基金，推動長江經(jīng)濟(jì)帶建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)的有償分配機(jī)制。

責(zé)任編輯：王 琦endprint